Wijziging van het Besluit publieke gezondheid in verband met het aanwijzen van bevolkingsonderzoeken naar kanker in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba.

Bij Kabinetsmissive van 19 september 2022, no.2022001971, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het Ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit publieke gezondheid in verband met het aanwijzen van bevolkingsonderzoeken naar kanker in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit strekt tot wijziging van het Besluit publieke gezondheid om het programmatisch aanbod van de overheid ter zake van bevolkingsonderzoeken uit te breiden met de bevolkingsonderzoeken voor borst-, baarmoederhals-, en darmkanker in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (de openbare lichamen).

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft het belang van bevolkingsonderzoeken naar borst-, baarmoederhals-, en darmkanker in de openbare lichamen. Dit ontwerpbesluit zet daarin een betekenisvolle stap. Zij wijst echter op enkele onduidelijkheden in het voorstel die een nadere toelichting behoeven. Er is sprake van een gefaseerde aanpak om te komen tot een structureel en volledig aanbod van bevolkingsonderzoeken in de openbare lichamen.

Gelet op de randvoorwaarden die gelden voor de onderzoeken als in Europees Nederland, vraagt de Afdeling hoe gewaarborgd wordt dat een vergelijkbaar programmaniveau in de openbare lichamen wordt behaald en hoe de gegevensverwerking plaatsvindt. In verband daarmee is aanpassing van de toelichting nodig.

a. Implementatie
Met het ontwerpbesluit worden de bevolkingsonderzoeken naar borst-, baarmoederhals-, en darmkanker in de openbare lichamen door de Minister krachtens artikel 12a van de Wet publieke gezondheid aangewezen in het Besluit publieke gezondheid. Hierdoor wordt onder regie van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) een aanbod van bevolkingsonderzoeken geregeld die door de overheid worden aangeboden. Op dit moment worden alleen de hielprikscreening en de prenatale screening infectieziekten en erytrocytenimmunisatie aangeboden in de openbare lichamen. (zie noot 1)

Uit de toelichting volgt dat met het nieuwe aanbod in de openbare lichamen wordt gestreefd naar een vergelijkbaar programmaniveau wat betreft bevolkingsonderzoeken als thans in het Europese deel van Nederland bestaat. (zie noot 2) Gestreefd wordt om binnen vijf jaar te komen tot een structureel en volwaardig aanbod van bevolkingsonderzoeken naar kanker in de openbare lichamen.

Voor bevolkingsonderzoeken die in Europees Nederland van rijkswege worden aangeboden, is de Wet op het bevolkingsonderzoek van toepassing. (zie noot 3) Op grond van deze (gewijzigde) wet (zie noot 4) gelden voor het aanbieden en verrichten van bevolkingsonderzoeken naar kanker specifieke randvoorwaarden. Kort samengevat houden deze randvoorwaarden in dat het besluit over het al dan niet aanbieden en verrichten van een bevolkingsonderzoek van rijkswege gebeurt ten eerste op basis van een advies van de Gezondheidsraad. Opvolgend komt er een uitvoeringstoets, uitgevoerd door het Centrum voor Bevolkingsonderzoek van het RIVM. Als dan het Rijk besluit tot het aanbieden en verrichten van het bevolkingsonderzoek krijgt het RIVM opdracht tot coördinatie van de uitvoering. Het RIVM kan aan de uitvoering van het bevolkingsonderzoek dan wel bij de subsidieverlening nadere (kwaliteits)eisen stellen. (zie noot 5)

De Afdeling onderschrijft het aanbieden van bevolkingsonderzoeken naar bepaalde vormen van kanker in de openbare lichamen. Zij mist echter in de toelichting een nadere beschrijving over de gefaseerde aanpak. Gelet op de randvoorwaarden die (blijven) gelden voor bevolkingsonderzoeken in Europees Nederland roept dit de vraag op hoe is gewaarborgd dat een kwalitatief vergelijkbaar aanbod van bevolkingsonderzoek naar bepaalde vormen van kanker in de openbare lichamen kan plaatsvinden.

