Wet vrij en veilig onderwijs.

Bij Kabinetsmissive van 3 december 2024, no.2024002806, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van de Wet op het primair onderwijs, de Wet primair onderwijs BES, de Wet op de expertisecentra, de Wet voortgezet onderwijs 2020, de Wet medezeggenschap op scholen, de Wet educatie en beroepsonderwijs, de Wet educatie en beroepsonderwijs BES en de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek in verband met de versterking van het veiligheidsbeleid op scholen (Wet vrij en veilig onderwijs), met memorie van toelichting.

De regering beoogt de veiligheid op scholen verder te versterken. Daartoe voorziet dit wetsvoorstel (onder meer) in uitbreiding van de veiligheidsmonitor tot alle leerlingen en het onderwijspersoneel, een uitbreiding van de meld- overleg- en aangifteplicht seksuele misdrijven, een registratie- en meldplicht voor veiligheidsincidenten, een verplichtstelling van vertrouwenspersonen, een herziening van het klachtenstelsel en een jaarlijkse evaluatieplicht van het veiligheidsbeleid.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat het versterken van veiligheid op school niet kan zonder aandacht voor de veilige schoolcultuur. Zij constateert dat niet toereikend wordt toegelicht hoe de voorgestelde maatregelen effectief bijdragen aan een veilige schoolcultuur. Door de focus van het voorstel op administreren, monitoren, melden en controleren, kunnen de voorgestelde maatregelen bovendien averechtse effecten hebben. Doordat de nadruk komt te liggen op het voldoen aan de procedurevoorschriften bestaat het risico dat er minder ruimte, tijd en aandacht is voor het open gesprek.

Bovendien is niet dragend gemotiveerd waarom de voorgestelde maatregelen proportioneel zijn in het licht van de vrijheid van inrichting en opwegen tegen de lasten voor scholen en onderwijspersoneel. De Afdeling adviseert alsnog per maatregel in een dragende motivering te voorzien.

Daarnaast maakt de Afdeling opmerkingen over de verhouding tot de Arbeidsomstandighedenwet. De Afdeling merkt op dat wettelijke verplichtingen die primair gaan over de veiligheid van het personeel zich beter lenen voor (of al bestaan in) Arbowetgeving dan voor onderwijswetgeving. Door dit onderdeel nu eveneens te brengen onder de onderwijswetgeving maakt het voorstel de toezichtspraktijk onnodig complex en ontstaan er dubbele (toezichts-)lasten voor scholen. Zij adviseert daarom de veiligheidsmonitor voor onderwijspersoneel te heroverwegen en de meldingen van ernstige veiligheidsincidenten over personeelsleden te schrappen. Ook adviseert zij dubbele wetgeving te voorkomen over vertrouwenspersonen en klachtregelingen en in de toelichting hieraan aandacht te besteden.

Verder maakt de Afdeling opmerkingen over de verwerking van (bijzondere) persoonsgegevens. Ten slotte adviseert de Afdeling de uitbreiding van de aangifteplicht tot meerderjarigen dragend te motiveren in het licht van de autonomie van meerderjarige slachtoffers.

In verband daarmee dient het wetsvoorstel nader te worden overwogen.

1. Achtergrond, context en inhoud van het voorstel

a. Achtergrond en context
Aan sociale veiligheid wordt groot belang gehecht, niet alleen in het politieke debat maar in vrijwel alle geledingen van de samenleving. Dit belang wordt bijvoorbeeld benadrukt door de benoeming in 2022 van de ‘Regeringscommissaris seksueel grensoverschrijdend gedrag en seksueel geweld’ (hierna: regeringscommissaris). Ook op scholen is er steeds meer aandacht voor sociale veiligheid. Scholen voelen zich bij uitstek verantwoordelijk voor een veilige leeromgeving waarin leerlingen kunnen leren en zich ontwikkelingen. Volgens de regering is de kern van een veilige leeromgeving de schoolcultuur. Die cultuur ontstaat door daar als bestuur, personeel, leerlingen en ouders samen op school elke dag mee bezig te zijn. (zie noot 1)

Scholen worden over het algemeen als veilig ervaren. Tussen 2014 en 2021 schommelde het percentage leerlingen en personeel in het primair en het voortgezet onderwijs dat zich veilig voelt rond de 95-99%. (zie noot 2) De meest recente Landelijke Veiligheidsmonitor 2021-2022 geeft een overeenkomstig beeld, maar laat een (zeer) lichte daling zien van het veiligheidsgevoel. Uit deze monitor blijkt dat veruit de meeste scholen het veiligheidsbeleid op orde hebben. De meeste leerlingen en personeelsleden in het funderend onderwijs voelen zich (heel) veilig op school: 97% van de leerlingen en 95-96% van de personeelsleden voelt zich veilig. (zie noot 3)

De monitor legt echter ook zorgelijke ontwikkelingen bloot. Er zijn specifieke groepen leerlingen die zich minder veilig voelen. Met name LHBT-leerlingen zijn vaker slachtoffer van pesten en geweld op school en voelen zich vaker onveilig. (zie noot 4) Ook leerlingen met een migratieachtergrond voelen zich minder veilig en in het voorgezet onderwijs is de veiligheidsbeleving van meisjes lager dan die van jongens. (zie noot 5)

Daarnaast registreerden de vertrouwensinspecteurs van de Inspectie van het Onderwijs in het schooljaar 2023-2024 in totaal 2317 nieuwe dossiers. Dit is een stijging ten opzichte van de voorgaande jaren. Vooral het aantal dossiers dat gaat over vormen van psychisch en fysiek geweld neemt al jaren toe. Ook laten de cijfers van de Inspectie van het Onderwijs een toename zien in de ernst van het geweld op scholen. (zie noot 6) Uit deze cijfers blijkt (onder meer) dat ontwikkelingen in samenleving ook gevolgen hebben voor het schoolklimaat. Sociale veiligheid is voor scholen daarom een blijvend aandachtspunt.

