Tijdelijke experimentenwet bijstand in het stemhokje.

Bij Kabinetsmissive van 11 mei 2023, no.2023001141, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende tijdelijke regels voor experimenten met bijstand bij het stemmen in een stemhokje (Tijdelijke experimentenwet bijstand in het stemhokje), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel voorziet in een experiment waarbij iedere kiezer die dat wenst bijstand kan krijgen bij het uitbrengen van zijn stem in het stemhokje. Momenteel is de hoofdregel dat kiezers zelfstandig hun stem uitbrengen; alleen mensen met een lichamelijke beperking mogen zich laten bijstaan. De regering stelt voor dat in een aantal gemeenten bij wijze van experiment alle kiezers ondersteuning kunnen krijgen bij alle directe verkiezingen. De regering beoogt in het bijzonder voor verstandelijk beperkten, laaggeletterden en mensen met dementie de toegankelijkheid van de stemming te vergroten. Omdat afbakening van deze groep moeilijk is, staat bijstand open voor alle kiezers die daarom verzoeken.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de grondgedachte achter het wetsvoorstel om de toegankelijkheid van de stemming te vergroten. Het toestaan van bijstand kan eraan bijdragen dat kiesgerechtigden die moeite hebben de stemhandeling te verrichten, toch in het stemhokje gaan stemmen en niet uitsluitend via een volmacht van hun kiesrecht gebruikmaken. Daarbij past echter wel grote prudentie, nu het toestaan van bijstand op gespannen voet staat met andere fundamentele uitgangspunten, zoals het in de Grondwet verankerde stemgeheim en, afgeleid, de stemvrijheid.

In het licht van deze constitutionele uitgangspunten adviseert de Afdeling het wetsvoorstel te voorzien van een uitgebreidere probleemanalyse, waarin wordt ingegaan op de aard en omvang van het probleem dat aan het voorgestelde experiment ten grondslag ligt. Zo is vooralsnog onduidelijk welke specifieke barrières de uiteenlopende doelgroepen ondervinden bij het uitbrengen van hun stem en in welke mate deze zich voordoen. Een goede ‘nulmeting’ is ook van belang voor een verantwoorde evaluatie achteraf.

Tevens is het van belang dat het experiment zodanig wordt opgezet dat in de evaluatie gefundeerde uitspraken kunnen worden gedaan of de toegankelijkheid tot het stemproces inderdaad is vergroot en wat de impact is op andere waarden zoals het stemgeheim. Gelet hierop adviseert de Afdeling de evaluatiecriteria in het wetsvoorstel aan te vullen. Verder moet worden toegelicht op welke wijze wordt bevorderd dat een voldoende representatieve groep gemeenten deelneemt aan het experiment en dat deelnemende gemeenten gedurende het experiment niet afhaken.

Daarnaast wijst de Afdeling op het belang dat in de praktische uitwerking van het experiment het stemgeheim en de stemvrijheid zo veel mogelijk worden gewaarborgd. Allereerst adviseert zij nader toe te lichten op welke wijze de inrichting van het stemlokaal kan worden aangepast zodat anderen dan de bijstandverlener niet kunnen vernemen op wie iemand stemt. Voorts moet in het voorstel en de toelichting beter worden gewaarborgd dat alleen getrainde stembureauleden bijstand mogen verlenen. Tot slot adviseert de Afdeling nader te concretiseren wanneer sprake is van een voldoende duidelijke wilsverklaring van de kiezer die bijstand krijgt, mede in verband met het beperkte denk- en doenvermogen van een deel van de doelgroep.

In verband met deze opmerkingen is aanpassing van het wetsvoorstel wenselijk.