De toelichting vermeldt dat er sprake is van het streven om gefaseerd binnen vijf jaar te komen tot een structureel en volwaardig aanbod, maar niet hoe dit bereikt wordt. Er is een programma "Invoering bevolkingsonderzoeken Caribisch Nederland", maar uit de toelichting blijkt niet wat daarvan de stand van zaken is en hoe zich dit verhoudt tot voorliggend voorstel. (zie noot 6) Tevens volgt uit de toelichting niet of bij de totstandkoming van het voorstel de Gezondheidsraad of het RIVM betrokken is geweest. Bovendien zijn de voorgestelde bevolkingsonderzoeken van een andere aard dan de reeds opgenomen bevolkingsonderzoeken hielprikscreening en de prenatale screening infectieziekten en erytrocytenimmunisatie.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan.

b. Gegevensverwerking
Door de betreffende bevolkingsonderzoeken aan te wijzen in artikel 16a van het Besluit publieke gezondheid ontstaat er ook grondslag voor gegevensverwerking. (zie noot 7) Bij de uitvoering van bevolkingsonderzoeken worden (gevoelige) persoonsgegevens verwerkt.

Het RIVM voert de regie op en de coördinatie van de uitvoering van bevolkingsonderzoeken, alsmede de gegevensverwerking. (zie noot 8) Het is van belang dat deze gegevensverwerking transparant is en de rechten van betrokkenen duidelijk zijn. Het valt de Afdeling dan ook op dat er in het voorstel verder niets over is toegelicht. Uit de toelichting blijkt bovendien niet of de Autoriteit Persoonsgegevens (zie noot 9) en de Commissie toezicht bescherming persoonsgegevens BES zijn geconsulteerd.

De Afdeling adviseert hierop in de toelichting nader in te gaan.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State


Nader rapport (reactie op het advies) van 19 januari 2023

a. Implementatie
Bij brief van 5 oktober 2020 heeft de toenmalige staatssecretaris van VWS een doorkijk gegeven naar de te bewerkstelligen doelstellingen door de opdrachtverlening aan het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (hierna: RIVM) voor de komende jaren. (zie noot 10) Zoals in deze brief is vermeld, heeft de toenmalige staatssecretaris van VWS in 2018 aan het RIVM gevraagd om een verkenning te starten en een notitie en kwaliteitsdocument aan te leveren met een advies voor de uitvoering en organisatiestructuur van de pilots bevolkingsonderzoeken in Caribisch Nederland. Parallel hieraan heeft het Zorgverzekeringskantoor BES een pilot bevolkingsonderzoek naar borstkanker op Bonaire uitgevoerd. Deze pilot heeft het RIVM nadien geëvalueerd. Het RIVM heeft in dit kader geadviseerd over de voorzetting van de pilot en de manieren waarop dit kan worden uitgevoerd. Verder heeft het RIVM concrete handvatten geboden om de bevolkingsonderzoeken in Caribisch Nederland verder uit te breiden. In reactie hierop heeft de toenmalige staatssecretaris van VWS aan het RIVM gevraagd om een plan te maken voor het opzetten van een duurzame programmastructuur voor de bevolkingsonderzoeken naar kanker in Caribisch Nederland.

Uit de bovengenoemde evaluatie van het RIVM bleek dat door de pilot gezondheidswinst is behaald. Deze uitkomst strookt met de redenen waarom reeds eerder in het Europese deel van Nederland is besloten om dit bevolkingsonderzoek van rijkswege aan te bieden en te verrichten. Er is geen reden om te veronderstellen dat de gunstige effecten van bevolkingsonderzoeken naar borst-, baarmoederhals-, en darmkanker niet gelden voor de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Gelet hierop is er geen aanleiding gezien om de Gezondheidsraad aanvullend te laten adviseren over de specifieke invoering van dergelijke onderzoeken in Caribisch Nederland. Benadrukt wordt dat het de facto niet om een nieuw bevolkingsonderzoek gaat.

Gelet op de eerder genoemde door het RIVM uitgevoerde verkenning en evaluatie, alsmede de daarop volgende fasegewijze implementatie van de bevolkingsonderzoeken op basis van het door het RIVM voorgestelde plan, is geen aanleiding gezien om door het RIVM een uitvoeringstoets te laten uitvoeren. Het gehele voortraject vormt een passend alternatief voor de gebruikelijke uitvoeringstoets. Daarbij is de startpositie van de openbare lichamen, die sterk van het Europese deel van Nederland verschilt, in acht genomen. Een stapsgewijze aanpak maakt het mogelijk dat op kleine schaal en in nauwe samenwerking met de relevante ketenpartners wordt toegewerkt naar structurele bouwstenen in de keten. Op die manier worden knelpunten snel zichtbaar en kan indien nodig eerder worden bijgestuurd. Verder maakt de gefaseerde aanpak het mogelijk om in samenspraak met de betreffende ketenpartners tussentijds de doorontwikkeling van een programma te monitoren en te evalueren.

