Wijziging van het Handelsregisterbesluit 2008 inzake een grondslag voor het afschermen van bezoekadressen op verzoek.

Bij Kabinetsmissive van 15 juli 2022, no.2022001577, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Economische Zaken en Klimaat, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Handelsregisterbesluit 2008 inzake een grondslag voor het afschermen van bezoekadressen op verzoek, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit voorziet in een rechtsgrondslag voor het op verzoek afschermen van het bezoekadres van een onderneming of een rechtspersoon ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Daartoe wordt voorzien in een aanvulling van artikel 51 van het Handelsregisterbesluit 2008.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de regeling van de voorwaarden waaraan moet zijn voldaan om voor afscherming in aanmerking te komen. In verband daarmee is aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk.

1. Achtergrond en inhoud van het ontwerpbesluit

De Kamer van Koophandel is verplicht om inzage te geven in het bezoekadres van een in het Handelsregister ingeschreven onderneming, wanneer iemand daarom verzoekt. Veel zelfstandige beroepsbeoefenaars en directeur-grootaandeelhouders (dga’s) van rechtspersonen hebben hun woonadres ook opgegeven als het bezoekadres van hun onderneming of rechtspersoon.

De directe aanleiding voor het ontwerpbesluit is de toename van het aantal incidenten van bedreiging en agressie tegen bepaalde beroepsgroepen, zoals journalisten en politici. Een grondslag om bezoekadressen in bijzondere situaties af te schermen, ontbreekt op dit moment in de wettelijke kaders voor het Handelsregister. Het ontwerpbesluit beoogt in die lacune te voorzien.

Met het voorgestelde nieuwe derde lid van artikel 51 van de Handelsregisterwet wordt voorzien in de mogelijkheid dat het bezoekadres van een onderneming of een rechtspersoon op verzoek afgeschermd kan worden bij een concrete dreiging die afscherming noodzakelijk maakt, gelet op de veiligheid van een of meer personen. In het nieuwe vierde lid van artikel 51 wordt de mogelijkheid gecreëerd dat het bezoekadres dat gelijk is aan een woonadres op verzoek kan worden afgeschermd, indien sprake is van een waarschijnlijke dreiging als gevolg van de beroepsuitoefening van een van de bewoners op het adres. In het nieuwe vijfde lid van artikel 51 wordt geregeld dat de afscherming aan bepaalde bestuursorganen en andere instanties niet kan worden tegengeworpen.

Gezien het toenemende aantal incidenten van bedreiging en agressie tegenover bepaalde beroepsgroepen is het voorzien in mogelijkheden tot afscherming van het bezoekadres van een onderneming of rechtspersoon in het ontwerpbesluit begrijpelijk. Niettemin roept het ontwerpbesluit nog een enkele vraag op wat betreft de voorwaarden waaraan moet zijn voldaan om afscherming te kunnen bewerkstelligen.

2. Voorwaarden voor afscherming

Om afscherming van het bezoekadres te kunnen bewerkstelligen, moet aan een aantal (cumulatieve) voorwaarden zijn voldaan.

Een verzoek tot afscherming van het bezoekadres kan in de eerste plaats worden gedaan indien er sprake is van een (concrete) dreiging die afscherming noodzakelijk maakt, gelet op de veiligheid van een of meer personen. (zie noot 1) De verzoeker moet aannemelijk maken dat aan de gestelde voorwaarden is voldaan.

Daarnaast kan worden verzocht om afscherming van het bezoekadres van een onderneming of een rechtspersoon, niet zijnde een kapitaalvennootschap, op verzoek van die onderneming of rechtspersoon in geval van een waarschijnlijke dreiging als gevolg van de beroepsuitoefening van verzoeker of een andere betrokkene op het adres, indien het bezoekadres gelijk is aan het woonadres. De verzoeker moet zo’n verzoek motiveren conform de tussen de betreffende beroepsorganisatie en de Kamer van Koophandel vastgelegde beroepsgerelateerde afschermingscriteria.

Eén van de vereisten om voor afscherming in aanmerking te komen is dat de verzoeker (of een andere betrokkene) zelf maatregelen moet hebben genomen om de bekendheid van zijn adres te beperken. In de toelichting is in verband met dit vereiste vermeld dat afhankelijk van de sector waarin, of de doelgroep waarvoor de onderneming actief is, er sprake kan zijn van wettelijke verplichtingen om adresgegevens van de onderneming openbaar te maken op andere plaatsen dan in het handelsregister. Dit geldt volgens de toelichting onder andere voor zorgaanbieders omdat hun gegevens, krachtens de Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg in het Landelijk Register Zorgaanbieders geregistreerd staan en die publiekelijk zijn in te zien op het Zorgaanbiedersportaal.

Een andere categorie betreft aanbieders van goederen en diensten aan consumenten, die krachtens de Consumentenrichtlijn op hun eigen websites en drukwerk hun administratieve en bedrijfsadressen moeten vermelden. Wanneer zo’n situatie aan de orde is, kan de onderneming niet voldoen aan de voorwaarde als hier omschreven, zo is vermeld.