1. Inhoud en voorgeschiedenis van het wetsvoorstel

a. Inhoud
Het wetsvoorstel creëert de mogelijkheid om gedurende een periode van zeven jaar in een aantal gemeenten te experimenteren met bijstandverlening aan kiezers die daarom verzoeken. Op dit moment kunnen alleen kiezers met een fysieke beperking bijstand in het stemhokje krijgen door een persoon naar keuze. (zie noot 1) Om het stemproces toegankelijker te maken voor een grotere groep kiezers, wordt met het wetsvoorstel de mogelijkheid gecreëerd om ook aan kiezers zonder fysieke beperking ondersteuning in het stemhokje te verlenen. Daarbij wordt in het bijzonder gedacht aan kiezers met een verstandelijke beperking en laaggeletterde kiezers. Anders dan het geval is bij kiezers met een fysieke beperking, zal de ondersteuning niet plaatsvinden door een persoon naar keuze, maar door een lid van het stembureau.

Het experiment is van toepassing op de verkiezingen voor de Tweede Kamer, Provinciale Staten, de gemeenteraad en de eilandsraden in Caribisch Nederland. De regering wil in eerste instantie ongeveer vijftien gemeenten laten deelnemen, met een mogelijke uitbreiding in de loop van het experiment. Voor zover een gemeente deelneemt, geldt het experiment voor alle stembureaus binnen de deelnemende gemeente. De gemeenteraden van de experimenteergemeenten moeten vooraf instemmen met deelname aan het experiment.

b. Voorgeschiedenis
Het wetsvoorstel beoogt zo veel mogelijk kiezers in meer praktische zin in staat te stellen om zelf, in persoon, hun stem uit te brengen. Dit oogmerk is sinds de grondwetsherziening van 1983 steeds meer op de voorgrond getreden. Bij die grondwetsherziening is stilgestaan bij de positie van personen die vanwege een geestelijke stoornis onder curatele zijn gesteld. Deze curandi waren destijds uitgesloten van het kiesrecht en deze uitsluitingsgrond is door de grondwetgever van 1983 gehandhaafd. (zie noot 2) De wetgever achtte deze uitsluiting op zijn plaats voor personen ten aanzien van wie de rechter had vastgesteld dat zij als gevolg van hun geestelijke gesteldheid niet in staat waren hun wil te bepalen. (zie noot 3)

Sindsdien is het denken over het kiesrecht en de maatschappelijke positie van curandi gewijzigd. In het bijzonder kan daarbij worden gewezen op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin de categorische uitsluiting van curandi weliswaar niet in strijd met het IVBPR werd geacht, maar wel werd geoordeeld dat uitsluiting van het kiesrecht in een concrete situatie onredelijk kan zijn. (zie noot 4) Naar aanleiding van deze uitspraak heeft de grondwetgever besloten om het tweede lid van artikel 54 van de Grondwet zoals dat destijds luidde aan te passen. Sinds de grondwetswijziging van 2008 zijn personen die vanwege een geestelijke stoornis onder curatele waren gesteld niet langer categorisch van het kiesrecht uitgesloten. (zie noot 5) Daarmee is de huidige Nederlandse praktijk ook in lijn met de jurisprudentie van het EHRM waaruit volgt dat algemene uitsluiting van curandi van het kiesrecht, zonder een beoordeling van diens capaciteiten, in strijd is met het recht op vrije verkiezingen zoals opgenomen in artikel 3 van het Eerste Protocol bij het EVRM. (zie noot 6) In Nederland zijn dan ook vrijwel alle meerderjarige Nederlanders, dus ook personen met een verstandelijke beperking, kiesgerechtigd.

2. Constitutionele uitgangspunten

Vrije en geheime verkiezingen zijn in de democratische rechtsstaat van fundamentele betekenis. Dit komt tot uitdrukking in diverse grondwetsbepalingen en verdragsbepalingen. (zie noot 7) De centrale rol van verkiezingen in ons democratisch bestel brengt met zich dat veel aspecten van het verkiezingsproces tot in detail zijn vastgelegd in wet- en regelgeving. Aanpassing daarvan moet niet lichtvaardig gebeuren. Het verkiezingsproces is immers een uitgebalanceerd resultaat van diverse belangen en waarborgen die bij de democratische rechtsstaat horen. Ook bij de beoordeling van het voorliggende wetsvoorstel is de vraag aan de orde of dit past binnen het samenstel aan waarborgen waar het verkiezingsproces aan moet voldoen.