Sinds 2015 is de verantwoordelijkheid die scholen in het funderend onderwijs dragen voor veiligheid expliciet in de wet verankerd. Scholen hebben een zorgplicht die inhoudt dat zij in ieder geval een veiligheidsbeleid voeren, de veiligheidsbeleving van leerlingen monitoren en zorgen voor een coördinator en aanspreekpunt voor pesten.

De evaluatie van deze zorgplicht laat zien dat de wet heeft geholpen om veiligheid op alle scholen op de agenda te krijgen. Tegelijkertijd wordt de wet niet gezien als doorslaggevend voor een veiliger schoolklimaat. Uit de evaluatie volgt dat een goed veiligheidsbeleid start met een goed gesprek over ervaren agressie en ongewenst gedrag en het gezamenlijk vaststellen van de normen. Meer dan een wettelijke verandering, is er juist behoefte aan een cultuuromslag. Dat betekent (onder meer) dat op scholen een intrinsieke motivatie moet zijn om met veiligheid aan de slag te gaan en dat dit moet worden gedragen door alle betrokkenen op scholen. (zie noot 7)

Deze ontwikkelingen spelen zich af tegen een achtergrond waarin er al veel wordt verwacht van scholen. Scholen en onderwijspersoneel hebben te maken met een toenemend aantal taken en verwachtingen. (zie noot 8) Zo blijkt uit het interdepartementale beleidsonderzoek ‘Koersen op kwaliteit en kansengelijkheid’ dat de overheid en de politiek het onderwijsveld overladen met beleidsmaatregelen en initiatieven, waardoor er sturingsoverload ontstaat. (zie noot 9)

Ondertussen staat de kwaliteit van het onderwijs onder druk. (zie noot 10) Het gaat niet goed met de basisvaardigheden van leerlingen. De personeelstekorten in het onderwijs zijn bovendien groot en zullen naar verwachting op termijn niet afnemen. Kortom, scholen en onderwijspersoneel zijn overbelast. Daarnaast wil de regering volgens haar regeerprogramma de regeldruk en administratieve lasten in het onderwijs fors verlagen. (zie noot 11)

b. Inhoud van het wetsvoorstel
Het wetsvoorstel voorziet in een nadere invulling van de zorgplicht veiligheid op school, met maatregelen die het veiligheidsbeleid moeten versterken om de veiligheid op scholen te verbeteren. Het voorstel regelt hiertoe (onder meer) de volgende maatregelen, die vooral gericht zijn op het administreren, monitoren, melden en controleren in het kader van het veiligheidsbeleid.

Allereerst breidt het voorstel de veiligheidsmonitor (vragenlijst over de veiligheidsbeleving), die nu verplicht afgenomen wordt onder een representatief deel van de leerlingen, uit naar alle leerlingen en naar het onderwijspersoneel. Dit moet zorgen voor een integraal beeld van de veiligheidsbeleving op school. De verplichting op grond van de Arbowetgeving om zicht te houden op de veiligheidsbeleving van personeel levert volgens de regering niet voldoende informatie op. (zie noot 12)

Ten tweede introduceert het wetsvoorstel op scholen een registratie- en meldplicht voor veiligheidsincidenten. Hiermee moeten scholen beter zicht krijgen op incidenten die plaatsvinden en hier lering uit trekken. Scholen moeten veiligheidsincidenten registreren, ernstige veiligheidsincidenten onverwijld melden bij de Inspectie van het Onderwijs en de incidentenregistratie betrekken bij de evaluatie van het veiligheidsbeleid.

Ten derde voorziet het voorstel in de jaarlijkse evaluatieverplichting voor scholen van het veiligheidsbeleid, omdat scholen dit volgens de regering onvoldoende doen. (zie noot 13) Bij deze evaluatie moeten de veiligheidsmonitoren voor leerlingen en onderwijspersoneel, de incidentenregistratie en de jaarlijkse rapportage van de vertrouwenspersonen worden betrokken.

Ten vierde breidt het wetsvoorstel de huidige meld-, overleg- en aangifteplicht seksuele misdrijven uit naar meerderjarigen en situaties waarin sprake is van mogelijke seksuele intimidatie. Met deze laatstgenoemde uitbreiding beoogt de regering dat scholen altijd in samenspraak met de vertrouwensinspecteur de afweging maken of sprake is van een seksueel misdrijf. (zie noot 14)

Ten vijfde verplicht het voorstel scholen om een interne en een externe vertrouwenspersoon aan te stellen. Zowel de interne als de externe vertrouwenspersonen hebben tot taak om leerlingen en personeelsleden op te vangen, te begeleiden en te adviseren. Daarnaast staat de vertrouwenspersoon ouders, leerlingen of personeelsleden bij in de afhandeling van een klacht. (zie noot 15)

Tot slot verplicht het wetsvoorstel scholen ertoe, naast het inrichten van een interne klachtenprocedure, om zich aan te sluiten bij een landelijke klachtencommissie. (zie noot 16)

