Besluit indexering verkeersboetes 2024.

Bij Kabinetsmissive van 17 oktober 2023, no.2023002417, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie en Veiligheid, mede namens de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van de bijlage, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften en de bijlagen bij het Besluit OM-afdoening in verband met onder meer de jaarlijkse indexering van de tarieven, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit strekt tot indexering en verhoging van de tarieven van verkeersboetes met 10%. Tevens worden de bijlagen bij het Besluit OM-afdoening op enkele (technische) punten gewijzigd.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt twee opmerkingen bij het voorstel. In de toelichting wordt ten onrechte niet ingegaan op de noodzaak en proportionaliteit van de voorgestelde tariefsverhoging van verkeersboetes. Daarnaast wijst de Afdeling advisering erop dat de disbalans met strafrechtelijke beboeting door het voorstel nog wordt vergroot.

In verband daarmee dient het ontwerpbesluit nader te worden overwogen.

1. Inhoud ontwerpbesluit

Met dit ontwerpbesluit worden de tarieven van verkeersboetes met 10% verhoogd. Die verhoging bevat de jaarlijkse indexering op basis van de consumentenprijsindex van 5,7% (zie noot 1) en een beleidsmatige verhoging van 4,3%. Volgens de toelichting heeft het kabinet al bij gelegenheid van de Voorjaarsnota 2023 besloten tot die extra verhoging. Ter motivering wordt dan ook naar de Voorjaarsnota 2023 verwezen. (zie noot 2) In die voorjaarsnota staat dat de beleidsmatige verhoging van de boetetarieven met 10% een van de belangrijkste onderdelen is van het maatregelenpakket voor de Rijksbrede dekkingsopgave. Een nadere toelichting op de tariefverhoging ontbreekt.

2. Noodzaak en proportionaliteit

De Afdeling heeft in haar beoordeling van de Voorjaarsnota 2023 opgemerkt dat in het licht van de forse dekkingsopgave aanvullende bezuinigingen zijn ‘gesprokkeld‘. Daarbij ontbreekt een toelichting voor de gemaakte keuzes. (zie noot 3) Daar waar wel een toelichting wordt gegeven, is die veelal technisch van aard. De Afdeling wees erop dat een toelichting voor de keuzes van belang is voor de doeltreffendheid en doelmatigheid van het voorgestelde beleid. Dat geldt ook voor de keuze om de boetetarieven te verhogen. Noch in de Voorjaarsnota 2023, (zie noot 4) noch in dit ontwerpbesluit wordt een toelichting gegeven op de doelmatigheid van die verhoging.

Uit de stukken valt slechts af te leiden dat aan de beleidsmatige verhoging van de tarieven een budgettaire reden ten grondslag ligt. (zie noot 5) Deze toelichting is niet valide. Het uitgangspunt is dat de hoogte van de boete in redelijke verhouding dient te staan tot de aard en ernst van de overtreding. (zie noot 6) Het doel van boetes is het sanctioneren van strafwaardig gedrag en het vergroten van de verkeersveiligheid. Het verhogen van de tarieven van verkeersboetes dient dan ook uitsluitend in relatie te staat tot dat doel. Uit de toelichting blijkt niet in hoeverre het voor het voorkomen of bestraffen van verkeersovertredingen noodzakelijk en proportioneel is om de boetetarieven te verhogen.

Door het ontbreken van een valide onderbouwing voor de tariefverhoging kan de evenredigheid van de boetes worden betwist. In 2018 onderkende het kabinet dat de bestuursrechter de rechtmatigheid en evenredigheid van bestuurlijke boetes steeds indringender is gaan toetsen en de boetes vaker is gaan matigen. (zie noot 7) Uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) volgt weliswaar dat het recht op een eerlijk proces als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) een systeem van wettelijke vastgestelde bestraffende sancties niet uitsluit. (zie noot 8) Bestuur en rechter dienen in beginsel van de wettelijk gefixeerde boetehoogtes uit te gaan, mits de betreffende wettelijke bepalingen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen. In de toelichting ontbreekt een motivering van de evenredigheid van de voorgestelde boetetarieven. Daardoor kan op grond van artikel 6 EVRM eerder de noodzaak ontstaan om van het boetestelsel af te wijken.

De Afdeling wijst erop dat het College van procureurs-generaal al bij de vorige indexering in 2022 heeft aangegeven dat de redelijke verhouding tussen de hoogte van het boetetarief en de ernst van het feit onder druk is komen te staan. (zie noot 9) De Afdeling merkt in aansluiting hierop op dat eerst de effecten van de verhoging van de boetes op de verkeersveiligheid in kaart moeten worden gebracht, alvorens wordt overgegaan tot een eventuele verhoging van die boetes. Een differentiatie naar type overtreding is daarbij van belang. Op 24 oktober 2023 heeft de Tweede Kamer hier in een aangenomen motie ook toe opgeroepen. (zie noot 10)

De Afdeling adviseert om in de toelichting dragend te motiveren waarom het verhogen van de verkeersboetes noodzakelijk en proportioneel is in het licht van het voorkomen en bestraffen van verkeersovertredingen. Indien dat niet mogelijk is, dient van de voorgestelde verhoging te worden afgezien.

