Wijziging van het Warmtebesluit in verband met aanpassing van de tariefregulering.

Bij Kabinetsmissive van 15 oktober 2024, no.2024002288, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Klimaat en Groene Groei, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Warmtebesluit in verband met aanpassing van de tariefregulering, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit wijzigt op drie onderdelen de tarievenmethodiek in het Warmtebesluit voor het vaststellen van de maximumtarieven voor warmte. (zie noot 1) Ten eerste wijzigt het ontwerpbesluit het gasreferentietarief. Daardoor worden verhogingen van de energiebelasting die niet zien op een inflatiecorrectie (oftewel de reële verhoging van de energiebelasting) niet meer meegenomen. Ten tweede wordt voorgeschreven dat de Autoriteit Consument en Markt (hierna: ACM) bij de berekening van het gebruiksafhankelijke deel van de maximumprijs uitgaat van het gemiddelde van de gascontracten voor één jaar vast die door de tien grootste Nederlandse gasleveranciers worden aangeboden in september, oktober en november van het voorgaande jaar. Ten derde wordt uitgegaan van de gemiddelde kosten van (verschillende soorten) onderhoudscontracten voor de cv-ketel in plaats van de (duurdere) all-in service contracten.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over het vooruitlopen op de tariefregulering in het voorstel voor de Wet collectieve warmte (hierna: Wcw). Het effect op de rendementen van warmtebedrijven wordt niet gekwantificeerd. Daardoor ontstaat een financieel risico voor warmtebedrijven, waarvan de duur niet bepaald is. De Afdeling adviseert nader op deze gevolgen in te gaan en zo nodig aanvullende maatregelen te treffen. In verband daarmee is aanpassing wenselijk van de toelichting bij het ontwerpbesluit.

1. Achtergrond

Dit ontwerpbesluit beoogt de eerste fase van de tariefregulering zoals voorgesteld in de Wcw (zie noot 2) eerder in werking te laten treden, vooruitlopend op de verwachte inwerkingtreding van de Wcw. Hiermee wordt beoogd de betaalbaarheid voor warmteverbruikers te vergroten. (zie noot 3)

Het voorstel voor de Wcw werkt in fasen toe naar tariefregulering op basis van de werkelijke kosten. In fase 1 worden tarieven gebaseerd op een correctie in de gasreferentie in combinatie met maximering van tarieven. In fase 2 worden tarieven gebaseerd op een combinatie van kostengebaseerde tariefformules en maximering van tarieven. In fase 3 worden tarieven vastgesteld op basis van vergaand inzicht in onderliggende kosten. De fasering is nodig om de ACM in de gelegenheid te stellen te noodzakelijke informatie over werkelijke kosten te verkrijgen en te valideren. (zie noot 4)

Bij de Wcw, die momenteel in de Tweede Kamer wordt behandeld, is een nota van wijziging ingediend. (zie noot 5) Met deze nota van wijziging worden in de Wcw tarieflimieten ingevoerd om onredelijk hoge leveringskosten te voorkomen. Deze tarieflimieten worden geflankeerd door andere maatregelen, waaronder een vereveningsstelsel, ter compensatie van warmteleveranciers die hun kosten door deze tarieflimieten onvoldoende kunnen doorberekenen. De flankerende maatregelen dragen eraan bij dat warmtebedrijven hun doelmatige kosten kunnen terugverdienen. Met het ontwerpbesluit wordt vooruitgelopen op deze tarievensystematiek, om betaalbaarheid voor de verbruiker te verbeteren ter ondersteuning van het draagvlak voor de warmtetransitie.

2. Onbepaalde duur fase 1

De toelichting vermeldt dat het in 2025 verwachte verlagende effect van de (eerste twee) maatregelen in het ontwerpbesluit op de maximale tarieven € 78,21 inclusief BTW per afnemer is. Dit heeft volgens de toelichting een negatief effect op de rendementen en (daarmee op) de investeringsbereidheid van warmtebedrijven. De toelichting stelt dat de verlaagde rendementen slechts een beperkt effect hebben op investeringen, omdat fase 2 van de tariefregulering van de Wcw binnen afzienbare tijd in werking zal treden.

De omvang van de verlaging van de rendementen wordt, anders dan de omvang van de verlaging van de maximale tarieven, niet kwantitatief inzichtelijk gemaakt en gemotiveerd. Bovendien is niet duidelijk wanneer de in de Wcw voorziene kostengebaseerde systematiek zal worden doorgevoerd. Ook als de Wcw een snelle parlementaire behandeling kent, is in de Wcw zelf geen expliciete datum vastgelegd waarop er over wordt gegaan van fase 1 van de tariefregulering naar fase 2. (zie noot 6) Dit betekent dat de duur van de verlaging van de inkomsten van leveranciers onbepaald is.