2. Proportionaliteit en effectiviteit

Volgens de regering ligt de basis voor de aanpak van onveiligheid in een schoolcultuur waarin men open kan praten over wat gewenst is en wat niet, en waar grenzen liggen. (zie noot 17) Hoewel scholen over het algemeen als veilig worden ervaren, is het komen tot een veilige schoolcultuur en die onderhouden niet eenvoudig. Het vereist een aanpak waarbij (onderling) vertrouwen en het voorleven van gewenst gedrag centraal staan. De regeringscommissaris merkt (in algemene zin) op dat het op de eerste plaats nodig is dat er een open gesprek plaatsvindt over gedeelde normen en waarden, waarin gedrag dat leidt tot onveiligheid bespreekbaar is. Dit volgt ook uit de evaluatie van de zorgplicht veiligheid op school. Vervolgens moet worden nagedacht over de benodigde organisatiestructuur. Tot slot moet worden gekomen tot concrete maatregelen. (zie noot 18)

a. Veilige schoolcultuur
Met dit wetsvoorstel stelt de regering maatregelen voor die hoofdzakelijk zien op de administratieve verplichtingen en de te volgen procedures in het kader van het veiligheidsbeleid dat scholen moeten voeren. De Afdeling merkt op dat niet duidelijk is op grond waarvan de regering verwacht dat de voorgestelde maatregelen concreet zullen bijdragen aan het komen tot en onderhouden van een veilige schoolcultuur. Een veilige schoolcultuur is niet per definitie gebaat bij een verdere stapeling van procedures en administratieve wettelijke verplichtingen in het kader van het veiligheidsbeleid op scholen. (zie noot 19) Ook de evaluatie van de Wet veiligheid op scholen bevestigt dat het op orde hebben van het veiligheidsbeleid op zichzelf geen garantie is voor een veilige schoolcultuur en -omgeving. (zie noot 20)

Door de focus van het voorstel op administreren, monitoren, melden en controleren, kunnen de voorgestelde maatregelen bovendien averechtse effecten hebben. Doordat de nadruk komt te liggen op het voldoen aan de procedurevoorschriften bestaat het risico dat er minder ruimte, tijd en aandacht is voor het open gesprek. Juist dat open gesprek is voortdurend nodig voor een veilige schoolcultuur om ongewenst gedrag bespreekbaar te maken en houden, en de gedeelde normen en waarden zo nodig te (her)bevestigen. Ook is in de internetconsultatie gewezen op het risico dat mensen bij een wettelijke meldplicht juist niet of minder snel praten of onderling het gesprek voeren, vanwege het risico van escalatie. (zie noot 21)

Dit geldt in het bijzonder voor het voorstel om de meld-, overleg-, en aangifteplicht ten aanzien van seksuele misdrijven uit te breiden naar seksuele intimidatie. Het doel van de uitbreiding is ervoor te zorgen dat eerder en vaker in overleg wordt getreden met de vertrouwensinspecteurs. Volgens de toelichting geldt de meld- en overlegplicht voor alle signalen van een seksuele benadering door een met taken belast persoon richting een leerling of student. (zie noot 22) Gedacht kan worden aan ongewenste aanrakingen, gebaren of opmerkingen van seksuele aard en seksueel getinte toenaderingen die online plaatsvinden. (zie noot 23) Een gesprek dat een personeelslid opvangt tussen leerlingen dat kan duiden op (een vorm van) seksueel misbruik of seksuele intimidatie valt ook hieronder. (zie noot 24) In de internetconsultatie is gewezen op het risico dat deze uitbreiding van de meld- en overlegplicht met vertrouwensinspecteurs het open gesprek op school belemmert. Als zelfs bij lichte signalen een verplichting bestaat tot melden en overleg, kan de neiging tot wegkijken of verkramping ontstaan die juist in de weg staat aan het doel dat de regering voor ogen heeft.

Daar komt bij dat in de toelichting geen alternatieven zijn overwogen en verschillende van de voorgestelde maatregelen op de meeste scholen al worden genomen. Vrijwel alle scholen beschikken over een incidentenregistratie. (zie noot 25) Ook is op veel scholen al een vertrouwenspersoon aanwezig. (zie noot 26) Daarnaast werken scholen al regelmatig op lokaal en regionaal niveau samen met gemeenten en politie in het kader van het verbeteren van de veiligheid op scholen. Dit gebeurt bijvoorbeeld door de convenanten schoolveiligheid die in veel gemeenten zijn opgesteld. (zie noot 27) Ook hebben interne toezichthouders in het onderwijs een rol in het veiligheidsbeleid op scholen. Zij zijn immers belast met het toezien op de naleving door het schoolbestuur van wettelijke verplichtingen, zoals de zorgplicht voor veiligheid. (zie noot 28) De toelichting maakt niet duidelijk waarom deze bestaande instrumenten onvoldoende effectief bijdragen aan de veiligheid op scholen waardoor wetgeving aangewezen zou zijn.

b. Vrijheid van inrichting
Verder merkt de Afdeling op dat de voorgestelde maatregelen de vrijheid van alle scholen beperkt om het onderwijs naar eigen inzicht te regelen en om de organisatie en het beleid van de school zelf te bepalen (vrijheid van inrichting en de organisatorische autonomie). (zie noot 29) Deze vrijheid bestaat ook als de godsdienstige of levensbeschouwelijke richting niet in het geding is. (zie noot 30) De vrijheid van inrichting en de organisatorische autonomie betreft ook de ruimte voor scholen om een eigen invulling te geven aan het beleid inzake de organisatie van de school. (zie noot 31) Hieronder valt ook de inrichting van het veiligheidsbeleid van scholen. Dit geeft het schoolbestuur de nodige ruimte om het beleid te kunnen toespitsen op de specifieke situatie van de school. Indien de wetgever de vrijheid van scholen om de organisatie en beleid van de school zelf te bepalen wil beperken, dient de proportionaliteit daarvan dragend te worden gemotiveerd.