3. Disbalans administratieve en strafrechtelijke boetes

Over de jaren heen zijn verschillen ontstaan tussen de administratieve en strafrechtelijke sancties die kunnen worden opgelegd. (zie noot 11) Dit is onder meer het gevolg van de indexering voor 2023. (zie noot 12) De administratiefrechtelijke boetetarieven zijn toen met 8,6% geïndexeerd door het Ministerie van Justitie en Veiligheid, terwijl het College van procureurs-generaal de strafrechtelijke boetetarieven slechts met 3% heeft verhoogd. (zie noot 13) De administratieve verkeersboetes zijn daarnaast meerdere malen incidenteel verhoogd, welke verhogingen niet in het strafrechtelijke spoor zijn doorgevoerd.

De minister heeft het College van procureurs-generaal verzocht advies uit te brengen over de ontstane disbalans en de vraag hoe die kan worden hersteld. Hiertoe is het rapport ‘Boetestelsels in balans’ gepubliceerd. In dat rapport wijst het College van procureurs-generaal erop dat zich situaties kunnen voordoen dat de hoogste administratieve boetes hoger zijn dan de daaropvolgende strafrechtelijke boetetarieven. (zie noot 14) Die scheefgroei beperkt zich niet tot de verkeersdelicten, maar strekt zich ook uit tot de verhouding met commune misdrijven. Lichte verkeersovertredingen worden in veel gevallen al zwaarder bestraft dan commune misdrijven zoals eenvoudige mishandeling. (zie noot 15) Deze discrepanties hebben geleid tot de suggestie van het College van procureurs-generaal om in 2024 geen indexering toe te passen om een nog grotere scheefgroei tegen te gaan. (zie noot 16)

Met het ontwerpbesluit wordt aan deze, en de andere mogelijke oplossingsrichtingen uit het rapport, geen gehoor gegeven. In de toelichting ontbreekt een verwijzing naar het rapport. Een motivering in hoeverre de voorgestelde verhoging van de verkeersboetes zich verhoudt tot de strafrechtelijke sancties voor verkeersovertredingen en overige commune delicten, ontbreekt eveneens.

De Afdeling merkt echter op dat die toelichting noodzakelijk is, om te voorkomen dat de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sanctiestelsels verder uit elkaar gaan lopen. De nu al aanwezige disbalans tussen beide stelsels wordt met het ontwerpbesluit vergroot. Dit ondanks dat het kabinet in 2018 heeft aangegeven te komen tot een betere wettelijke en beleidsmatige afstemming tussen de boetehoogtes in het bestuursrecht en het strafrecht. (zie noot 17) De ontstane disbalans heeft negatieve gevolgen voor het maatschappelijk draagvlak en zal naar verwachting leiden tot een verhoging van het aantal procedures. (zie noot 18)

De Afdeling adviseert om in de toelichting dragend te motiveren dat de verhoogde boetetarieven zich tot de strafrechtelijke boetetarieven verhouden. Indien dat niet mogelijk is, adviseert zij ook om die reden van de voorgestelde verhoging af te zien.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het ontwerpbesluit en adviseert dit besluit niet te nemen, tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State


Nader rapport (reactie op het advies) van 15 december 2023

2. Noodzaak en proportionaliteit

Het advies van de Afdeling is opgevolgd door in paragraaf 2 van de toelichting nader in te gaan op de noodzaak en proportionaliteit van deze aanvullende verhoging. De noodzaak is gelegen in de besluitvorming door het kabinet voor de Voorjaarsnota 2023 om de verkeersboetes met 10% te verhogen. Deze verhoging wordt doorgevoerd op de tarieven voor de verkeersovertredingen die zijn opgenomen in de bijlage bij de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: Wahv). Deze verhoging bestaat uit 5,7% vanwege de jaarlijkse indexering van de tarieven op basis van de ontwikkeling van de consumentenprijsindex ter compensatie van de geldontwaarding en uit een aanvullende verhoging van 4,3%. Met de Afdeling onderschrijft de regering het uitgangspunt dat de hoogte van een boete in redelijke verhouding dient te staan tot de aard en ernst van de overtreding. De regering is van oordeel dat de verhouding van de boetetarieven tot de aard en de ernst van de overtreding door de indexering van 5,7% juist ongewijzigd blijft. Voor wat betreft de aanvullende verhoging van 4,3% wordt opgemerkt dat de onderbouwing daarvoor enkel gelegen is in de financiële noodzaak om aan de Kabinetsbrede dekkingsopgave te voldoen en bezuinigingen op uitvoerende onderdelen zoals de politie of jeugdzorg af te wenden. Voorts moet worden opgemerkt dat het rapport ‘Boetestelsels in balans’ van het openbaar ministerie pas verscheen nadat de besluitvorming over de Voorjaarsnota 2023 al had plaatsgevonden. Over de opvolging van het rapport  moet door het, naar verwachting nieuwe, kabinet een besluit worden genomen (zie ook de nadere toelichting verderop in dit nader rapport).

