Wijziging van de Kadasterwet in verband met nieuwe taak voor het kadaster en de openbare registers.

Bij Kabinetsmissive van 15 mei 2024, no.2024001181, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Kadasterwet in verband met de toekenning van een taak aan de Dienst voor het kadaster en de openbare registers voor het beheer en ontsluiten van geo-informatie voor eenieder, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel geeft een wettelijke grondslag voor het beheren van een digitaal platform, PDOK geheten (Publieke dienstverlening op de kaart). Dat platform bestaat al sinds 2018; het ontsluit geografische informatie uit diverse bronnen op een toegankelijke manier voor het publiek. PDOK wordt in stand gehouden door de Dienst van het Kadaster (hierna: Kadaster) op basis van contracten met de leveranciers van de datasets.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft er begrip voor dat de regering met het voorstel beoogt de bestaande praktijk een wettelijke grondslag te geven. Zij maakt opmerkingen over de vormgeving van deze wettelijke taak, de positie van het Kadaster als zelfstandig bestuursorgaan en de verwerking van (potentiële) bijzondere persoonsgegevens. In verband daarmee is aanpassing wenselijk van de toelichting en eventueel van het wetsvoorstel.

1. Inleiding

Het digitale platform PDOK ontsluit op dit moment 239 datasets met geografische informatie, die afkomstig is van 17 leveranciers, waaronder het ministerie van Economische Zaken en Klimaat, het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), Rijkswaterstaat, provincies en waterschappen. Het Kadaster is zelf de grootste leverancier van datasets; dat betreft onder andere de registraties voor kadastrale percelen, adressen en gebouwen, topografie, publiekrechtelijke beperkingen en ruimtelijke plannen. (zie noot 1) De datasets die door het Kadaster worden beheerd worden aangeleverd door een grotere groep organisaties, zoals gemeenten, maar ook door burgers bij bijvoorbeeld de eigendomsoverdracht van onroerende zaken. (zie noot 2)

PDOK bestaat sinds 2018 en werkt tot nu toe alleen op basis van opdrachten, gegeven door de leveranciers (waaronder dus het Kadaster zelf). PDOK biedt de mogelijkheid om verschillende soorten informatie op de kaart zichtbaar te maken, waarbij afnemers zelf kunnen selecteren welke informatie zij willen zien en combineren. Daarnaast kunnen afnemers data overnemen en ontsluiten in eigen webpagina’s of apps, en kunnen zij data in bulk afnemen. (zie noot 3)

De nieuw voorgestelde wettelijke taak (zie noot 4) houdt in dat het Kadaster geo-informatie beheert en ontsluit:
- op verzoek van overheidsorganen, en
- op verzoek van derden, mits de ontsluiting naar het oordeel van de minister een doelmatige geo-informatie-infrastructuur bevordert.

Het Kadaster wordt wettelijk verplicht de geo-informatie aan eenieder kosteloos ter beschikking te stellen.

2. Reikwijdte van de wettelijke taak

Het Kadaster krijgt de wettelijke taak om op verzoek van overheidsorganisaties en derden geo-informatie te beheren, te ontsluiten en aan iedereen ter beschikking te stellen. In de toelichting wordt het begrip "geo-informatie" omschreven als "data met een locatiecomponent, dan wel locatiegebonden data, data met een x en een y component op de kaart". (zie noot 5)

Deze ruime omschrijving betekent dat hieronder bijna alle registraties vallen waarvoor het Kadaster al bij wet is aangewezen als beheerder. (zie noot 6) Dit betreft de Basisregistraties voor waardering van onroerende zaken, adressen en gebouwen en (grootschalige) topografie, de registratie voor boven- en ondergrondse netten en netwerken, en de openbare registers voor registergoederen. (zie noot 7) Deze nieuwe taak lijkt een overlapping te vertonen met de al bestaande taken van het Kadaster.

De wetten waarin deze registraties worden geregeld bevatten regels over beheer en ontsluiting: de soorten gegevens die moeten worden bijgehouden, bewaartermijnen, actualiteit en authenticiteit, de manier waarop derden toegang tot de gegevens hebben en de bescherming van persoonsgegevens. De nieuwe wettelijke taak wordt minder nauwkeurig gereguleerd. Door de overlapping met de bestaande taken kan onduidelijkheid ontstaan over de vraag welk regime er geldt.

