Tijdelijk experimentenbesluit nieuwe stembiljetten.

Bij Kabinetsmissive van 20 juli 2023, no.2023001758, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende tijdelijke regels voor experimenten met nieuwe stembiljetten (Tijdelijk experimentenbesluit nieuwe stembiljetten), met nota van toelichting.

De regering is voornemens om in sommige stemlokalen te gaan experimenteren met een anders vormgegeven stembiljet. De experimenten hebben als doel te komen tot een ontwerp van het stembiljet dat beter hanteerbaar is, zowel bij het stemmen als bij het tellen. Het ontwerpbesluit regelt hoe dat experiment eruit moet zien.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat in het ontwerpbesluit ten opzichte van het reguliere stemproces enkele afwijkingen worden voorgesteld die niet noodzakelijk zijn voor het beoogde experiment en een zuivere evaluatie bemoeilijken. Zo creëert het ontwerpbesluit extra mogelijkheden voor het uitbrengen van een geldige stem of een blanco stem. Die afwijkingen worden onvoldoende feitelijk gemotiveerd, terwijl ze een wezenlijke wijziging vormen van de nu geldende mogelijkheden van het uitbrengen van een geldige stem. Verder bemoeilijkt dit een zuivere evaluatie van het experiment omdat de aantallen ongeldige en blanco stemmen dan niet goed te vergelijken zijn met die in gemeenten waar niet is geëxperimenteerd.

Daarnaast adviseert de Afdeling geen grondslag in het ontwerpbesluit op te nemen om nadere regels te stellen voor een eventueel gebruikte stemmal. Dat is namelijk geen onderwerp van dit experiment. Tot slot gaat de Afdeling in op de mogelijkheid dat de ervaring met het nieuwe stembiljet twijfels oproept over de geldigheid van de stemming. De regering heeft in de toelichting enkele criteria genoemd die een rol kunnen spelen in de afweging hoe de geldigheid van de stemming moet worden bezien in het licht van het stembiljet waarmee is geëxperimenteerd. De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de vraag waarom die criteria niet in het ontwerpbesluit zijn opgenomen of dat zo nodig alsnog te doen. Ook adviseert zij om te bepalen dat bij een herstemming geen gebruik wordt gemaakt van het experimenteerstembiljet.

De Afdeling heeft een aantal bezwaren bij het ontwerpbesluit en adviseert dit besluit niet te nemen, tenzij het is aangepast.

1. Inhoud van het ontwerpbesluit

Op grond van de Tijdelijke experimentenwet nieuwe stembiljetten (hierna: de tijdelijke wet) heeft de wetgever twee ontwerpen op het oog om in een experiment te beproeven. Thans wordt voorgesteld om met één daarvan experimenten te gaan houden. Het ontwerpbesluit is een uitwerking van het experiment met een kleiner stembiljet. Op dit biljet staan geen namen van kandidaten maar alleen nummers. Om aan te geven op welke kandidaat de kiezer wil stemmen moet deze aangeven welke lijst en welk nummer van de kandidaat deze prefereert. In het stemhokje ligt een brochure met de kandidaatsgegevens en ook blijft een kiezer die informatie in de brievenbus ontvangen.

Het ontwerpbesluit kent een bijzondere regeling voor kiezers die wel een lijstkeuze maken, maar geen kandidaatskeuze aangeven. De stem wordt in dat geval toegerekend aan de eerste kandidaat van die lijst. De regering motiveert dit door te wijzen op de zorgen die in de parlementaire behandeling van de tijdelijke wet zijn geuit over het risico dat kiezers bij vergissing wel een lijstkeuze aangeven, maar niet aangeven welke specifieke kandidaat van de lijst zij bedoelen. Die zorgen hebben er met het amendement-Leijten toe geleid dat voor kiezers buiten Nederland verruimde mogelijkheden zijn om een stem op de eerste kandidaat uit te brengen. (zie noot 1) De regering wil analoog daaraan dat nu ook bij dit experiment doen, alhoewel de Tweede Kamer een daartoe strekkend amendement heeft verworpen bij de behandeling van de tijdelijke wet die ten grondslag ligt aan het ontwerpbesluit. (zie noot 2)

Het ontwerpbesluit kent verder een afwijkende regeling hoe een kiezer een blanco stem kan uitbrengen. Daarnaast bevat het ontwerpbesluit een grondslag om bij ministeriële regeling nadere regels te stellen aan de inrichting van het stemlokaal en om het precieze ontwerp van het stembiljet en de brochure vast te leggen.