Zoals ook de regering uiteenzet, vormen transparantie, controleerbaarheid, integriteit, kiesgerechtigdheid, stemvrijheid, stemgeheim, uniciteit en toegankelijkheid waarborgen voor een vrij en eerlijk verkiezingsproces. (zie noot 8) Deze uitgangspunten kunnen evenwel niet altijd allemaal onverkort gelden. In de praktijk gaat het om een spanningsveld waarin de soms concurrerende waarborgen moeten worden afgewogen. Het is dan ook van belang om bij wijzigingen in het stemproces op zorgvuldige wijze een balans te treffen tussen de belangen die met deze uitgangspunten zijn gemoeid. (zie noot 9) Dat speelt in het bijzonder tussen het belang van toegankelijkheid en de waarborging van het stemgeheim.

Het uitgangspunt dat verkiezingen toegankelijk zijn voor alle kiezers, zowel in juridische zin, op grond van wettelijke regelingen, als in meer praktische zin, staat in het wetsvoorstel centraal. Het wetsvoorstel beoogt te bevorderen dat iedere kiesgerechtigde zoveel mogelijk in persoon aan verkiezingen deelneemt. In dit verband verwijst de regering ook naar het VN-verdrag inzake gehandicapten. (zie noot 10) De wetgever heeft destijds afgezien van de mogelijkheid van bijstand bij het stemmen aan kiezers met een mentale beperking vanwege het risico van ongewenste beïnvloeding en ‘family voting’. Ook is toen afgezien van bijstand door leden van het stembureau omdat deze niet objectief kunnen vaststellen of iemand hulp behoeft wegens verstandelijke onbekwaamheid. Dit zou leiden tot willekeur, rechtsonzekerheid en rechtsongelijkheid. (zie noot 11)

Tegenover het belang van toegankelijkheid van de stemming staat het belang dat het grondwettelijke stemgeheim wordt gerespecteerd. (zie noot 12) Met het stemgeheim heeft de grondwetgever willen uitdrukken ‘dat elke kiezer het recht heeft om geheel voor zichzelf te houden op wie hij zal stemmen, stemt of heeft gestemd’. (zie noot 13) In de praktijk nauw verwant aan het stemgeheim is de stemvrijheid. Dit beginsel houdt in dat kiezers in alle vrijheid, zonder beïnvloeding of pressie, hun stem kunnen uitbrengen. Als procedures het stemgeheim van kiezers niet meer kunnen waarborgen, opent dat de weg naar beïnvloeding. Verder is, in algemene zin, de betrouwbaarheid en controleerbaarheid van de uitslag van grote betekenis en zijn met het oog daarop maatregelen nodig die de kans op fraude beperken.

De Afdeling onderschrijft het oogmerk van de regering om de toegankelijkheid tot verkiezingen te bevorderen en de keuze om bijstand alleen te laten verlenen door stembureauleden die expliciet gehouden zijn het geheim van de stemming te bewaren. (zie noot 14) Zij vormen een belangrijke waarborg om (al dan niet onbewuste) beïnvloeding te voorkomen.

Tot slot wijst de Afdeling op het gegeven dat het experimenteerkarakter van het wetsvoorstel afbreuk doet aan de uniforme en gelijke werking van het kiesstelsel. Voor de duur van de wet zal voor een deel van het electoraat (dat woont in een gemeente die deelneemt aan het experiment) een ander regime gelden. Daarmee staat het op gespannen voet met het rechtsgelijkheidsbeginsel en het belang van een duidelijk en voorspelbaar verkiezingsproces dat daarmee ook kenbaar is voor kiezers.