In het bijzonder is de beperking van de vrijheid van inrichting aan de orde bij de verplichting voor scholen om zich aan te sluiten bij een landelijke klachtencommissie, die een bindend oordeel kan geven, tenzij dringende redenen noodzaken tot afwijking. Dat volgens de regering rekening is gehouden met de vrijheid van inrichting door het mogelijk te maken om verschillende landelijke klachtencommissies aan te wijzen en het oordeel niet volledig bindend te maken, doet er niet aan af dat er sprake is van een beperking. (zie noot 32) Daar komt bij dat 94% van de scholen al vrijwillig is aangesloten bij één van de twee landelijke klachtencommissies. (zie noot 33) De Afdeling merkt op dat de toelichting onvoldoende aandacht besteedt aan de proportionaliteit van een in de wet verankerde beperking.

c. Lasten voor scholen en onderwijspersoneel
Voorts merkt de Afdeling op dat met de voorgestelde maatregelen het aantal wettelijke verplichtingen voor scholen toeneemt. Scholen en onderwijspersoneel zullen vaker moeten registreren, melden, overleggen, monitoren en evalueren. De regering geeft aan dat met name de personeelsmonitor en de uitbreiding van de meld-, overleg- en aangifteplicht significant meer tijd zullen vragen van het onderwijspersoneel. (zie noot 34) Daarmee draagt het voorstel bij aan het verhogen van de regeldruk en administratieve lasten in het onderwijs. Ook leveren de voorgestelde maatregelen meer werklast op voor de Inspectie van het Onderwijs. (zie noot 35)

Het voorgaande geldt ook voor scholen en onderwijspersoneel in Caribisch Nederland, waar de voorgestelde maatregelen één jaar later in werking treden. (zie noot 36) Door het ontbreken van een consultatiereactie is er geen actueel en accuraat beeld van de gevolgen die bij invoering over een jaar in Caribisch Nederland zullen optreden. Niet duidelijk is daarom hoe de verzwaring van de lasten zich verhoudt tot de lokale omstandigheden en de beschikbare mens- en uitvoeringskracht in Caribisch Nederland. (zie noot 37)

d. Conclusie

Het verbeteren van de veiligheid op scholen kan niet zonder aandacht voor de veilige schoolcultuur. Daarbij moet vertrouwen en het voorleven van gewenst gedrag centraal staan. Met dit wetsvoorstel stelt de regering maatregelen voor die hoofdzakelijk zien op de administratieve verplichtingen en de te volgen procedures. Gelet op het voorgaande, schiet de toelichting tekort in de motivering van de effectiviteit en proportionaliteit van de voorgestelde maatregelen. De Afdeling adviseert om per maatregel alsnog de proportionaliteit dragend te motiveren en daarbij expliciet aandacht te besteden aan hoe de maatregel effectief bijdraagt aan een veilige schoolcultuur, proportioneel is in het licht van de vrijheid van inrichting en opweegt tegen de lasten voor scholen en onderwijspersoneel, ook voor Caribisch Nederland, of anders van de maatregel af te zien.

3. Verhouding tot de Arbeidsomstandighedenwet

Het wetsvoorstel schrijft ook concrete maatregelen voor in het veiligheidsbeleid ter bescherming van het onderwijspersoneel. Dit betreft in ieder geval de veiligheidsmonitor onderwijspersoneel en de registratie- en meldplicht veiligheidsincidenten voor gevallen waarin ernstige sociale, psychische of fysieke schade ontstaat bij personeelsleden.

De Afdeling merkt op dat wettelijke verplichtingen die primair gaan over de veiligheid van het personeel zich beter lenen voor Arbowetgeving dan voor onderwijswetgeving. De Arbowetgeving is immers de codificatie van alle wetgeving voor de veiligheid van werknemers. Bovendien legt de Arbeidsomstandighedenwet de nadruk op de te bereiken doelstelling, maar laat voor de wijze waarop de doelstellingen worden bereikt de nodige ruimte aan werkgevers door geen specifieke instrumenten voor te schrijven. Dit biedt ook een geschikt kader om te sturen op de veiligheid van onderwijspersoneel zonder dat nieuwe wettelijke verplichtingen in het leven behoeven te worden geroepen. Aansluiting bij de Arbowetgeving voor de veiligheid van het onderwijspersoneel belemmert scholen niet om een integraal veiligheidsbeleid te voeren, met maatregelen die onderwijsontvangers en personeel op gelijkwaardige wijze bescherming bieden.

Over de verhouding van enkele afzonderlijke maatregelen tot de Arbeidsomstandighedenwet, maakt de Afdeling de volgende opmerkingen.

a. Veiligheidsmonitor onderwijspersoneel
Volgens de regering zijn scholen als werkgever verplicht om zicht te houden op de veiligheidsbeleving van het onderwijspersoneel op grond van de Arbeidsomstandighedenwet, maar deze wet schrijft niet voor hoe dit moet gebeuren. (zie noot 38) Dit voorstel legt voor onderwijspersoneel wel vast op welke wijze en met welke frequentie zicht moet worden gehouden op de veiligheidsbeleving. Volgens de regering is het voorschrijven van een gestructureerde en eenduidige wijze van monitoring noodzakelijk om te komen tot een integraal veiligheidsbeleid. (zie noot 39)

In de consultatiereacties en uitvoeringstoetsen is gewezen op de risico’s van dubbele verplichtingen en lasten voor scholen, en complicaties vanwege overlappend toezicht door de Inspectie van het Onderwijs en de Nederlandse Arbeidsinspectie. De regering heeft in reactie daarop de verplichting om de resultaten van de monitor te zenden aan de Inspectie van het Onderwijs achterwege gelaten om te voorkomen dat onduidelijkheid ontstaat over de taken en verantwoordelijkheden van de verschillende toezichthouders. (zie noot 40)

De Afdeling merkt op dat de bezwaren uit de consultatiereacties en uitvoeringstoetsen hiermee niet zijn weggenomen. Zo is het risico van dubbele verplichtingen en (toezichts-)lasten voor scholen niet weggenomen. Daarnaast blijft de onduidelijkheid over de overlap in het toezicht door de Inspectie van het Onderwijs en de Nederlandse Arbeidsinspectie bestaan. Met deze maatregel krijgt, naast de Nederlandse Arbeidsinspectie, ook de Inspectie van het Onderwijs de taak om toe te zien of scholen (als werkgever) het veiligheidsbeleid voor onderwijspersoneel in voldoende mate op orde hebben. (zie noot 41) Dit vergt structurele afstemming tussen de inspecties en maakt de toezichtspraktijk onnodig complex. De toelichting gaat hier onvoldoende op in.

