Wijziging van het Drinkwaterbesluit, het Besluit kwaliteit leefomgeving en enkele andere algemene maatregelen van bestuur.

Bij Kabinetsmissive van 1 juli 2022, no.2022001437 , heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Drinkwaterbesluit, het Besluit kwaliteit leefomgeving en enkele andere algemene maatregelen van bestuur in verband met de omzetting van EU-Drinkwaterrichtlijn 2020/2184 (herschikking), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit strekt tot implementatie van Richtlijn 2020/2184 (zie noot 1) (hierna: de richtlijn) waarmee onder meer de bestaande kwaliteitseisen, kwaliteitscontrole en risicobeoordeling en -beheer voor drinkwater worden aangescherpt. De richtlijn voorziet in uitzonderingen voor (zeer) kleine collectieve watervoorzieningen, waarvoor in het ontwerpbesluit een regeling wordt getroffen.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de delegatiegrondslag voor deze uitzonderingen en over de voorwaarden die de richtlijn aan één van deze uitzonderingen stelt. In verband daarmee is aanpassing wenselijk van de toelichting en zo nodig van het ontwerpbesluit.

1. Inleiding

Het ontwerpbesluit strekt tot implementatie van de richtlijn, waarmee de bestaande Drinkwaterrichtlijn (zie noot 2) wordt herzien. Het doel van de richtlijn is de bescherming van de gezondheid van de mens tegen de schadelijke gevolgen van verontreiniging van voor menselijke consumptie bestemd water. Daartoe voorziet de richtlijn onder meer in een aanscherping van bestaande kwaliteits- en minimumeisen, van de regels inzake informatievoorziening aan burgers en de verplichtingen tot het uitvoeren van risicobeoordeling en risicobeheer.

De richtlijn voorziet in een verlicht regime voor kleine en zeer kleine collectieve watervoorzieningen. Voor zeer kleine collectieve watervoorzieningen gelden alleen de algemene verplichtingen en kwaliteitseisen en regels inzake monitoring en herstelmaatregelen. Voor hen gelden daarom niet de verplichtingen met betrekking tot onder meer risicoanalyse en risicobeheer, de eisen voor materialen en chemicaliën en de voorschriften met betrekking tot publieksvoorlichting. (zie noot 3) Voor kleine collectieve watervoorzieningen bevat de richtlijn een mogelijkheid voor lidstaten om deze uit te zonderen van de verplichtingen met betrekking tot de risicobeoordeling en het risicobeheer, indien de bevoegde autoriteit ervan is overtuigd dat daarmee de waterkwaliteit niet in het gedrang wordt gebracht. (zie noot 4)

De verplichtingen van de richtlijn worden, voor zover deze zien op de openbare drinkwatervoorziening, omgezet in het Drinkwaterbesluit (Dwb). De implementatietermijn verstrijkt 12 januari 2023. (zie noot 5)

2. Uitzondering voor (zeer) kleine collectieve watervoorzieningen

a. Inwerkingtreding
Met het ontwerpbesluit worden de hiervóór genoemde uitzonderingen voor (zeer) kleine collectieve watervoorzieningen in een nieuw artikel 32 van het Dwb opgenomen. In artikel 32, tweede en derde lid, Dwb wordt een aantal bepalingen van het Dwb niet van toepassing verklaard voor deze collectieve watervoorzieningen. (zie noot 6) Voor deze uitzonderingsbepaling is het noodzakelijk om een delegatiegrondslag  op te nemen inde Drinkwaterwet. (zie noot 7) Met het wetsvoorstel Verzamelwet IenW 2021 wordt in deze delegatiegrondslag voorzien. (zie noot 8) Deze verzamelwet is op het moment van onderhavig advies echter nog niet in werking getreden. (zie noot 9)

Gelet op het voorgaande kan het voorgestelde artikel 32 Dwb wel worden vastgesteld, maar niet eerder in werking treden dan nadat de wettelijke grondslag in werking is getreden. Om te voorkomen dat het gehele ontwerpbesluit pas in werking kan treden als het wetsvoorstel tot wet is verheven en in werking is getreden, met het risico van laattijdige implementatie, kan er ook voor worden gekozen voor artikel 32 Dwb te voorzien in een afzonderlijk, later moment van inwerkingtreding.