2. Aanleiding ontwikkeling nieuw stembiljet en samenhang

De omvang van het stembiljet wordt voor een belangrijk deel bepaald door de werking en toegankelijkheid van het kiesstelsel en ten dele door het ontwerp van het stembiljet. Vanuit de uitvoeringspraktijk wordt al enige jaren aangedrongen om te komen tot een kleiner stembiljet dat beter hanteerbaar is, zowel bij het stemmen als bij het tellen. Het huidige ontwerp van het stembiljet leidt bij landelijke verkiezingen regelmatig tot moeilijkheden. Voor kiezers is het biljet door zijn omvang minder goed toegankelijk. Het kost stembureauleden de nodige tijd om een stembiljet goed te beoordelen en die beoordeling is vanwege de omvang van het biljet foutgevoelig.

Daarnaast is ook de hoop dat een biljet op A4-formaat in de toekomst elektronisch telbaar is. Iets dat met het huidige biljet van variërende omvang niet kan. De afgelopen decennia is ervaring opgedaan met een vergelijkbaar stembiljet dat door kiezers buiten Nederland is gebruikt. Afgelopen najaar is dat experiment geëindigd en heeft het kleinere biljet voor kiezers buiten Nederland een definitieve plek gekregen in de Kieswet. Op grond van de tijdelijke wet is het mogelijk om ook in Nederland te gaan experimenteren met een kleiner stembiljet. Met het ontwerpbesluit regelt de regering hoe dat experiment eruit moet zien.

Het voornemen om te komen tot een kleiner stembiljet moet mede worden gezien tegen de achtergrond van andere voornemens tot aanpassing van het verkiezingsproces. Zo is de regering onder meer van plan te komen tot een ander kiesstelsel en tot experimenten met bijstandsverlening in het stemhokje en elektronische telling van stembiljetten. Hoe deze trajecten zich tot elkaar verhouden, blijkt niet uit de toelichting op het ontwerpbesluit, terwijl de regering eerder heeft toegezegd die samenhang in de toelichting inzichtelijk te maken als het om verkiezingsgerelateerde regelgeving gaat. (zie noot 3)

De Afdeling adviseert in de toelichting op het ontwerpbesluit nader in te gaan op de samenhang tussen de verschillende trajecten die betrekking hebben op verkiezingen.

3. Beoordeling stembiljetten

a. Afwijken van de Kieswet
Op grond van de Tijdelijke experimentenwet nieuwe stembiljetten kan worden afgeweken van enkele artikelen uit de Kieswet waarin het uitbrengen en beoordelen van stemmen is vastgelegd. Kiezers die gaan stemmen in een gemeente waar wordt geëxperimenteerd krijgen te maken met een stemproces dat afwijkt van dat waarmee zij de laatste decennia vertrouwd zijn geraakt. Afwijkingen van de Kieswet staan op gespannen voet met de uniforme en gelijke werking van het kiesstelsel.

Daar staat tegenover de behoefte om mogelijke verbeteringen van het stemproces te beproeven, alvorens deze definitief in wetgeving door te voeren. Zeker vanwege het belang van een betrouwbaar stemproces noopt dit tot zorgvuldige omgang met de experimenteergrondslag en nauwkeurige opzet van het experiment.

Op welke punten kan worden afgeweken, is afhankelijk van het experiment zelf. Die afwijkingen moeten beperkt zijn tot wat noodzakelijk is om na afloop van het experiment een zinvolle evaluatie te kunnen doen van de effectiviteit van de geteste regeling. Het uitgangspunt dat afwijkingen van de Kieswet zo mogelijk worden vermeden, is in de tijdelijke wet geëxpliciteerd. (zie noot 4) Ook al biedt de tijdelijke wet de ruimte om af te wijken, van die afwijkingsbevoegdheid moet alleen gebruik worden gemaakt als dat voor het beoogde experiment noodzakelijk is.