De Afdeling adviseert gelet op het voorgaande de invoering van een wettelijke verplichting tot het monitoren van de veiligheidsbeleving van het onderwijspersoneel in onderwijswetgeving te heroverwegen.

b. Registratie- en meldplicht veiligheidsincidenten
De Afdeling merkt op dat er ook overlap kan ontstaan tussen de voorgestelde meldplicht voor ernstige veiligheidsincidenten en de meldplicht voor arbeidsongevallen en beroepsziekten op basis van de Arbeidsomstandighedenwet. De voorgestelde meldplicht aan de Inspectie van het Onderwijs geldt voor scholen bij ernstige veiligheidsincidenten (gevallen waarin ernstige sociale, psychische of fysieke schade ontstaat bij personeelsleden). (zie noot 42) Daarnaast hebben scholen als werkgever op basis van de Arbeidsomstandighedenwet een meldplicht aan de Nederlandse Arbeidsinspectie bij arbeidsongevallen die leiden tot de dood, blijvend letsel of een ziekenhuisopname van werknemers. (zie noot 43)

De Afdeling merkt op dat de overlap tussen de meldplichten tot ongewenste gevolgen kan leiden in de praktijk. Zo wordt de toezichtspraktijk voor de inspecties ook door deze maatregel onnodig complex, en vergt deze maatregel structurele afstemming tussen de inspecties. Daarnaast levert ze dubbele (toezichts-)lasten op voor scholen die bij een ernstig veiligheidsincident mogelijk moeten voldoen aan verschillende meldingsplichten.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling het voorstel aan te passen door meldingen van ernstige veiligheidsincidenten ten opzichte van personeelsleden te schrappen.

c. Vertrouwenspersoon en klachtenstelsel
De voorgestelde maatregelen over het verplichtstellen van de vertrouwenspersoon en het herzien van het klachtenstelsel hebben ook betrekking op personeelsleden van scholen. Zo krijgen de verplichte vertrouwenspersonen (onder meer) ook de taak om personeelsleden op te vangen, te begeleiden en te adviseren en zo nodig door te verwijzen naar een hulpverlener of professionele hulpverlenende instantie. Ook krijgt de vertrouwenspersoon de taak om personeelsleden bij te staan ingeval van een klacht, die kan worden ingediend bij het bevoegd gezag van de school of een landelijke klachtencommissie. (zie noot 44) Beide voorgestelde maatregelen raken aan lopende initiatieven tot wijziging van de Arbeidsomstandighedenwet.

Op dit moment heeft de Eerste Kamer het initiatiefwetsvoorstel van het lid Maatoug in behandeling. Dit voorstel regelt de verplichtstelling van vertrouwenspersonen voor alle werkgevers in de Arbeidsomstandighedenwet. (zie noot 45) Zowel de regeringscommissaris als de regering hebben steun uitgesproken voor dit voorstel. (zie noot 46) Ook is dit voorstel opgenomen in het Nationaal Actieprogramma aanpak seksueel grensoverschrijdend gedrag en seksueel geweld. (zie noot 47) De regering heeft erop gewezen dat er meer nodig is dan het verplichtstellen van vertrouwenspersonen, en heeft daarom aangekondigd de mogelijkheid te onderzoeken om in de Arbeidsomstandighedenwet ook een klachtenregeling en gedragscode verplicht te stellen voor alle werkgevers. (zie noot 48)

De Afdeling merkt op dat het onderhavige voorstel geen rekening houdt met deze lopende initiatieven. Hierdoor bestaat het risico dat er dubbele verplichtingen gaan ontstaan ten aanzien van vertrouwenspersonen en klachtenregelingen. Ook de regeringscommissaris heeft erop gewezen dat dubbele wetgeving kan leiden tot onduidelijkheid en dat goede afstemming nodig is. (zie noot 49) De toelichting besteedt hier geen aandacht aan.

De Afdeling adviseert in de toelichting expliciet aandacht te besteden aan de lopende initiatieven ten aanzien van wijziging van de Arbowetgeving, en in verband daarmee het verplichtstellen van vertrouwenspersonen en de daaraan verbonden klachtenregeling voor personeel in de onderwijswetgeving te heroverwegen.

4. Verwerking persoonsgegevens

De Afdeling maakt de volgende opmerkingen over de verwerking van persoonsgegevens bij een aantal maatregelen van dit voorstel.

a. Registratie- en meldplicht veiligheidsincidenten
Volgens de regering bestaat door de combinatie van gegevens die in het kader van deze plicht worden verzameld, het risico op herleidbaarheid tot een persoon. Vanwege de aard van de incidenten die worden geregistreerd, kan het ook gaan om bijzondere persoonsgegevens of persoonsgegevens betreffende strafrechtelijke veroordelingen en strafbare feiten. Ook de Autoriteit Persoonsgegevens wijst daarop. Volgens de toelichting dient het bevoegd gezag passende maatregelen te nemen. (zie noot 50)

De Afdeling merkt op dat niet duidelijk is welke (passende) maatregelen in dat verband zijn genomen voor het geval dat (bijzondere) persoonsgegevens of persoonsgegevens betreffende strafrechtelijke veroordelingen en strafbare feiten worden verwerkt. Zij wijst erop dat voor zover in dit kader sprake is van de verwerking van bijzondere persoonsgegevens om redenen van zwaarwegend algemeen belang is vereist dat passende en specifieke maatregelen worden getroffen. (zie noot 51)