De Afdeling adviseert om in de toelichting in te gaan op de verhouding tussen de nieuwe wettelijke taak en bestaande regelingen, en zo nodig de wettelijke omschrijving van de nieuwe taak meer toe te spitsen.

3. Vormgeving van de wettelijke taak

PDOK was eerst een initiatief van verschillende overheidsorganisaties, waarbij het Kadaster PDOK beheerde op basis van opdrachten en afzonderlijke contracten. Na het terugtreden van een aantal partners heeft deze infrastructuur borging in de wet nodig, aldus de toelichting. (zie noot 8)

a. Verplichting om gegevens te leveren en financiering
Er is voor gekozen de bestaande leveranciers niet te verplichten tot aanleveren van de gegevens. Dit sluit blijkens de toelichting aan bij de bestaande werkwijze. (zie noot 9)

Nu gekozen wordt voor een wettelijke regeling kan echter ook worden stilgestaan bij de vraag of de medewerking van overheidsorganen vrijwillig moet blijven. PDOK heeft immers meer waarde als alle relevante overheidsorganen meedoen. Als, bijvoorbeeld, sommige provincies of waterschappen wel meedoen, maar andere niet, ontstaan er - letterlijk - witte vlekken op de kaart. Centrale ontsluiting van omvangrijke gegevenscollecties is vooral waardevol als iedereen meedoet, zodat het systeem sluitend en compleet is.

In het huidige stelsel komen de kosten van PDOK voor rekening van de leveranciers. In het voorstel blijft dat zo. Nu gekozen wordt voor een wettelijke taak, zou overwogen kunnen worden om deze te bekostigen vanuit het Rijk, als de opdrachtgever voor het stelsel. (zie noot 10) Structurele financiering uit één bron is bovendien eenvoudiger uit te voeren dan financiering op basis van prestaties en declaraties door tientallen partijen. In het geval het systeem van vrijwillige medewerking wordt gehandhaafd, kan centrale financiering de medewerking bevorderen.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op het voorgaande en het voorstel zo nodig aan te passen.

b. De rol van marktpartijen
De toelichting merkt op dat het aanbieden van beheer en ontsluiting van geo-informatie ook door andere partijen dan het Kadaster kan plaatsvinden en dus een economische activiteit is. Niettemin is de Wet Markt en Overheid niet van toepassing. De informatie, opgenomen in de Nederlandse geo-informatie infrastructuur, is onmisbaar in tal van processen binnen overheden en bedrijven, en voor maatschappelijke uitdagingen. Het Kadaster combineert die informatie en maakt die voor iedereen toegankelijk, waardoor een gelijk speelveld qua informatievoorziening ontstaat. Er is geen garantie dat de markt dit kan, zo stelt de toelichting. (zie noot 11)

Een marktactiviteit mag niet aan het Kadaster worden toegestaan indien het belang van die activiteit voor het Kadaster niet opweegt tegen het belang van derden om tegen zodanige concurrentie te worden beschermd. (zie noot 12) Indien bepaalde marktactiviteiten worden toegestaan, zijn daarop ook in beginsel de gedragsregels van de Wet Markt en Overheid van toepassing. (zie noot 13) In dat geval volgt uit die wet en uit uitspraken van het College van Beroep voor het bedrijfsleven dat het oordeel dat sprake is van een publieke taak een draagkrachtige motivering vergt. (zie noot 14)

PDOK combineert een aantal informatiebronnen die in de meeste gevallen al openbaar toegankelijk zijn. Veel informatie die onmisbaar is voor overheden en bedrijven is echter doorgaans al ontsloten via de afzonderlijke leveranciers. Op die basis zijn bijvoorbeeld gegevens over ondergrondse netwerken ontsloten, zodat grondroerders die zich goed informeren veilig kunnen graven.