In het ontwerpbesluit worden afwijkende regels opgenomen voor de beoordeling van een stembiljet. Voor een deel zijn die afwijkingen nodig door het anders vormgegeven stembiljet. Voor een deel worden echter afwijkingen voorgesteld die, zoals hierna zal worden toegelicht, niet noodzakelijk zijn voor het beoogde experiment en een zuivere evaluatie bemoeilijken.

b. Geldige stemmen op een kandidaat
Bij gebruik van het nieuwe stembiljet moet de kiezer twee vakjes geheel of gedeeltelijk rood maken om een geldige stem op een kandidaat uit te brengen. De kiezer geeft namelijk eerst een lijstkeuze en vervolgens een kandidaatskeuze aan. (zie noot 5) In het ontwerpbesluit is bepaald dat een geldige stem op de eerste kandidaat ook kan worden uitgebracht door alleen een lijstkeuze en geen kandidaatskeuze aan te geven. (zie noot 6) Of de eerste kandidaat in dat geval daadwerkelijk de voorkeur had, is echter niet duidelijk.

Bovendien heeft deze kiezer meer mogelijkheden om een geldige stem uit te brengen dan een kiezer die een normaal stembiljet moet gebruiken. Die laatste zal altijd moeten aangeven aan welke kandidaat deze de voorkeur geeft. Hierdoor ontstaat rechtsongelijkheid tussen kiezers, die op een deugdelijke motivering moet berusten. De regering motiveert dat door te verwijzen naar de geuite zorgen over mogelijke vergissingen bij kiezers en het feit dat kiezers buiten Nederland, die een vergelijkbaar stembiljet gebruiken, ook die mogelijkheid hebben.

De Afdeling acht deze motivering niet overtuigend. Dat zorgen inzake het wél aangeven van een lijststem, maar niet van een kandidaatsstem reëel zijn, wordt in de toelichting niet gemotiveerd. Uit een test die in voorbereiding op dit experiment is uitgevoerd maakte de regering eerder het tegendeel op. (zie noot 7) Kiezers begrepen dat op het stembiljet twee keuzes gemaakt moeten worden (op een lijst en op een kandidaat) om een geldige stem uit te brengen. Ook bleek het percentage ongeldige stemmen geen grote verschillen te laten zien in vergelijking met die bij gebruik van het normale stembiljet. De genoemde zorg van de regering mist daarom feitelijke grondslag en rechtvaardigt niet de verruiming van de mogelijkheid voor het uitbrengen van een geldige stem op een kandidaat door alleen een lijstkeuze aan te geven.

Naast de zorg dat kiezers per ongeluk vergeten een kandidaat aan te geven zijn er de gevallen waarin kiezers juist bewust gebruik gaan maken van de mogelijkheid alleen een lijstkeuze aan te geven. Zo laten ervaringen met een vergelijkbaar stembiljet voor kiezers buiten Nederland zien dat een niet onaanzienlijk aantal kiezers van die mogelijkheid gebruik is gaan maken. Dat kan bijvoorbeeld omdat kiezers geen specifieke voorkeur hebben en zij er in de instructie op zijn gewezen dat een kandidaatskeuze niet noodzakelijk is.

De mogelijkheid voor het uitbrengen van een geldige stem door alleen een lijstkeuze aan te geven, is echter een wezenlijke wijziging ten opzichte van het gebruik van het bestaande stembiljet. Een dergelijke verruiming verdient uitdrukkelijke en grondige afweging van de positie van lijsten binnen het kiesstelsel. Gelet daarop past een zodanige verruiming niet binnen de grondslag die de tijdelijke wet voor experimenten biedt.