Ten aanzien van de effecten van verkeersboetes op de verkeersveiligheid deelt de regering het oordeel van de Afdeling dat er een belang is dat er een (positief) effect is van de verhoging van verkeersboetes op de verkeersveiligheid. Het algemene effect van de hoogtes van boetes op overtredingen is al vaker onderzocht. (zie noot 19) In algemene zin leiden hogere boetes tot lagere aantallen overtredingen, al is het effect beperkt. Ook de aangenomen motie van het lid Mutluer (Kamerstukken II, 2023-2024, 29279, nr. 818), roept op om te onderzoeken in hoeverre in het verkeershandhavingsbeleid van de afgelopen vijf jaar de hoogte van het verkeersboetebedrag heeft bijgedragen aan de vergroting van de verkeersveiligheid, voorstellen te doen hoe verkeershandhaving het beste kan bijdragen aan de verkeersveiligheid, over de uitvoering waarvan ik de Kamer zal informeren. Wel moet hierbij vast worden opgemerkt dat de boetes de afgelopen vijf jaar niet beleidsmatig zijn verhoogd en enkel geïndexeerd conform de consumentenprijsindex en daarom in relatieve zin gelijk zijn gebleven. Bovendien is dit heel lastig te onderzoeken. De verkeersveiligheid is van vele factoren afhankelijk, waaronder bijvoorbeeld de drukte op wegen, pakkans,  preventieve maatregelen en maatschappelijke ontwikkelingen, zoals meer of minder alcoholgebruik in het verkeer. De boetes voor overtredingen zijn daar slechts een klein onderdeel van. Een onderzoek dat specifiek kijkt naar dat onderdeel zal dus naar verwachting weinig bruikbare conclusies opleveren.

3. Disbalans administratieve en strafrechtelijke boetes

Na de besluitvorming voor de Voorjaarsnota 2023 om de Wahv-boetes met in totaal met 10% te verhogen (zoals hierboven toegelicht: 5,7% inflatiecorrectie en een aanvullende verhoging van 4,3%), is het rapport ‘Boetestelsels in balans’ opgeleverd. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is een verwijzing naar dit rapport van het openbaar ministerie opgenomen in de toelichting op het ontwerpbesluit. Hierin is geconstateerd dat er sprake is van een disbalans tussen de sanctiestelsels. Het gaat hierbij enerzijds om een disbalans tussen de verkeersboetes die worden opgelegd op grond van de Wahv en de verkeersboetes waarvoor een OM-strafbeschikking wordt opgelegd en anderzijds om een disbalans in het feitgecodeerde stelsel als geheel en bij andere strafrechtelijke boetes buiten het verkeersdomein. Gelet op het kabinetsbesluit voor de Voorjaarsnota 2023 was er in dit traject geen ruimte om al rekening te houden met voornoemd rapport. Daarnaast is het zo dat de aanbevelingen voor het herstellen van de in het rapport geconstateerde disbalans een beleidsmatige, financiële en politieke component hebben. Zowel de beleidsmatige keuzes om de interne disbalans op te lossen door de boetes niet te indexeren en de externe disbalans door de incidentele verhogingen terug te draaien, hebben zeer grote financiële consequenties - gelet op de totale jaarlijkse boeteopbrengsten - van € 250 à 300 miljoen per jaar op basis van het in de begroting opgenomen aantal boetes. Gelet daarop zullen de verschillen tussen de sanctiestelsels, evenals de gedane aanbevelingen voor het herstel van de ontstane disbalans op dit vlak, in samenhang en met de nodige zorgvuldigheid moeten worden bekeken. Het is daarom binnen de termijn van de totstandkoming van dit besluit niet mogelijk om over de opvolging van de gedane aanbevelingen of over andere eventuele oplossingen voor deze problematiek een besluit te nemen.

De regering erkent aldus de opmerkingen van de Afdeling over het rapport van het openbaar ministerie, maar besluit desondanks, wegens het dreigende tekort op de Rijksbegroting, de verhoging van de Wahv-verkeersboetes met 10% door te zetten.