Tegenover het belang van de beginselen van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid staat het belang om met prudentie wijzigingen in het kiesstelsel door te voeren. De regering acht landelijke invoering een te omvangrijke operatie en een te groot risico gelet op het bijzondere karakter van het verkiezingsproces. Deze stap-voor-stapbenadering past bij het uitgangspunt veranderingen op prudente wijze door te voeren. Dat neemt niet weg dat onvermijdelijk spanning optreedt met het belang van een helder en eenduidig stelsel en het beginsel van rechtsgelijkheid door het onderscheid met (kiezers in) gemeenten die buiten het experiment blijven. Voor de duur van het experiment wordt op deze beginselen ingeboet, hetgeen betekent dat deze situatie niet langer moet duren dan noodzakelijk.

Mede in het licht van de hiervoor genoemde uitgangspunten maakt de Afdeling de volgende opmerkingen.

3. Probleemanalyse, doelstelling en evaluatie

Over de motivering en inrichting van het experiment merkt de Afdeling het volgende op.

a. Probleemanalyse
De toelichting meldt dat er vooral onder kiezers met een verstandelijke beperking een ‘grote behoefte’ bestaat aan bijstand in het stemhokje. (zie noot 15) Deze behoefte is de aanleiding voor de regering om dit wetsvoorstel in te voeren. Daarmee wordt teruggekomen op de eerdere keuze dergelijke bijstand niet te verlenen. (zie noot 16)

Niet is toegelicht wie precies welke behoefte heeft en om hoeveel mensen dit bij benadering zou gaan. De diverse doelgroepen die de regering op het oog heeft (o.a. mensen met een verstandelijke beperking, laaggeletterden, mensen met dementie) worden in dit verband ook niet apart besproken. Niet kan worden uitgesloten dat de diverse doelgroepen heel uiteenlopende problemen en barrières ondervinden bij het uitbrengen van hun stem en dat ook binnen doelgroepen grote variatie bestaat in de mate waarin deze problemen zich voordoen. Ook behoren tot deze groep kiezers die vanwege hun verstandelijke vermogens niet in staat zijn zelfstandig hun wil te bepalen en daarom geacht worden niet aan de stemming deel te nemen. (zie noot 17) De toelichting geeft onvoldoende inzicht in de doelgroep voor wie het experiment de toegankelijkheid beoogt te verbeteren. Ook wordt niet ingegaan op andere maatregelen voor (delen van) deze doelgroepen die deelname aan de stemming zouden kunnen bevorderen en in mindere mate een inbreuk maken op andere kernwaarden van het verkiezingsproces zoals het stemgeheim.

Daarnaast is het methodologisch van belang om vooraf de problematiek zo goed mogelijk in kaart te hebben (‘nulmeting’) zodat het experiment daarop kan worden afgestemd en achteraf kan worden beoordeeld of het experiment heeft bijgedragen aan het doel. Daarbij kan ook worden betrokken op welke wijze (en in welke mate) nu van alternatieven gebruik wordt gemaakt, zoals stemmen bij volmacht en de bijstand voor kiezers met een fysieke beperking.

De Afdeling adviseert in de toelichting dieper in te gaan op de probleemanalyse die aanleiding is voor het experiment en daarbij in te gaan op aard en omvang van de problematiek per doelgroep en op het praktisch gebruik van reeds voorhanden alternatieven.

b. Evaluatie
Uit de toelichting blijkt dat er drie soorten evaluaties aan de orde zijn: de reguliere evaluaties na iedere verkiezing, de evaluaties na afloop van ieder experiment (zie noot 18) en de eindevaluatie van de wet als geheel. (zie noot 19) Het doel van het experiment is de toegankelijkheid van het stemproces bevorderen. (zie noot 20) In hoeverre dit doel ook wordt bereikt, is echter geen expliciet onderdeel van de evaluaties van de experimenten. Wel beoogt de evaluatie van experimenten onder meer inzicht te verkrijgen in de omvang en aard van de behoefte aan bijstand. (zie noot 21) Deze behoefte is echter ook de aanleiding die aan dit wetsvoorstel ten grondslag ligt. De doeltreffendheid komt alleen in de eindevaluatie aan de orde. Onduidelijk is hoe dan de doeltreffendheid kan worden vastgesteld als die niet is betrokken in de individuele experimenten.