In de toelichting wordt niet uitgelegd in welke mate dat het geval is met de combinaties van gegevens uit verschillende bron die via PDOK nader zijn ontsloten. Daardoor is onvoldoende gemotiveerd dat het instandhouden van PDOK voortvloeit uit een publieke taak die zwaarder weegt dan het belang van derden om te worden beschermd tegen deze concurrentie.

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen.

4. Positie van het Kadaster als een zelfstandig bestuursorgaan

Het Kadaster (voluit: Dienst voor het kadaster en de openbare registers) is een zelfstandig bestuursorgaan (zbo). (zie noot 15) Dat betekent dat taken bij wet aan het Kadaster zijn opgedragen en dat de minister ten opzichte van het Kadaster alleen de bevoegdheden heeft die hem bij de wet zijn toegekend. Een van die taken is de bevordering van een doelmatige geo-informatie infrastructuur. (zie noot 16)

a. Toelating van derden tot het stelsel
Derden die geen overheidsorganisatie zijn kunnen op hun verzoek geo-informatie leveren aan PDOK. Dat kan echter alleen als de minister van oordeel is dat deze informatie een doelmatige geo-informatie-infrastructuur bevordert. (zie noot 17) Dit oordeel van de minister sluit volgens de toelichting aan bij de algemene verantwoordelijkheid van de minister van BZK voor de Nederlandse geo-informatie-infrastructuur. (zie noot 18)

De Afdeling merkt op dat de minister stelselverantwoordelijkheid heeft voor de geo-informatie-infrastructuur, maar dat de bevordering van een doelmatige geo-informatie-infrastructuur een wettelijke taak van het Kadaster is. (zie noot 19) Het voorstel houdt in dat de minister in een concreet geval invloed kan uitoefenen op de bevoegdheidsuitoefening van het zbo. (zie noot 20) Het Kadaster heeft tot nu toe zelf beslist over het toelaten van derden, zonder dat gebleken is van problemen. Dit roept de vraag op waarom deze taak niet aan het Kadaster wordt overgelaten.

De Afdeling adviseert in de toelichting hierop in te gaan en het voorstel zo nodig aan te passen.

b. Ministeriële regeling voor technische eisen
Bij regeling van de minister worden regels gesteld omtrent de voorwaarden waaraan geo-informatie moet voldoen om door de Dienst beheerd en ontsloten te kunnen worden. (zie noot 21) Het gaat volgens de toelichting onder meer om technische compliance checks en standaarden (bijvoorbeeld aanleverformats), die het Kadaster nu nog zelf bepaalt. (zie noot 22)

De hoofdregel, neergelegd in de Aanwijzingen voor de regelgeving, is dat een zelfstandig bestuursorgaan geen algemeen verbindende voorschriften vaststelt. (zie noot 23) Het Kadaster is in 1994 verzelfstandigd vanwege de specialistische kennis waarover de organisatie beschikte; (zie noot 24) daarbij is de keus gemaakt om het vaststellen van technische voorschriften bij het Kadaster neer te leggen. (zie noot 25) De Aanwijzingen voor de regelgeving bieden daar ruimte voor. (zie noot 26) Uit de toelichting blijkt niet dat het Kadaster deze taak op dit moment niet naar behoren uitvoert.

De Afdeling adviseert de keus om deze voorschriften vast te stellen bij ministeriële regeling nader te bezien.

5. Verwerking van potentiële (bijzondere) persoonsgegevens

De meeste gegevens die nu in PDOK aanwezig zijn hebben een zakelijk karakter, maar sommige datasets bevatten gegevens die afgeleid zijn van persoonsgegevens. Zo levert het CBS statistieken over inwoners in postcodegebieden. Het gaat onder meer om gegevens over aantallen migranten en over het aantal ontvangers van arbeidsongeschiktheidsuitkeringen. (zie noot 27)

Volgens de toelichting is niet uitgesloten dat een gebruiker verschillende losse datasets combineert met bijvoorbeeld gegevens uit de geo-basisregistraties of van buiten de centrale voorziening, en dat dan gegevens herleidbaarheid zijn op persoonsniveau. Wat een gebruiker echter doet met de geo-informatie die ontsloten wordt ligt binnen de verantwoordelijkheid van die gebruiker (als verwerkingsverantwoordelijke) en valt buiten de scope van dit wetsvoorstel, aldus de toelichting. (zie noot 28)