Dit geldt te meer omdat een amendement dat strekte tot het introduceren van de genoemde mogelijkheid, bij de behandeling van de tijdelijke wet door de Tweede Kamer is verworpen. (zie noot 8) Mede in dat licht bezien kan ook het feit dat kiezers buiten Nederland deze mogelijkheid hebben, geen rechtvaardiging zijn om in het kader van dit experiment ook in Nederland toe te staan dat sommige kiezers een geldige stem op een kandidaat uit kunnen brengen door alleen een lijstkeuze te maken.

Voorts is het voor een zuivere beoordeling van het experiment belangrijk om niet de mogelijkheid te openen om een geldige stem op de eerste kandidaat uit te brengen door alleen een lijstkeuze aan te geven. Dit vertroebelt namelijk de evaluatie van de vraag hoe vaak het nieuwe stembiljet leidt tot moeilijkheden bij het invullen. De stemmen waarbij geen kandidaatskeuze maar alleen een lijstkeuze is aangegeven, worden immers volgens het ontwerpbesluit niet apart geteld.

Ook maakt de verruimde mogelijkheid een vergelijking lastig met de aantallen ongeldige stemmen bij gebruik van het reguliere stembiljet. Dat kan alleen zuiver worden gedaan door niet in de opzet van het experiment de mogelijkheden om geldig te stemmen te verruimen. Gerichte instructie over hoe een kiezer een geldige stem moet uitbrengen biedt in eerste instantie de mogelijkheid om kiezers te behoeden voor vergissingen, zoals ook uit de test is gebleken. (zie noot 9)

De Afdeling adviseert het ontwerpbesluit aan te passen en de verruimde mogelijkheid om een geldige stem uit te brengen te schrappen.

c. Blanco stemmen
Het ontwerpbesluit bepaalt dat een blanco stem geen bijvoegingen mag bevatten waardoor de kiezer kan worden geïdentificeerd. (zie noot 10) Hierin ligt een ruimere clausulering besloten dan momenteel in de Kieswet is vastgelegd. Daar is namelijk bepaald dat iedere bijschrijving op een verder blanco stembiljet de stem ongeldig maakt, ook al is de kiezer er niet door te identificeren. (zie noot 11) In de normale situatie is een blanco stem dus echt blanco, zonder enige bijvoegingen.

De Afdeling ziet in het beoogde experiment geen aanleiding om kiezers die in een experimenteergemeente stemmen meer ruimte te bieden om op een blanco stem bijvoegingen te plaatsen dan kiezers die elders in het land stemmen. Deze verruiming wordt in de toelichting op het ontwerpbesluit ook niet gemotiveerd.

De Afdeling adviseert geen afwijkende regels te hanteren voor het beoordelen van een blanco stem en het ontwerpbesluit hierop aan te passen.

4. Grondslag nadere regelgeving gebruik stemmal

Het ontwerpbesluit bevat de grondslag om bij ministeriële regeling nadere regels te stellen over de inrichting van het stemlokaal. Volgens de toelichting kan worden gedacht aan regels over de inrichting van het stemhokje, maar ook over regels voor het gebruik van een stemmal. (zie noot 12) Een dergelijke mal kan door kiezers met een visuele beperking over het biljet worden gelegd om hen te helpen zelfstandig te stemmen. Van de mal wordt al enige jaren in sommige stemlokalen gebruikgemaakt.

De mal is op zichzelf geen onderwerp van het experiment: het ontwerpbesluit schrijft niet voor dat een dergelijke mal aanwezig moet zijn in het stemlokaal en werkt niet uit op welke manier een kiezer deze mag gebruiken. Dat een stemmal moet worden ontworpen die op het nieuwe stembiljet past is evident. Dat verschilt echter niet van de normale situatie waar de mal ook op het stembiljet moet worden afgestemd. Mocht behoefte bestaan om aan het gebruik van de stemmal regels te stellen, dan ligt het voor de hand die buiten dit experiment om te verwezenlijken.

De Afdeling adviseert de grondslag voor het stellen van nadere regels te beperken door in de toelichting niet als uitwerking te noemen de regels die gesteld kunnen worden aan het gebruik van een stemmal.