De Afdeling merkt op dat het de essentie van een experiment is om een bepaalde (van de wet afwijkende) werkwijze te beproeven alvorens deze definitief in te voeren. Inherent hieraan is dat achteraf moet worden bepaald of het geformuleerde doel is gerealiseerd. (zie noot 22) Dit is cruciaal voor de beoordeling of het experiment als ‘geslaagd’ kan worden beschouwd en - daarop volgend - voor de besluitvorming of een permanente regeling in de Kieswet in de rede ligt. In het voorliggende geval sluiten de doelstelling en de evaluatievragen niet (nauw) op elkaar aan en is de aard en omvang van de doelgroep onduidelijk.

Daarnaast maakt het experiment, zoals de regering ook onderkent in de toelichting, een inbreuk op het stemgeheim en op de stemvrijheid. De evaluatiecriteria gaan niet expliciet in op de vraag of in het bijzonder het stemgeheim en de stemvrijheid in voldoende mate konden worden gewaarborgd. Het wetsvoorstel behoeft ook in dit opzicht aanvulling.

De Afdeling adviseert de doeltreffendheid en de constitutionele impact zoals verwoord in punt 2 expliciet te betrekken in de evaluatie van de experimenten en het wetsvoorstel in die zin aan te vullen.

c. Deelname gemeenten

Selectie gemeenten
Het wetsvoorstel regelt niet welke gemeenten deelnemen aan het experiment. Evenmin bevat de wet criteria op basis waarvan gemeenten worden geselecteerd, anders dan de voorwaarde dat de gemeenteraad instemt met deelname. (zie noot 23) Deelname hangt in eerste instantie af van gemeenten die zich aanmelden bij het ministerie van BZK. Daar wordt vervolgens uit de aanmeldingen een selectie van in eerste instantie ongeveer vijftien gemeenten gemaakt. Volgens de toelichting wordt waar mogelijk rekening gehouden met een spreiding naar geografische ligging en inwoneraantal en wordt beoogd gemeenten te laten deelnemen waar bijvoorbeeld zorginstellingen voor verstandelijk beperkten zijn gevestigd. (zie noot 24)

De Afdeling merkt op dat het voor een goede opzet en evaluatie van het experiment van belang is dat er een voldoende representatieve groep gemeenten deelneemt. Aldus wordt een goed beeld verkregen op basis waarvan een gefundeerd besluit kan worden genomen over eventuele landelijke verplichtstelling in een permanente regeling. (zie noot 25)

Door de ‘vraaggestuurde’ aanpak is de minister van BZK daarnaast niet in positie om uit alle gemeenten een selectie te maken maar alleen uit die gemeenten die zich vrijwillig aanmelden. Dit roept de vraag op of op deze wijze het experiment voldoende zeggingskracht zal hebben. Het enige inhoudelijke selectiecriterium dat in de toelichting als voorbeeld wordt genoemd is de aanwezigheid in een gemeente van een instelling voor mensen met een verstandelijke beperking. De andere doelgroepen (zoals laaggeletterden) blijven buiten beschouwing. Hier speelt mee dat andere doelgroepen zoals mensen met dementie en laaggeletterden mogelijk minder goed georganiseerd zijn met als risico dat ze ook minder in het experiment worden betrokken. De Afdeling acht het daarom van belang dat nader wordt toegelicht hoe zal worden gekomen tot deelname van een voldoende representatieve groep gemeenten.

Continuïteit deelname
Nadat een gemeente heeft besloten deel te nemen, na instemming door de gemeenteraad, is het volgens de toelichting belangrijk dat die gemeente ook de volledige looptijd van de wet blijft deelnemen. (zie noot 26) Deze continuïteit is echter niet geregeld in het wetsvoorstel en ook uit de toelichting blijkt niet hoe de regering deze continuïteit gaat bevorderen. Instemming van de gemeenteraad geeft, zoals de regering betoogt, een extra democratische legitimatie aan de experimenten. Indien de gemeenteraad (al dan niet in nieuwe samenstelling na verkiezingen) later deze instemming intrekt, is dit niet in het belang van een stabiel en voorspelbaar verkiezingsproces in de betreffende gemeente en kan bovendien de goede werking van het experiment in gevaar komen.