4. Aanvullende wijzigingen

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in het ontwerpbesluit en in de nota van toelichting enkele aanvullende wijzigingen van louter technische en redactionele aard aan te brengen met betrekking tot de in de (bij het besluit behorende) bijlagen opgenomen feiten. Ten aanzien van de bijlage bij de Wahv wordt in aanvulling daarop opgemerkt dat enkele tarieven zijn gewijzigd, ten gevolge van een uitgevoerde nacalculatie. De aanpassingen hebben te maken met de afrondingssystematiek van niet-afgeronde bedragen. De verschillen in de tarieven van voor de nacalculatie en van daarna zijn echter niet aanzienlijk, maar variëren van een verschil in enkele euro’s tot in een uitzonderlijk geval een verschil van maximaal 20 euro. Daarnaast is van de gelegenheid gebruik gemaakt om de inwerkingtredingsdatum van het besluit aan te passen van 1 januari 2024 naar 1 maart 2024.

Ik moge U hierbij, mede namens de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Justitie en Veiligheid

Voetnoten

(1) Op basis van de CBS consumentenprijsindex ‘alle bestedingen’.
(2) Kamerstukken II 2022-2023, 36350, nr. 1, p. 75 (Voorjaarsnota 2023).
(3) Afdeling advisering Raad van State, Voorjaarsrapportage begrotingstoezicht 2023, p. 34-35.
(4) In de Voorjaarsnota is slechts vermeld dat "het beleidsmatig verhogen van boetetarieven met 10%" behoort tot "de belangrijkste onderdelen van het maatregelpakket" (p. 75).
(5) Zie de nota van toelichting, maar ook onder meer Kamerstukken II 2022-2023, 29398, nr. 1076 (Brief van de minister van Justitie en Veiligheid inz. maatregelen verkeersveiligheid).
(6) Zie ook de adviezen van de Afdeling advisering van de Raad van State van 2 december 2011, W03.11.0482/II en 8 november 2010, W03.10.0481/II.
(7) Stcrt. 2018, 31269, Nader rapport bestuurlijke boetestelsels, p. 21.
(8) Vgl. EHRM 23 september 1998, Malige tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:1998:0923JUD002781295, 2 juli 2002, Göktan tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2002:0702JUD003340296, en 7 juni 2012, Segame tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2012:0607JUD000483706. Naar deze Straatsburgse jurispudentie wordt verwezen door onder meer het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, zie de uitspraak van 13 augustus 2020, ECLI:NL:GHARL:2020:6428 en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zie onder meer de uitspraken van 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2634 en 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2851.
(9) Parket CVOM, Boetestelsels in balans, 24 mei 2023, p. 22 onder verwijzing naar een brief van het College van procureurs-generaal aan het Ministerie van Justitie en Veiligheid d.d. 23 juni 2022, onderwerp ‘Indexering tarieven per 1 januari 2023’.
(10) Motie van het lid Mutluer over onderzoek naar de invloed van de hoogte van het verkeersboetebedrag op de verkeersveiligheid d.d. 18 oktober 2023 (29279-818).
(11) In 2015 constateerde de Afdeling advisering dit ook in haar analyse van enige verschillen in rechtsbescherming en rechtspositie van de justitiabele in het strafrecht en in het bestuursrecht (Stcrt. 2015, 30280, p. 9).
(12) Parket CVOM, Boetestelsels in balans, 24 mei 2023, p. 31.
(13) Parket CVOM, Boetestelsels in balans, 24 mei 2023, p. 5.
(14) In een beslisnota van het Ministerie van Justitie en Veiligheid van 28 juni 2023 (kenmerk 4746936) wordt het volgende voorbeeld gegeven: "Concreet houdt dit bijvoorbeeld in dat de boete voor 30 km/u te hard rijden binnen de bebouwde kom (Wahv, wordt met 10% verhoging € 421), hoger wordt dan voor 31 km/u te hard rijden, indien het openbaar ministerie niet met 10% verhoogt (strafbeschikking, is op dit moment € 419)."
(15) Parket CVOM, Boetestelsels in balans, 24 mei 2023, p. 36. In het rapport wordt het volgende voorbeeld aangehaald: "[…] de verhouding tussen enerzijds eenvoudige mishandeling (droge klap) à € 400 en anderzijds de Mulderboetes voor het parkeren op een gereserveerde gehandicaptenparkeerplaats (R402c) à € 440 of voor snelheidsovertredingen, oplopend tot € 450."
(16) Parket CVOM, Boetestelsels in balans, 24 mei 2023, p. 42-43.
(17) Stcrt. 2018, 31269, Nader rapport bestuurlijke boetestelsels.
(18) Brief van het College van procureurs-generaal aan het Ministerie van Justitie en Veiligheid d.d. 23 juni 2022, onderwerp ‘Indexering tarieven per 1 januari 2023’.