5. Herstemming

Het vertegenwoordigend orgaan waarvoor de verkiezing heeft plaatsgevonden heeft de wettelijke taak om, in oude samenstelling, te oordelen over de geldigheid van de stemming. Indien het orgaan een ongeldige stemming vaststelt in een of meer stembureaus, briefstembureaus of provincies, verbindt de wet daaraan het gevolg dat er een geheel of gedeeltelijke herstemming moet plaatsvinden. (zie noot 13)

a. Criteria ongeldige stemming
De regering noemt in de toelichting op het ontwerpbesluit enkele criteria die het vertegenwoordigend orgaan bij de beoordeling van de stemming kan betrekken als het gaat om de gevolgen van deelname aan dit experiment. Zo kan het vertegenwoordigend orgaan bijvoorbeeld meewegen wat de invloed en oorzaak is van een eventueel hoger percentage ongeldige stemmen. Voorkomen moet worden dat bij de beoordeling van de geldigheid van de stemming de invloed en oorzaak van percentages ongeldige stemmen onvoldoende in perspectief worden geplaatst.

De regering kiest er echter niet voor die criteria daadwerkelijk in het ontwerpbesluit vast te leggen. Gelet op hun autonome positie hebben vertegenwoordigende organen de verantwoordelijkheid een eigen afweging te maken tussen de verschillende belangen die bij een herstemming aan de orde zijn. Aan die autonomie wil de regering geen afbreuk doen. In de toelichting wordt in dat verband het voornemen genoemd om in de toekomst de Kiesraad de bevoegdheid te geven een vertegenwoordigend orgaan hierover van advies te dienen.

De Afdeling merkt op dat de toelichting op de gemaakte keuzes niet toereikend is. Indien de regering het hanteren van criteria wenselijk acht ligt het voor de hand om deze niet alleen in de toelichting te noemen maar deze ook in het ontwerpbesluit zelf op te nemen. Het laatste hoeft de autonomie van het vertegenwoordigend orgaan niet te doorkruisen zolang zij voldoende ruimte laten om ook andere criteria en omstandigheden te betrekken bij de afweging in het concrete geval. In dat licht bezien kan ook worden overwogen om het vertegenwoordigend orgaan, vooruitlopend op het eerder genoemde voornemen, de mogelijkheid te geven om bij de Kiesraad advies in te winnen hoe de geldigheid van de stemming moet worden bezien in het licht van het stembiljet waarmee is geëxperimenteerd.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de gemaakte keuzes en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

b. Experiment bij herstemming
Deelname aan het experiment houdt volgens de voorgestelde regeling in dat ook bij een herstemming opnieuw gebruik wordt gemaakt van dit stembiljet. Het kan echter zo zijn dat juist de reden voor ongeldigverklaring van de stemming (mede) is gelegen in de ervaring met de nieuwe stembiljetten. In die situatie is het denkbaar dat de gemeenteraad de instemming voor deelname intrekt en dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties vervolgens besluit het experiment in die gemeente voortijdig te beëindigen. Het ontwerpbesluit bevat geen aparte voorziening voor die situatie.

De Afdeling merkt op dat het ontwerpbesluit hier meer helderheid moet bieden. Voorkomen moet worden dat gemeenten verplicht worden een stembiljet te gebruiken dat (mede) tot ongeldigverklaring van de stemming heeft geleid dan wel dat er in de korte periode die er is voor de uitvoering van een herstemming besluitvorming moet plaatsvinden over het al dan niet voortijdig beëindigen van deelname aan het experiment.

In de praktijk zal die besluitvorming later zijn afgerond dan dat het vertegenwoordigend orgaan over de geldigheid van de stemming moet hebben beslist. In die situatie is het onduidelijk welk stembiljet bij de herstemming moet worden gebruikt. De Afdeling adviseert daarom om in het ontwerpbesluit te bepalen dat bij een herstemming niet wordt geëxperimenteerd met het stembiljet. (zie noot 14)

De Afdeling adviseert het ontwerpbesluit in het licht van het voorgaande aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het ontwerpbesluit en adviseert dit besluit niet te nemen, tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 30 oktober 2023

2. Aanleiding ontwikkeling nieuw stembiljet en samenhang

De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft toegezegd aan de Tweede Kamer om bij elk wetsvoorstel de samenhang met andere voorstellen over het verkiezingsproces inzichtelijk te maken. Doordat het hier een algemene maatregel van bestuur betreft was daar niet in voorzien. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering is alsnog een paragraaf toegevoegd aan de nota van toelichting om de samenhang met andere voorstellen inzichtelijk te maken.