De Afdeling adviseert nader toe te lichten op welke wijze wordt bevorderd dat een voldoende representatieve groep gemeenten deelneemt aan het experiment en dat deelnemers gedurende het experiment niet afhaken.

4. Praktische uitwerking experiment

De uitgangspunten zoals uiteengezet in punt 2, moeten ook doorwerken in de praktische uitwerking van het experiment. De Afdeling vraagt aandacht voor de inrichting van het stemlokaal en de bijstandverlening.

a. Inrichting stemlokaal
Het wetsvoorstel voorziet in een grondslag om bij ministeriële regeling nadere regels te stellen over de inrichting van het stemlokaal. Aan de inrichting van het stemlokaal zijn eisen verbonden. (zie noot 27) In de praktijk komt deze inrichting erop neer dat meerdere stemhokjes naast elkaar worden geplaatst met beperkte afscheiding. Deze inrichting volstaat wanneer de kiezer alleen het stemhokje betreedt en daar zelfstandig zijn stem uitbrengt. Wanneer bijstand in het stemhokje wordt verleend, heeft deze inrichting echter gevolgen voor het stemgeheim van de kiezer die bijstand krijgt. Het verrichten van bijstand zal in vrijwel alle gevallen betekenen dat kiezer en ondersteuner met elkaar praten. Daarbij dient de kiezer aan de ondersteuner ondubbelzinnig duidelijk te maken op welke partij én welke kandidaat hij wenst te stemmen. (zie noot 28) Door de beperkte afscheiding tussen de stemhokjes is het aannemelijk dat de kiezer niet alleen zijn stemgeheim prijsgeeft aan de ondersteuner, maar ook aan andere mensen in het stemlokaal.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op welke wijze de inrichting van het stemlokaal het stemgeheim zo goed mogelijk kan waarborgen.

b. Bijstandverlening in het stemhokje

i. Wie mag bijstand verlenen?
Bijstand aan kiezers mag alleen worden verleend door leden van het stembureau. (zie noot 29) De regering heeft alternatieven overwogen maar deze vanuit het oogpunt van uitvoerbaarheid, doenvermogen en gevaar van stigmatisering niet wenselijk geacht. Gezien de uitbreiding van de ondersteuningsmogelijkheden tot alle kiezers, in relatie tot waarborgen als stemvrijheid, transparantie en controleerbaarheid van het verkiezingsproces, kan de Afdeling deze keuze onderschrijven. (zie noot 30) In deze afweging achtte de regering van belang dat de bijstandverleners vooraf getraind zijn, zodat zij over voldoende kennis en vaardigheden beschikken. Ook dient de training om de stemvrijheid en het stemgeheim van de kiezers te waarborgen. (zie noot 31)

Het wetsvoorstel waarborgt echter niet dat steeds bijstand wordt verleend door een getraind lid van het stembureau. Het is immers ook mogelijk dat bijstand wordt verleend door leden zonder training. In de toelichting wordt enerzijds gesteld dat ‘uitsluitend een getraind stembureaulid’ hulp kan verlenen en kiezers in het experiment ‘alleen hulp bij het stemmen kunnen krijgen door getrainde stembureauleden’. (zie noot 32) Anderzijds creëert het wetsvoorstel niettemin de mogelijkheid van bijstand door ongetrainde leden. (zie noot 33)

De Afdeling acht het van belang dat deze ambiguïteit wordt weggenomen. Om goede redenen acht de regering deze training van belang voor een goede ondersteuning en waarborging van het stemgeheim en de stemvrijheid. Training van alle leden van het stembureau kan echter een risico betekenen voor de bemensing; iets wat in sommige gemeenten nu al een probleem is. Het is daarom verdedigbaar dat de regering per stembureau twee getrainde leden voorstelt. De uitzondering dat ook ongetrainde leden bijstand mogen verlenen in verband met de keuzevrijheid van kiezers weegt echter niet op tegen het belang van de training als waarborg voor een ordentelijk verloop van de stemming. Indien er altijd twee getrainde leden zijn, is er dus ook ruimte om desgewenst een ander lid om bijstand te verzoeken.