Daarnaast vereist de AVG voor de verwerking van persoonsgegevens van strafrechtelijke aard dat wordt voorzien in passende waarborgen voor de rechten en vrijheden van de betrokkenen. (zie noot 52) Dergelijke maatregelen moeten aanvullend zijn op de reeds geldende verplichtingen op grond van de AVG. (zie noot 53) Dit betekent in ieder geval dat moet worden voorzien in passende waarborgen in het kader van de toegang tot de bijzondere persoonsgegevens en in een specifieke bewaartermijn. (zie noot 54)

Voorts merkt de Afdeling op dat het treffen van aanvullende passende en specifieke maatregelen en het bieden van passende waarborgen niet kan worden overgelaten aan de praktijk. Dergelijke waarborgen zien immers, mede gelet op de bijzondere aard van de persoonsgegevens, op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer op grond van onder meer artikel 10 van de Grondwet. De bedoelde waarborgen moeten in elk geval op hoofdlijnen in de wet worden verankerd.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en zo nodig het voorstel aan te passen door te voorzien in passende en specifieke wettelijke maatregelen voor de verwerking van bijzondere persoonsgegevens en passende waarborgen voor het verwerken van persoonsgegevens van strafrechtelijke aard.

b. Vertrouwenspersonen
Het wetsvoorstel biedt een grondslag voor de vertrouwenspersonen om bijzondere persoonsgegevens en persoonsgegevens betreffende strafrechtelijke veroordelingen en strafbare feiten te verwerken voor zover dat noodzakelijk is om ouders, leerlingen en personeelsleden bij te staan. Daarbij wordt een beroep gedaan op een zwaarwegend algemeen belang. Ook voor deze verwerkingen geldt de eis dat wordt voorzien in passende en specifieke maatregelen en waarborgen. (zie noot 55)

Een belangrijke waarborg in dat kader betreft de bewaartermijn. De Afdeling stelt vast dat het wetsvoorstel daar niet in voorziet. Volgens de toelichting is het niet mogelijk een algemeen geldende termijn vast te leggen, omdat de vertrouwenspersoon per casus een afweging dient te maken over de noodzaak van het bewaren van (bijzondere) persoonsgegevens en persoonsgegevens van strafrechtelijke aard. (zie noot 56)

De Afdeling merkt op dat niet duidelijk is waarom een wettelijke bewaartermijn als een passende en specifieke waarborg in het geheel niet mogelijk zou zijn. Bijvoorbeeld kan een wettelijke bewaartermijn worden overwogen, waarbij gegevens worden bewaard tot de noodzaak tot verwerken er niet meer is, maar in ieder geval een nader te bepalen aantal maanden na de afronding van de wettelijke taak of na in ieder geval na een nader te bepalen aantal maanden of jaren. (zie noot 57)

Het wetsvoorstel voorziet wel in de geheimhoudingsplicht voor vertrouwenspersonen. Ook is voorzien in de uitzonderingsgronden op deze geheimhoudingsplicht, onder meer als sprake is van een wettelijk voorschrift dat tot mededeling verplicht, zoals de meldplicht seksuele misdrijven of de aangifteplicht in artikel 160 van het Wetboek van Strafvordering. (zie noot 58) Volgens de toelichting worden in dit kader de rechten van betrokkenen dan ook niet verder wettelijk beperkt. De vraag is of dit juist is. Indien bij de geheimhoudingsplicht een beroep wordt gedaan op de uitzonderingsgrond dat een wettelijk voorschrift tot mededeling verplicht, (zie noot 59) heeft de betrokkene bijvoorbeeld geen recht op bezwaar. (zie noot 60) De toelichting besteedt hieraan geen aandacht.

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel aan te passen door te voorzien in een wettelijke bewaartermijn voor het verwerken van bijzondere persoonsgegevens en persoonsgegevens van strafrechtelijke aard. Daarnaast adviseert zij in de toelichting de rechten van betrokken in verhouding tot de geheimhoudingsplicht te verduidelijken.

5. Uitbreiding meld-, overleg- en aangifteplicht tot meerderjarigen

De huidige meld-, overleg- en aangifteplicht voor seksuele misdrijven geldt voor minderjarige leerlingen en studenten. Het voorstel breidt deze uit naar meerderjarige leerlingen en studenten. Met het oog op de wens om seksueel misbruik en seksuele intimidatie in afhankelijkheidsrelaties in het onderwijs tegen te gaan, is het onderscheid tussen minderjarigen en meerderjarigen volgens de regering niet meer te verantwoorden. (zie noot 61)

De Afdeling merkt op dat het laten vervallen van het criterium van minderjarigheid een expliciete belangenafweging vergt door de wetgever. Leeftijd is blijkens allerlei regelingen een functioneel criterium voor het bepalen van aanspraken, rechten en verplichtingen. (zie noot 62) Zo heeft de regering bij de invoering van de meld-, overleg- en aangifteplicht expliciet overwogen dat minderjarigen verdergaande bescherming behoeven dan meerderjarigen. (zie noot 63) Niet duidelijk is waarom dat onderscheid volgens de regering niet meer te verantwoorden is.

Belangrijk bij deze afweging is dat de voorgestelde uitbreiding raakt aan de autonomie van meerderjarige slachtoffers om zelf en zonder externe druk een afgewogen beslissing te maken over het aangaan van een strafrechtelijke procedure en de mogelijkheid om waar nodig maatwerk te leveren. (zie noot 64) In de afgelopen jaren is de maatschappelijke aandacht voor de rol van het slachtoffer binnen het strafproces gegroeid. (zie noot 65) Er is meer inzicht in de gevolgen die het strafproces kan hebben voor het slachtoffer, zoals het risico dat het slachtoffer nogmaals benadeeld wordt door een belastende juridische procedure. (zie noot 66)

In dat licht is het belangrijk dat slachtoffers respectvol en zorgvuldig bejegend worden en hun wensen serieus te nemen. Dit uitgangspunt komt ook tot uitdrukking in het Wetboek van Strafvordering en in Europese richtlijnen. (zie noot 67) De toelichting besteedt hier geen aandacht aan.