3. Beoordeling stembiljetten

b. Geldige stemmen op een kandidaat
Het advies van de Afdeling om af te zien van de regeling dat een stem geldig is uitgebracht als er alleen een stemvakje voor de partij wordt ingekleurd en niet voor een kandidaat, waarbij die stem wordt aangemerkt als stem op de eerste kandidaat op de lijst, wordt niet overgenomen.

Hierbij is van belang dat het parlement heeft ingestemd met het als geldig aanmerken van een stem die op voormelde wijze is uitgebracht. De Eerste Kamer heeft tijdens de plenaire behandeling van de Tijdelijke experimentenwet nieuwe stembiljetten expliciet verzocht om dit mogelijk te maken. (zie noot 15) De minister van BZK heeft vervolgens de Tweede en Eerste Kamer geïnformeerd dat deze regeling in het experimentenbesluit wordt opgenomen. (zie noot 16) Daarbij is toegelicht waarom het opnemen van deze mogelijkheid in het Tijdelijke experimentenbesluit binnen de reikwijdte van de Tijdelijke experimentenwet nieuwe stembiljetten valt. Vervolgens is het onderhavige besluit bij beide Kamers in voorhang gebracht. (zie noot 17) Beide Kamers hebben geen aanleiding gezien om de voorgestelde regeling over het als geldig aanmerken van een stem waarbij slechts het stemvakje voor de partij is ingevuld, te schrappen. Op die manier hebben beide Kamers ingestemd met het geldig verklaren van deze wijze van stemmen en acht de regering het niet passend om hier op terug te komen

Daarnaast zijn er ook inhoudelijke redenen om in het kader van het experiment te voorzien in een verruiming van de mogelijkheid om een geldige stem uit te brengen. In de eerste plaats wordt daarmee de situatie gelijk getrokken met die van kiezers buiten Nederland. Naar het oordeel van de regering zorgt dat voor eenduidigheid, die passend is aangezien het type stembiljet voor kiezers buiten Nederland overeenkomt met het type stembiljet waarmee op grond van dit besluit wordt geëxperimenteerd. Daarbij is het wenselijk dat zoveel mogelijk stemmen van kiezers als geldig kunnen worden aangemerkt. Gelet daarop wordt geregeld dat ook de stem waarbij een kiezer wel heeft kenbaar gemaakt op welke partij hij wil stemmen, maar vergeten is in te vullen op welke kandidaat hij zijn stem heeft willen uitbrengen, een geldige stem is. Hoewel uit testen blijkt dat het percentage ongeldige stemmen niet ver van het huidige aantal af ligt is dat geen doorslaggevende reden om die ongeldige stemmen voor lief te nemen.

De Afdeling betoogt dat rechtsongelijkheid ontstaat, omdat de kiezer onder het experiment meer mogelijkheden heeft om een geldige stem uit te brengen dan kiezers die stemmen met het reguliere stembiljet. Het is inherent aan het model van het nieuwe stembiljet dat de kiezers op een andere manier hun stem moeten uitbrengen. Daarom is het ook niet zinvol om de redenen voor (on)geldigheid af te zetten tegen de redenen voor (on)geldigheid die gelden bij gebruik van het huidige stembiljet. Dat zorgt er ook voor dat de vergelijking tussen de aantallen ongeldige stemmen niet een-op-een te maken is. Het is dus meer een indicator of de kiezer met het stembiljet om kan gaan, dan statistisch vergelijkingsmateriaal. De regering is van oordeel dat het feit dat de verruimde mogelijkheid om onder het experiment een geldige stem uit te brengen gerechtvaardigd is, vanwege de verschillen tussen het reguliere stembiljet en het stembiljet onder het experiment. Bovendien is het op de voorgestelde wijze voldoende mogelijk om te kunnen beoordelen of het experiment geslaagd is of niet. De motivering in de nota van toelichting is op dit punt aangevuld.

c. Blanco stemmen
Het was niet beoogd om een ruimere clausulering voor blanco stemmen te introduceren dan thans geldt voor het reguliere stembiljet. Een stem is slechts blanco uitgebracht indien daarop geen enkele bijschrijving is vermeld. De redactie van artikel 9 van het ontwerpbesluit is hierop aangepast.