In de toelichting wordt niet ingegaan op de gevolgen voor de investeringen op gebied van warmte als de overgang naar fase 2 langer op zich laat wachten. In de toelichting staat dat een afweging is gemaakt tussen het belang van betaalbaarheid voor verbruikers en het negatieve effect op investeringszekerheid op korte termijn. Met deze enkele mededeling in de toelichting kan, gelet op het voorgaande niet worden volstaan. zie noot 7)

De Afdeling adviseert in de toelichting ook de omvang van de verlaging van de rendementen te kwantificeren, in te gaan op de effecten van de onbepaalde duur van fase 1 en zo nodig aanvullende maatregelen te treffen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 10 december 2024

2. Onbepaalde duur fase 1

Ten aanzien van het advies van de Afdeling om het effect van het wijzigingsbesluit op de rendementen van warmtebedrijven te kwantificeren, wordt opgemerkt dat de rendementen van de verschillende warmtebedrijven afhankelijk zijn van zeer veel verschillende factoren die per warmtebedrijf ook nog verschillen. Daarbij is het effect tevens afhankelijk van de vraag of een warmtebedrijf de maximaal toegestane prijs in rekening brengt of een lagere prijs. Het daadwerkelijke effect hangt daarmee af van bedrijfsspecifieke factoren waardoor het onmogelijk is om in zijn algemeenheid het effect van het wijzigingsbesluit te kwantificeren. Dit is aanvullend benoemd in de toelichting.

Verder adviseert de Afdeling om in de toelichting nader in te gaan op de effecten van de onbepaalde duur van fase 1 van de tariefregulering onder het voorstel voor de Wet collectieve warmte. In de toelichting op het voorstel voor de Wet collectieve warmte is aangegeven dat ernaar wordt gestreefd om zo snel mogelijk over te stappen van fase 1 naar fase 2 van de tariefregulering, maar dat voorafgaand aan deze overstap de uitwerking van de kostengebaseerde tariefsystematiek in relatie tot het flankerend beleid en de resulterende eindgebruikerskosten zal moeten worden bezien. Dat gegeven is naar aanleiding van het advies in de toelichting opgenomen. Verder was in de toelichting op het wijzigingsgbesluit al aangegeven dat er op dit moment geen aanwijzingen zijn dat de rendementen van de meeste leveranciers structureel te laag of aan het dalen zijn. Gelet op het advies van de Afdeling om indien nodig aanvullende maatregelen te treffen is hieraan in de toelichting toegevoegd dat er op dit moment geen aanvullende maatregelen nodig worden geacht.

De Afdeling refereert in haar advies aan het in de toelichting genoemde totale verlagende effect van € 78,21 inclusief BTW per verbruiker. Dit totale effect was de resultante van het effect van het niet langer meenemen van niet-inflatiegerelateerde verhogingen van de energiebelasting op gas en het effect van aanpassing van in de berekening van de maximale warmteprijs te hanteren onderhoudscontract. Voor wat betreft het eerstgenoemde effect werd uitgegaan van een in 2025 voorgenomen verhoging van de energiebelasting. Uiteindelijk is echter besloten om de energiebelasting op gas niet te verhogen, maar te verlagen. Dit betekent dat dit onderdeel van het wijzigingsbesluit uiteindelijk geen effect zal hebben in 2025.

Voor wat betreft het tweede effect is van belang dat de berekeningswijze van de in het wijzigingsbesluit genoemde operationele kosten van een cv-ketel nader zal worden uitgewerkt door een wijziging van de Warmteregeling. Deze nadere uitwerking zal ervoor zorgen dat het verlagende effect van dit onderdeel op de maximale warmteprijs iets kleiner wordt. Het in het Warmtebesluit genoemde verlagende effect van afgerond € 44 exclusief BTW zal door de nadere invulling in de warmteregeling uitkomen op circa € 39 exclusief BTW. Dit wordt nader toegelicht in toelichting bij de wijzigingsregeling. Mede op basis van met de warmtebedrijven gevoerd overleg worden daarnaast op dit moment geen aanvullende maatregelen nodig geacht. De toelichting op het wijzigingsbesluit is in lijn met het voorgaande aangepast en aangevuld.

De Afdeling merkt op dat in de toelichting geen aandacht is besteed aan de eisen van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. Hierop is de nota van toelichting met een nadere rechtvaardiging met betrekking tot deze eisen aangevuld.

Van de gelegenheid is gebruikt gemaakt om in de nota van toelichting nog enkele kleine redactionale aanpassingen te verrichten.

Ik moge U hierbij het [gewijzigde] ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Klimaat en Groene Groei

Voetnoten

(1) De grondslag voor het ontwerpbesluit is artikel 5 van de Warmtewet, zoals dat wordt gewijzigd bij tweede nota van wijziging bij het wetsvoorstel voor de Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie (Kamerstukken II 2023/24, 36387, nr. 10). Het wetsvoorstel is momenteel in behandeling bij de Eerste Kamer.
(2) Dit wetsvoorstel is momenteel in behandeling bij de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2023/24, 36576, nrs. 1-3).
(3) Zie p. 6 van het ontwerpbesluit.
(4) Kamerstukken II 2023/24, 36576, nr. 3, pp. 106-111.
(5) Kamerstukken II 2024/25, 36576, nr. 5.; Zie ook Kamerstukken II 2024/25, 36387, nr. 47.
(6) Kamerstukken II 2023/24, 36576, nr. 3, p. 116.
(7) Een nadere motivering is tevens dienstig ter onderbouwing van de rechtvaardiging en de evenredigheid van dergelijke regulering. In paragraaf 7 van de toelichting wordt geen aandacht besteed aan deze eisen van art. 15 lid 3 van de Dienstenrichtlijn.