De Afdeling heeft begrip voor deze redenering. Niettemin is de vraag of en zo ja, hoe het Kadaster de eventuele mogelijkheden van derden om geo-informatie tot personen te herleiden, kan beïnvloeden en de daarmee gepaard gaande risico’s kan beperken. Dit is met name van belang voor zover het zou kunnen gaan om de gegevens die hiervoor werden genoemd, waarvan denkbaar is dat ze op enig moment worden herleid tot bijzondere persoonsgegevens, namelijk etnische gegevens en gezondheidsgegevens.

De Afdeling adviseert in de toelichting hierop in te gaan en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) https://www.pdok.nl/datasets.
(2) Artikel 16 en volgende van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek.
(3) https://www.pdok.nl/pdc-afnemers-van-data.
(4) Voorgesteld artikel 98c, eerste lid, van de Kadasterwet.
(5) Toelichting, paragraaf 2 (Inhoud van het wetsvoorstel), eerste alinea.
(6) In sommige gevallen beheert het Kadaster alleen de landelijke voorziening. De gemeentebesturen zijn dan samen verantwoordelijk voor de basisregistratie.
(7) Wet waardering van onroerende zaken, Wet basisregistratie adressen en gebouwen, Wet basisregistratie grootschalige topografie, Wet informatie-uitwisseling boven- en ondergrondse netten en netwerken, Kadasterwet.
(8) Toelichting, paragraaf 3.1 (Wet Markt en Overheid).
(9) Toelichting, paragraaf 4.2 (Gevolgen voor de overheid), en 6.2 (Consultatie), voorlaatste tekstblok.
(10) Het Kadaster kan deze taak opnemen in zijn begroting; de minister keurt de begroting goed (artikelen 19 en 20 van de Organisatiewet Kadaster).
(11) De toelichting noemt artikel 25h, vijfde lid, van de Mededingingswet.
(12) Artikel 3, tweede lid, van de Kadasterwet zoals gewijzigd in de Organisatiewet Kadaster, Kamerstukken II 2002/03, 28748, nr. 3, p. 11-12.
(13) Artikel 25h, vijfde lid, van de Mededingingswet.
(14) College van Beroep voor het bedrijfsleven 18 december 2018, ECLI:NL:CBB:2018:660, r.o. 5.3. Zie ook CBb 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:294) en CBb 6 april 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:373).
(15) Vermeld in het zbo-register, bedoeld in artikel 40 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (https://organisaties.overheid.nl/Zelfstandige_bestuursorganen).
(16) Artikel 2a, aanhef en onderdeel b, van de Kadasterwet.
(17) Voorgesteld artikel 98c, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Kadasterwet.
(18) Toelichting, paragraaf 2 (Inhoud van het wetsvoorstel), onder "De nieuwe taak voor de Dienst".
(19) Artikel 2a, aanhef en onderdeel b, van de Kadasterwet.
(20) Aanwijzing 5.14 van de Aanwijzingen voor de regelgeving stelt dat een minister niet bevoegd zou moeten zijn om bijzondere aanwijzingen te geven aan een zelfstandig bestuursorgaan.
(21) Voorgesteld artikel 98c, derde lid, van de Kadasterwet.
(22) Toelichting op Artikel I, onderdelen A en B.
(23) Aanwijzing 5.10 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(24) Kamerstukken II 1992/93, 23007, nr. 3, blz. 3.
(25) Artikel 3d van de Kadasterwet.
(26) Aanwijzing 5.10, aanhef en onderdeel a, van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(27) https://www.cbs.nl/nl-nl/longread/diversen/2023/statistische-gegevens-per-vierkant-en-postcode-2022-2021-2020-2019/4
beschrijving-cijfers. Bij aantallen onder de 10 of 5 worden de gegevens niet vermeld.
(28) Toelichting, paragraaf 6.2 (Consultatie), elfde tekstblok ("De VNG kaart het risico aan…").