De Afdeling adviseert in de wettekst te expliciteren dat afscherming niet plaatsvindt indien sprake is van een wettelijke verplichting tot openbaarmaking op andere plaatsen dan in het handelsregister. Dit kan immers niet worden begrepen onder de situatie dat de verzoeker zelf maatregelen moet hebben genomen om de bekendheid van zijn adres te beperken.

Verder adviseert de Afdeling nader in te gaan op de reikwijdte van bestaande wettelijke verplichtingen tot openbaarmaking, en mogelijke uitzonderingen daarop, waardoor afscherming toch mogelijk is. Daarbij zou nader gemotiveerd moeten worden wat deze wettelijke verplichtingen in de praktijk betekenen voor de effectiviteit van de thans voorgestelde regeling.

De Afdeling adviseert het ontwerpbesluit en de toelichting aan te passen met inachtneming van het voorgaande.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een opmerking bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 24 november 2022

2. Voorwaarden voor afscherming

De Afdeling adviseert de tekst van het voorgestelde artikel 51, derde lid, onder a, in overeenstemming te brengen met de toelichting en te spreken van een "concrete dreiging" (zie de opmerking van de Afdeling in voetnoot 1 van het advies van de Raad van State), zulks ter onderscheiding van de "waarschijnlijke dreiging" waarop het vierde lid ziet. Hierover wordt het volgende opgemerkt. Ik kan dit advies niet opvolgen, en wel om de volgende redenen.

Tijdens de ambtelijke voorbereiding van het ontwerpbesluit is vanuit de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid, het Openbaar Ministerie en de politie aangegeven dat de kwalificatie van de dreiging ook een rol speelt binnen het centraal en decentraal domein van het Stelsel Bewaken en Beveiligen. Omdat het begrip "concrete dreiging" een zware kwalificatie heeft binnen het Stelsel Bewaken en Beveiligen, werd geconcludeerd dat het onwenselijk was om deze kwalificatie in het ontwerpbesluit op te nemen.

De opmerking van de Afdeling heeft wel aanleiding gegeven om in de nota van toelichting het begrip "concrete dreiging" te vervangen door het begrip "aantoonbare dreiging". Dit is in lijn met de bepaling in art 51, derde lid, van het ontwerpbesluit, houdende dat de verzoeker moet aantonen dat er sprake is van een dreiging die afscherming nodig maakt vanwege de veiligheid van een of meerdere personen.

Een wettelijke verplichting tot openbaarmaking op andere plaatsen dan in het handelsregister, brengt, anders dan in het advies van de Afdeling wordt aangenomen, niet mee dat afscherming van het bezoekadres in het handelsregister op die grond geweigerd zal worden. Dergelijke, wettelijk verplichte, openbaarmakingen zullen niet worden tegengeworpen aan de ondernemer die afscherming in het handelsregister verzoekt, dit in tegenstelling tot onverplichte openbaarmaking bijvoorbeeld via sociale media. De afscherming in het handelsregister heeft in die gevallen nog altijd meerwaarde doordat het adres wordt onttrokken aan verspreiding op grote schaal door middel van een zeer bekend en openbaar register. De Autoriteit Persoonsgegevens heeft in haar advies een soortgelijke aanbeveling gedaan, namelijk om bij openbaarmaking van gegevens aandacht te besteden aan ‘privacy by design’ (zie noot 2). Ruimhartige beoordeling van afschermingsverzoeken is ook in lijn met de koers richting sterkere bescherming van de privacy die is ingezet met de Datavisie Handelsregister (zie noot 3), die specifiek voor eenmanszaken afscherming op verzoek mogelijk maakt zonder beroep op een veiligheidsrisico of dreiging.

In reactie op de bovenstaande opmerkingen van de Afdeling is in paragraaf 2.2 van de nota van toelichting verduidelijkt waarom een wettelijke verplichting tot openbaarmaking op andere plaatsen niet zal worden tegengeworpen aan de ondernemer die afscherming in het handelsregister verzoekt. Ten aanzien van het Landelijk Register Zorgaanbieders (LRZa) zijn overigens inmiddels  uitvoeringsafspraken gemaakt die inhouden dat eventuele afscherming in het handelsregister automatisch in het LRZa zal worden doorgevoerd. Dit is mogelijk, omdat ook voor het LRZa de mogelijkheid bestaat om een belangenafweging te maken, waarvoor dan impliciet de overwegingen ten aanzien van afscherming in het handelsregister worden overgenomen. Ook op dit punt is paragraaf 2.2 van de nota van toelichting aangescherpt.

Naast bovengenoemde punten die verwerkt zijn in de nota van toelichting, zijn enkele redactionele wijzigingen van ondergeschikte aard doorgevoerd in de nota van toelichting die geen inhoudelijke toelichting behoeven.

Ik moge U hierbij het ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat

Voetnoten

(1) De Afdeling adviseert om de tekst van het voorgestelde artikel 51, derde lid, onder a, in overeenstemming te brengen met de toelichting en te spreken van een "concrete dreiging", zulks ter onderscheiding van de "waarschijnlijke dreiging" waarop het vierde lid ziet.
(2) Advies van de Autoriteit Persoonsgegevens van 20 december 2018 over bescherming persoonsgegevens bij levering van informatieproducten uit het handelsregister.
(3) Brief Voortgang datavisie handelsregister (Kamerstukken II 2021/22, 32761, nr. 240).