De Afdeling adviseert in de toelichting de uitbreiding van de aangifteplicht tot meerderjarige leerlingen en studenten dragend te motiveren en zo nodig het voorstel aan te passen.

6. Conclusie

De Afdeling concludeert dat het versterken van veiligheid op school niet kan zonder aandacht voor de veilige schoolcultuur en dat de regering niet toereikend toelicht hoe de voorgestelde maatregelen effectief bijdragen aan een veilige schoolcultuur. Duidelijk is wel dat de voorgestelde maatregelen averechtse effecten kunnen hebben, de vrijheid van inrichting beperken en leiden tot lastenverzwaring en overlap met Arbowetgeving. De Afdeling adviseert daarom de proportionaliteit per maatregel dragend te motiveren en indien dat niet mogelijk is van de maatregel af te zien.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen, tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) Kamerstukken II 2021/22, 29 240, nr. 122.
(2) Landelijke Veiligheidsmonitor 2021-2022, bijlage bij Kamerstukken II 2022/23, 29240, nr. 133, p. 8. Zie ook Landelijke Veiligheidsmonitor 2020-2021, bijlagen bij Kamerstukken II 2021/22, 31293, nr. 611, p. 10 en p. 12. Hierin wordt de veiligheidsbeleving van leerlingen weergegeven als (heel) onveilig, niet onveilig/niet veilig en (heel) veilig en de veiligheidsbeleving van personeel als goed, voldoende, niet goed/niet slecht, onvoldoende of slecht.
(3) Landelijke Veiligheidsmonitor 2021-2022, bijlage bij Kamerstukken II 2022/23, 29240, nr. 133, p. 8.
(4) Idem, p. 4.
(5) Idem, p. 3.
(6) Overzicht dossiers vertrouwensinspecteurs in het onderwijs, bijlage bij Kamerstukken II 2024/25, 29240, nr. 173, p. 5-6.
(7) Bijlage bij Kamerstukken II 2021/22, 29240, nr. 122.
(8) Onderwijsraad, Advies ‘Tijd voor focus’ (25 maart 2021), bijlage bij Kamerstukken II 2020/21, 35570-VIII, nr. 254, p. 20.
(9) IBO Koersen op kwaliteit en kansengelijkheid, bijlage bij Kamerstukken II 2022/23, 31293, nr. 669. Zie ook Kamerstukken II 2023/24, 31293, nr. 727, p. 4.
(10) Staat van het Onderwijs 2024, bijlage bij Kamerstukken II 2023/24, 36410 VIII, nr. 125, p. 5.
(11) Regeerprogramma kabinet-Schoof, hoofdstuk 6b. Onderwijs, p 77.
(12) Memorie van toelichting, paragraaf 2.2. ‘Probleemanalyse’.
(13) Memorie van toelichting, paragraaf 7.2. ‘Probleemanalyse’.
(14) Memorie van toelichting, paragraaf 4.3. ‘Kern van het voorstel’.
(15) Memorie van toelichting, paragraaf 5.2. ‘Probleemanalyse’.
(16) Memorie van toelichting, paragraaf 6.2. ‘Probleemanalyse’.
(17) Memorie van toelichting, paragraaf 4.3. ‘Kern van het voorstel’.
(18) Nationaal Actieprogramma Aanpak seksueel grensoverschrijdend gedrag en seksueel geweld, bijlage bij Kamerstukken II 2022/23, 34843, nr. 67, p. 7 e.v. Zie ook bijlage bij Kamerstukken II 2021/22, 29240, nr. 122.
(19) Vergelijk het Wetsvoorstel Incidentenregistratie (Kamerstukken II, 2010/11, 32 857, nr. 2) dat in 2011 is ingediend in de Tweede Kamer en op 11 juli 2013 is ingetrokken, onder meer omdat het voorstel tot veel extra bureaucratie zou leiden zonder dat het zou bijdragen aan een uniforme en structurele pestaanpak, die bovenal gericht is op preventie (Kamerstukken II 2012/13, 32 857, nr. 10 en bijlage bij Kamerstukken 2012/13, 29 240, nr. 52).
(20) Zie ook de Staat van het Onderwijs 2024, bijlage bij Kamerstukken II 2023/24, 36410 VIII, nr. 125, p. 69.
(21) Zie ook Memorie van toelichting, paragraaf 14.1.3. ‘Uitbreiding meld-, overleg- en aangifteplicht seksuele misdrijven’.
(22) Memorie van toelichting, paragraaf 4.3 ‘Kern van het voorstel’, ‘Seksuele intimidatie’.
(23) Memorie van toelichting, paragraaf 4.3 ‘Kern van het voorstel’, ‘Reikwijdte meld- en overlegplicht uitgebreid’.
(24) Memorie van toelichting, paragraaf 4.3. ‘Kern van het voorstel’.
(25) Landelijke Veiligheidsmonitor 2021-2022, bijlage bij Kamerstukken II 2022/23, 29240, nr. 133, p. 37.
(26) Memorie van toelichting, paragraaf 5.2. ‘Probleemanalyse’.
(27) Zie bijvoorbeeld Convenant ‘Veiligheid in en om de vo-school 2024-2026 - Gemeente Noordwijk’, november 2024. Zie ook het ‘Convenant Schoolveiligheid - Een leidraad om samen te werken aan een veilige school’ van het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid.
(28) Zie bijvoorbeeld artikel 17c jo. artikel 4c Wet op het primair onderwijs.
(29) Artikel 23, zesde lid, van de Grondwet.
(30) B.P. Vermeulen, Constitutioneel onderwijsrecht, Den Haag: Elsevier, 1999, p. 63 e.v. P.J.J. Zoontjens, Onderwijsrecht. Eenheid in verscheidenheid, tweede druk, Den Haag: Boom juridisch, 2023, p. 49 e.v. Zie verder het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 16 december 2008 over het Besluit vernieuwde kerndoelen WPO en de invoering van de canon in de kerndoelen, (W05.08.0440), Bijvoegsel Stcrt nr. 104, punt 3.