In verband hiermee adviseert de Afdeling wettelijk te regelen dat de bijstand in het experiment slechts kan worden verleend door getrainde stembureauleden en op dit punt ook de toelichting aan te passen.

ii. Wanneer bijstand staken?
Het wetsvoorstel regelt dat de bijstand wordt gestaakt in het geval de kiezer niet in staat is om ‘ondubbelzinnig’ aan te geven op wie deze wil stemmen. (zie noot 34) Volgens de toelichting betekent dit dat de kiezer die ondersteuning krijgt ondubbelzinnig duidelijk moet maken op welke partij én welke kandidaat hij zijn stem wenst uit te brengen. (zie noot 35) Naar het oordeel van de Afdeling dient de vraag wat als ‘duidelijk’ en ‘ondubbelzinnig’ wordt gezien nader te worden omschreven in de toelichting.

Daarbij wijst de Afdeling onder meer op de volgende scenario’s en vragen die zich in de praktijk kunnen voordoen. Dient de keuze voor een partij en kandidaat slechts verbaal in het stemhokje te worden gegeven, of mag de kiezer die ondersteuning krijgt zijn keuze ook kenbaar maken door het ondersteunende stembureaulid een briefje of foto te overhandigen? Is de keuze voldoende duidelijk kenbaar gemaakt wanneer de kiezer slechts de partij, óf de kandidaat kan noemen, dan wel aanwijzen? Daarbij moet worden bedacht dat voor veel stemmers niet de kandidaat, maar de partij doorslaggevend is bij het bepalen van hun keuze. In die gevallen wordt daarom vaak op de lijsttrekker gestemd. Wordt van een kiezer verwacht dat hij, in het geval niet de kandidaat maar de politieke partij voor hem doorslaggevend is, toch beide noemt? Ook kan worden gewezen op de situatie dat kandidaat en partij niet (meer) met elkaar overeenstemmen. Bijvoorbeeld omdat de genoemde persoon zich heeft afgesplitst, kandidaat is geworden bij een andere partij, of zich niet langer verkiesbaar stelt.

Gezien de aard van het experiment en de grote verantwoordelijkheid die op de ondersteunende stembureauleden ligt, verdient de vraag wanneer een kiezer zijn keuze duidelijk kenbaar kan maken expliciete aandacht. Dit moet ook mede beschouwd worden tegen de achtergrond van het beperkte denk- en doenvermogen van althans een deel van de doelgroep. (zie noot 36) De Afdeling acht het aangewezen dit in de toelichting te verduidelijken.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader te concretiseren wanneer sprake is van een voldoende duidelijke wilsverklaring bij het stemmen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De waarnemend vice-president van de Raad van State