4. Grondslag nadere regelgeving gebruik stemmal

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling wordt de verwijzing naar de stemmal verwijderd uit de nota van toelichting.

5. Herstemming

a. Criteria ongeldige stemming
Zoals de Afdeling terecht benoemt moet terughoudend worden omgegaan met afwijkingen van de Kieswet. Die afwijkingen moeten beperkt zijn tot wat noodzakelijk is om na afloop van het experiment een zinvolle evaluatie te kunnen doen van de effectiviteit van de geteste regeling. Van de ruimte die de tijdelijke wet biedt om af te wijken van de Kieswet, moet alleen gebruik worden gemaakt als dat voor het beoogde experiment noodzakelijk is.

De Kieswet stelt op dit moment geen criteria die een vertegenwoordigend orgaan kan hanteren bij het besluiten over het houden van een herstemming. Voor de uitvoering van het experiment wordt zoveel mogelijk aangesloten bij de huidige bepalingen in de Kieswet, alleen daar waar het noodzakelijk is voor een goede uitvoering van een experiment wordt van de Kieswet afgeweken. Gelet daarop, is het voor het experiment niet noodzakelijk om aanvullend criteria vast te leggen die het vertegenwoordigend orgaan kan betrekken bij het oordeel over de stemming. Door het vastleggen van dergelijke criteria zou worden afgeweken van de huidige procedure van uitslagvaststelling, dat uitgaat van de volledige autonomie van het vertegenwoordigend orgaan bij het beoordelen van de stemming. De regering hecht er daarom aan dat hierin de Kieswet wordt gevolgd. Door in de toelichting aspecten te noemen die door het vertegenwoordigend orgaan bij de beoordeling van de stemming kunnen worden betrokken, wordt het vertegenwoordigend orgaan naar het oordeel van de regering in voldoende mate geëquipeerd om die beoordeling te kunnen verrichten. Het is in de context van het onderhavige besluit niet passend om criteria voor het overgaan tot een herstemming op te nemen in of op basis van de Kieswet. Ik heb aangegeven mij te willen bezinnen op het Nederlandse systeem van geschilbeslechting in het verkiezingsproces. (zie noot 18) In dat traject zal ik ook een afweging maken over wettelijke verankering van criteria voor herstemming.

De suggestie om een grondslag op te nemen voor het vertegenwoordigend orgaan om bij de Kiesraad advies over de geldigheid van de stemming in te winnen, wordt evenmin overgenomen. In de nota van toelichting wordt al gewezen op het voornemen om in de Kieswet te regelen dat de Kiesraad voor elke verkiezing een rapportage van bevindingen uitbrengt aan het vertegenwoordigend orgaan, indien de Kiesraad onregelmatigheden heeft vastgesteld. Op die wijze kan de Kiesraad het vertegenwoordigend orgaan (ongevraagd) adviseren over de mogelijke consequenties van die onregelmatigheden. Voordat deze bevoegdheid is vastgelegd in de Kieswet kan een vertegenwoordigend orgaan de Kiesraad al om advies vragen over de geldigheid van de stemming, daar is geen grondslag voor nodig.

b. Experiment bij herstemming
De minister van BZK kan, na instemming van de gemeenteraad, een gemeente aanwijzen waar tijdens een verkiezing wordt geëxperimenteerd. Dit behoeft een besluit van de minister. Aangezien een herstemming onderdeel uitmaakt van de verkiezing - het betreft immers nog steeds de verkiezing om de leden van een bepaald vertegenwoordigend orgaan - verloopt de herstemming in principe opnieuw met inachtneming van de regelgeving die van toepassing is op het experiment.