In aanvulling op het bovenstaande wordt opgemerkt dat met het aldus gekozen traject zo spoedig mogelijk kon worden toegewerkt naar een structureel en volwaardig aanbod van bevolkingsonderzoeken naar kanker in Caribisch Nederland, hetgeen van belang is geacht in verband met de te behalen gezondheidswinst voor de inwoners van Bonaire, Sint Eustatius en Saba.

Uit het voorgaande volgt dat het RIVM een belangrijke rol heeft gespeeld in het voortraject. In de toelichting is, zoals de Afdeling heeft geadviseerd, nader toegelicht welke rol momenteel aan het RIVM is toebedeeld in het kader van de regie op en de uitvoering van de bevolkingsonderzoeken op de eilanden. Het Centrum voor Bevolkingsonderzoek (hierna: CvB) van het RIVM is, in tegenstelling tot in het Europese deel van Nederland, zowel verantwoordelijk voor de regie op als voor de uitvoering van de bevolkingsonderzoeken naar kanker in de openbare lichamen. Daartoe heeft het CvB met de betreffende ketenpartners privaatrechtelijke overeenkomsten gesloten, waarin de nodige kwaliteitswaarborgen zijn opgenomen. De stevige rol van het CvB in de uitvoering zorgt ervoor dat het CvB controle kan uitoefenen op uitvoering door de lokale ketenpartners en dat indien nodig het CvB op basis van deze uitkomsten vervolgstappen kan ondernemen.

b. Gegevensverwerking
Wat betreft de transparantie en de rechten van betrokkenen wordt het volgende opgemerkt. Het systeem dat gebruikt wordt bij de uitvoering van de bevolkingsonderzoeken naar kanker, draait binnen de beveiligde omgeving van het RIVM. Dit brengt met zich mee dat de Algemene verordening gegevensbescherming van toepassing is op de verwerking van persoonsgegevens die in dit verband plaatsvindt. In Caribisch Nederland is de Wet bescherming persoonsgegevens BES van toepassing. Deze wet voorziet in een adequate bescherming van persoonsgegevens. Opmerking verdient dat waar mogelijk ook in Caribisch Nederland de Algemene verordening gegevensbescherming zal worden nageleefd. Verder bevatten de met de betreffende ketenpartners gesloten overeenkomsten afspraken over de bescherming en beveiliging van de persoonsgegevens.

Wat betreft de opmerking van de Afdeling over de consultatie van het ontwerpbesluit wordt het volgende overwogen. Ingevolge artikel 12a van de Wet publieke gezondheid draagt de minister van VWS via het RIVM zorg voor de regie op en de coördinatie van de uitvoering, alsmede de registratie, bewaking en evaluatie van bij algemene maatregel van bestuur aangewezen bevolkingsonderzoeken. Dit betekent dat zodra een bevolkingsonderzoek bij algemene maatregel van bestuur wordt aangewezen, het RIVM belast is met de uitvoering van deze publiekrechtelijk taak namens de minister. Het uitoefenen van een publieke taak is daarmee de grondslag voor de verwerking van persoonsgegevens die in dat verband plaatsvindt. Het voorgestelde artikel 12a van de Wet publieke gezondheid is destijds voorgelegd aan de Autoriteit Persoonsgegevens (toen nog het College Bescherming Persoonsgegevens) en de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. (zie noot 11) Nu het ontwerpbesluit enkel de aanwijzing van het bevolkingsonderzoek betreft, is niet overwogen om het ontwerpbesluit ter consulatie voor te leggen aan de Autoriteit Persoonsgegeven en de Commissie toezicht bescherming persoonsgegevens BES.

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is waar nodig de toelichting aangevuld.

Ik moge U hierbij het ontwerp-besluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

Voetnoten

(1) Artikel 16a Besluit publieke gezondheid
(2) Nota van Toelichting, paragraaf 1.
(3) Artikel 2, eerste lid, Wet op het bevolkingsonderzoek.
(4) Kamerstukken II 2019/20, 35384.
(5) Kamerstukken II 2019/20, 35384, nr. 3, paragraaf 3.3.3.
(6) Nota van Toelichting, paragraaf 2.
(7) Nota van Toelichting, paragraaf 1.
(8)Artikel 12a Wet publieke gezondheid jo. artikel 3 Wet op het RIVM.
(9) Gelet op de rollen van het RIVM en de Minister is het niet ondenkbaar dat er ook doorgifte van gegevens zal zijn uit Caribisch Nederland aan Europees Nederland.
(10) Kamerstukken II 2020/21, 32793, nr. 498.
(11) Kamerstukken II 2015/16, 34472, nr. 3.