Voetnoten

(1) Artikel J 28 Kieswet. Dit artikel voor kiezers met een fysieke beperking blijft gedurende het experiment onverkort van kracht.
(2) Kamerstukken II 1976/77, 14223, nr. 3, artikel 3.1.5.
(3) Kamerstukken II 1978/79, 14223, nr. 6, p. 9.
(4) ABRvS 29 oktober 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AM5435 (r.o. 2.6.3).
(5) Stb. 2008, 272. Zie verder: Kamerstukken II 2005/06 30471, nr. 3.
(6) EHRM 20 mei 2010, application no. 38832/06 (Alajos Kiss v. Hungary).
(7) Artikel 4, en 53-59 van de Grondwet. Zie verder artikel 3 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 25 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. Zie ook artikel 39 en 40 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
(8) Toelichting, paragraaf 4.1 ‘Grondwet, internationale verdragen en waarborgen van het verkiezingsproces’.
(9) Zie ook het advies van de Afdeling advisering bij de Wet inrichting verkiezingsproces, 13 april 2010, W04.10.0038/I. Zie ook de toelichting, paragraaf 4.1, waar wordt verwezen naar de European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), Code of good practice in electoral matters, Opinion no. 190/2002 en de Adviescommissie inrichting verkiezingsproces (Commissie Korthals Altes), 2007, Stemmen met vertrouwen.
(10) VN-verdrag inzake de rechten van personen met een handicap (Trb. 2007, 169). Artikel 29, onderdeel a, onder iii, van dit verdrag bepaalt dat kiezers met een handicap bij het uitbrengen van hun stem hulp moeten kunnen krijgen door een persoon naar eigen keuze. Bij de ratificatie van dit verdrag heeft Nederland kenbaar gemaakt dat onder ‘hulp’ alleen ondersteuning buiten het stemhokje wordt verstaan, uitgezonderd hulp vanwege de lichamelijke gesteldheid van de kiezer.
(11) Kamerstukken II 2013/14, 33992 (R2034), nr. 3, p. 89-90.
(12) Artikel 53 tweede lid van de Grondwet.
(13) Kamerstukken II 1978/79, 14223, nr. 6, p. 4.
(14) Voorgesteld artikel 8.
(15) Toelichting, paragraaf 2.1 ‘Achtergrond’.
(16) Zie punt 2.
(17) Zie het advies van de Kiesraad, 13 september 2021, p. 2.
(18) Voorgesteld artikel 13.
(19) Voorgesteld artikel 14.
(20) Voorgesteld artikel 2 eerste lid, zie tevens de aanhef van het wetsvoorstel.
(21) Voorgesteld artikel 13 tweede lid onder a.
(22) Aanwijzingen voor de regelgeving, aanwijzing 2.41 ‘experimenteerregeling’. Zie ook de adviezen van de Afdeling advisering van de Raad van State van 21 september 2018 over het Besluit experiment geregionaliseerde beroepsopleidingen en kwalificaties mbo, (W05.18.0172, punt 1); en van 22 juni 2022 over het Ontwerpbesluit experiment bijzondere nadere vooropleidingseisen opleiding leraar basisonderwijs, (W05.22.00040, punt 3e), Stcrt. 2022, nr. 18828.
(23) Voorgesteld artikel 2 tweede lid.
(24) Toelichting, paragraaf 3.3 ‘De gemeenten waar het experiment plaatsvindt’.
(25) Zie ook de in noot 22 genoemde adviezen van de Afdeling advisering W05.18.0172, punt 5 en W05.22.00040, punt 3c.
(26) Toelichting, paragraaf 2.6 ‘Aantal experimenten, aantal deelnemende gemeenten per experiment en aantal stemlokalen per gemeente’.
(27) Artikel J 19 Kieswet, nader uitgewerkt in het Kiesbesluit.
(28) Toelichting, paragraaf 2.4 ‘Vormgeving bijstand’.
(29) Voorgesteld artikel 7.
(30) Zie uitgebreider de varianten die, in overleg met belangenorganisaties, zijn overwogen in paragaaf 1.3 van de toelichting.
(31) Toelichting, paragraaf 2.4 ‘Vormgeving bijstand’ en artikelsgewijze toelichting bij artikel 7.
(32) Toelichting, paragraaf 1.3 en 1.4.
(33) Voorgesteld artikel 7, derde lid. Zie ook de toelichting, paragraaf 2.4 ‘Vormgeving bijstand’, waar wordt gezegd dat ‘Uitgangspunt is dat de voorzitter van het stembureau bepaalt welk stembureaulid hulp biedt. Hierop kan een uitzondering worden gemaakt als de stemmer daar zelf om vraagt’. Uit de artikelsgewijze toelichting blijkt dat: ‘Desgevraagd kan een kiezer ook worden bijgestaan door een door hem aan te wijzen lid van het stembureau; ook als dit lid niet de in artikel 6 van deze wet bedoelde training heeft gehad’.
(34) Voorgesteld artikel 9, eerste lid.
(35) Toelichting, paragraaf 2.4 ‘Vormgeving bijstand’.
(36) Toelichting, paragraaf 1.3 ‘Gesprekken met belanghebbende organisaties’.