Indien het vertegenwoordigend orgaan besluit tot herstemming, moet worden bezien of de reden voor herstemming is gelegen in het experiment of niet. Mogelijk zijn er redenen om tot herstemming over te gaan die niet gegrond zijn in het experiment. In dat geval ligt het niet voor de hand om af te zien van het experiment bij de herstemming. Indien de redenen voor herstemming wel direct verband houden met het experiment, is het noodzakelijk om terug te kunnen vallen op het reguliere stembiljet. In dat geval kan de minister het besluit waarmee de gemeente is aangewezen als experimenteergemeente intrekken of wijzigen, in die zin dat de aanwijzing niet langer geldt voor een herstemming in daarbij expliciet genoemde gemeenten. Hiervoor is geen formele besluitvorming aan de kant van de gemeente nodig; die intrekking door de minister van BZK heeft reeds tot gevolg dat de gemeente in dat geval niet langer als experimenteergemeente is aangewezen. Daardoor valt het verkiezingsproces automatisch terug op de bepalingen uit de Kieswet. Het besluit om het aanwijzingsbesluit in te trekken moet worden genomen zo snel mogelijk nadat het besluit tot het houden van een herstemming is genomen door het vertegenwoordigend orgaan. Daarbij is het uiteraard van belang dat de betreffende gemeente betrokken wordt bij de beslissing om de aanwijzing in te trekken in verband met de voorbereidingen voor de herstemming. Maar omdat slechts formele besluitvorming door de minister van BZK is vereist, kan dit in de praktijk vlot worden uitgevoerd, in samenspraak met de betreffende gemeente.

In de bevoegdheid van de minister om gemeenten aan te wijzen, ligt besloten dat een dergelijk besluit ook weer kan worden ingetrokken. Indien een besluit wordt ingetrokken of gewijzigd zonder daaraan terugwerkende kracht te verlenen, heeft de intrekking geen gevolgen voor de rechtmatigheid van de handelingen die eerder op basis van het besluit zijn verricht.

De toelichting is op dit punt aangevuld.

Ik bied U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting aan en verzoek u overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Voetnoten

(1) Kamerstukken II 2021/22, 35670, nr. 11.
(2) Kamerstukken II 2021/22, 35455, nr. 11.
(3) Kamerstukken II 2021/22, 35165, nr. 44.
(4) Artikel 3, eerste lid, van de Tijdelijke experimentenwet nieuwe stembiljetten.
(5) Artikel 9, derde lid, van het ontwerpbesluit. Vergeet de kiezer een lijstkeuze te maken, of geeft deze het nummer van een niet bestaande kandidaat aan, dan is de stem ongeldig omdat dan niet duidelijk is welke kandidaat de voorkeur heeft. Deze consequenties liggen gelet op het huidige kiesstelsel in de rede.
(6) Artikel 9, vierde lid, van het ontwerpbesluit.
(7) Kamerstukken II 2018/19, 35165, nr. 4.
(8) Kamerstukken II 2021/22, 35455, nr. 11.
(9) Kamerstukken II 2018/19, 35165, 4.
(10) Artikel 9, tweede lid, van het ontwerpbesluit.
(11) Artikel N 7, eerste lid, en artikel T 8, eerste lid, van de Kieswet.
(12) Toelichting op het ontwerpbesluit, paragraaf 2.7 (Nadere regels inrichting stemlokaal).
(13) Artikelen V 4 en V 6 van de Kieswet.
(14) Dit in afwijking van artikel 3 van het ontwerpbesluit.
(15) Handelingen I 2021/22, nr. 29, item 10.
(16) Kamerstukken I 2021/22, 35455, I.
(17) Kamerstukken II 2022/23, 35455, nr. 18.
(18) Bijlage bij Kamerstukken II 2021/22, 35165 nr. 42; Brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 30 september 2022, bijlage - Stand van zaken kwaliteitsversterking verkiezingsproces, Kamerstukken II 2022/23 35165, nr. 50.