(31) Zie bijvoorbeeld Onderwijsraad, Vaste grond onder de voeten. Een verkenning inzake artikel 23 Grondwet, 2002, p. 78-81.
(32) Memorie van toelichting, paragraaf 14.1.5 ‘Klachtenstelsel’.
(33) Memorie van toelichting, paragraaf 6.2. ‘Probleemanalyse’.
(34) Memorie van toelichting, paragraaf 10.2. ‘Gevolgen voor doenvermogen van leerlingen en personeel’.
(35) Memorie van toelichting, paragraaf 10.3. ‘Gevolgen voor de regeldruk’.
(36) Memorie van toelichting, paragraaf 8. ‘Caribisch Nederland’.
(37) Advies van de Afdeling advisering van Raad van State van 8 november 2023 over de 12e wijziging van de Aanwijzingen voor de regelgeving, (W16.23.00190/II), Website van de Raad van State, punt 3d.
(38) Zie artikel 3, tweede en vierde lid, en artikel 5 van de Arbeidsomstandighedenwet.
(39) Memorie van toelichting, paragraaf 2. ‘Veiligheidsmonitor onderwijspersoneel’.
(40) Memorie van toelichting, paragraaf 14.1.1 ‘Veiligheidsmonitor onderwijspersoneel’.
(41) Memorie van toelichting, paragraaf 11. ‘Toezicht en handhaving’.
(42) Memorie van toelichting, paragraaf 3.3. ‘Kern van het voorstel’.
(43) Zie artikel 9 van de Arbeidsomstandighedenwet.
(44) Memorie van toelichting, paragraaf 5. ‘Vertrouwenspersoon’ en paragraaf 6. ‘Klachtenstelsel’.
(45) Zie Kamerstukken I 2022/23, 35592, A.
(46) ‘Advies Regeringscommissaris over initiatiefwetsvoorstel verplichtstelling vertrouwenspersonen’, (bijlage bij) Kamerstukken II 2022/23, 34843, nr. 67.
(47) (Bijlage bij) Kamerstukken II 2022/23, 34843, nr. 67. Zie ook Handelingen II 2023/24, 59, p. 12.
(48) Kamerstukken II 2023/24, 34843, nr. 109.
(49) ‘Advies Regeringscommissaris over initiatiefwetsvoorstel verplichtstelling vertrouwenspersonen’, (bijlage bij) Kamerstukken II 2022/23, 34843, nr. 67.
(50) Memorie van toelichting, paragraaf 9.2. ‘Melding en registratie van incidenten’.
(51) Artikel 9, tweede lid, onderdeel g, van de AVG.
(52) Artikel 10 van de AVG.
(53) Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 17 april 2024 over de Wet gemeentelijk toezicht seksbedrijven, (W16.23.00391), Website van de Raad van State, punt 4a en Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 6 juni 2024 over de Wet van school naar duurzaam werk (W05.24.00027/I), Website van de Raad van State, punt 4.
(54) Zie ook het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 16 maart 2022 over de Verzamelwet gegevensbescherming, (W16.21.0372), Kamerstukken II 2022/23, 36264, nr. 4, punt 3c en Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 6 juni 2024 over de Wet van school naar duurzaam werk (W05.24.00027/I), Website van de Raad van State, punt 4.
(55) Memorie van toelichting, paragraaf 9.4. ‘Vertrouwenspersoon’.
(56) Memorie van toelichting, paragraaf 9.4. ‘Vertrouwenspersoon’.
(57) Zie bijvoorbeeld: artikel 6, derde lid, van de Tijdelijke wet opvang ontheemden Oekraïne.
(58) Memorie van toelichting, paragraaf 5.3. ‘Kern van het voorstel’.
(59) Artikel 6, eerste lid onder c, van de AVG.
(60) Zie artikel 21, eerste lid, van de AVG.
(61) Memorie van toelichting, paragraaf 4.3. ‘Kern van het voorstel’, ‘Minderjarigheid vervalt’.
(62) Voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State van 8 april 2020 over het amendement van het lid Krol (Kamerstuk 32 411, nr. 11), (W04.20.0034/I/vo),
Kamerstukken II 2019/20, 32411, nr. 14, punt 2. Zie ook bijvoorbeeld Rechtbank Gelderland, 3 december 2018, ECLI:NL:RBGEL:2018:5102, r.o. 2.5.
(63) Kamerstukken II 1997/98, 25 979, nr. 3, par. 7 ‘Aanvullende wettelijke maatregelen noodzakelijk’.
(64) Vergelijk R. Kool e.a., Verruiming van de aangifteplicht voor ernstige seksuele misdrijven?, bijlage bij Kamerstukken II 2019/20, 29 279, nr. 553.
(65) Zie voor een overzicht van de ontwikkelingen onder andere N.A. Schipper en L.A.J. Kock, Het slachtoffer. De positie van het slachtoffer en zijn rechten in het strafproces, Praktijkwijzer Strafrecht 2023, p. 8-15.
(66) Zie onder andere M. Marlsch, N. Dijkman en A. Akkermans, Het zichtbare slachtoffer: privacy van slachtoffers binnen het strafproces, WODC 2015; N. Elbers, C. van den Berg en M. Kragting, (red), What works: effectieve ondersteuning voor slachtoffers, Boom criminologie 2023 en Aanwijzing 4.4 Aanwijzing seksuele misdrijven.
(67) Zie onder andere Titel IIIA Eerste boek van het Wetboek van Strafvordering en Richtlijn 2012/29/EU tot vaststelling van minimumnormen voor de rechten, de ondersteuning en de bescherming van slachtoffers van strafbare feiten en ter vervanging van Kaderbesluit 2001/220/JBZ.