De Afdeling wijst er evenwel op dat in dat geval op de (zeer) kleine collectieve watervoorzieningen alle regels van toepassing zullen zijn, ook de in de richtlijn uitgezonderde regels. Dit kan mogelijk, al dan niet tijdelijk, gevolgen hebben voor deze partijen. De Afdeling merkt op dat het van belang is dat deze gevolgen goed worden betrokken in de te maken afweging rondom de inwerkingtreding.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op het moment van inwerkingtreding van het ontwerpbesluit en van artikel 32 Dwb, in het bijzonder, indien de minister kiest voor gefaseerde inwerkingtreding. Zij adviseert daarbij ook in te gaan op de gevolgen voor de (zeer) kleine collectieve watervoorzieningen.

b. Uitzondering voor kleine collectieve watervoorzieningen
Artikel 9, zesde lid, van de richtlijn voorziet in de mogelijkheid voor lidstaten om kleine collectieve watervoorzieningen uit te zonderen van de verplichting tot het uitvoeren van een risicobeoordeling en risicobeheer. De richtlijn stelt als voorwaarde dat de bevoegde autoriteit ervan overtuigd is dat een dergelijke uitzondering de kwaliteit van het water niet in het gedrang brengt en dat collectieve watervoorziening regelmatig monitoring uitvoert.

Met het voorgestelde artikel 32, derde lid, Dwb worden de kleine collectieve watervoorzieningen van deze verplichting uitgezonderd. Uit de toelichting blijkt niet dat deze uitzondering berust op een voorafgaande beoordeling van de bevoegde autoriteit dat deze vrijstelling van de verplichting tot risicobeoordeling en risicobeheer de kwaliteit van het water niet in het gedrang zou brengen. Daarmee wordt niet aan de in de richtlijn aan de uitzondering gestelde vereisten voldaan.

Waar is beoogd de bedoelde uitzondering in het besluit te regelen, moet uit de toelichting blijken dat de bevoegde autoriteit zich ervan heeft overtuigd dat de vrijstelling van de verplichting tot risicobeoordeling en risicobeheer de kwaliteit van het water niet in het gedrang brengt. Waar is beoogd in het besluit de bevoegdheid te verlenen om (individuele) kleine collectieve watervoorzieningen van de bedoelde verplichting uit te zonderen, dient daarbij de voorwaarde te worden opgenomen dat dit alleen kan indien de bevoegde autoriteit ervan overtuigd is dat die uitzondering de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water niet in het gedrang brengt.

De Afdeling adviseert om in de toelichting in te gaan op de voorwaarde voor uitzondering van kleine collectieve watervoorzieningen en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De waarnemend vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 1 november 2022

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De Afdeling advisering maakt een tweetal opmerkingen bij de uitzondering voor (zeer) kleine collectieve watervoorzieningen van de verplichtingen van de herziene Drinkwaterrichtlijn tot risicobeoordeling en risicobeheer. Dit betreft (a) de inwerkingtreding en (b) de voorwaarde voor uitzondering voor kleine collectieve watervoorzieningen, dat bij vrijstelling naar het oordeel van de bevoegde autoriteit niet de kwaliteit van het drinkwater in het gedrang komt.

(a) Inwerkingtreding

De vrijstelling voor (zeer) kleine collectieve watervoorzieningen van de verplichtingen tot risicobeoordeling en -beheer zal niet eerder in werking kunnen treden dan het tijdstip waarop artikel II van de Verzamelwet IenW 2021 in werking treedt. Dat wordt naar verwachting in de eerste helft van 2023, dus enkele maanden na de uiterste datum voor omzetting van de richtlijn (12 januari 2023). Dit betreft de vrijstelling die wordt opgenomen in het Drinkwaterbesluit. In samenhang daarmee zal ook de verplichting tot risicobeoordeling en -beheer voor collectieve watervoorzieningen op dat latere tijdstip van kracht worden, zodat verplichting en vrijstelling gelijktijdig van kracht worden (zie artikel I, onderdelen N en O, wijziging van de artikelen 31 en 32 van het Drinkwaterbesluit).

Het later van kracht worden van de verplichting én de vrijstelling wordt gezien de uiterste termijn van de richtlijn van 12 januari 2029 om aan de verplichting te voldoen, en omwille van de rechtszekerheid, het voorkomen van onnodige regeldrukeffecten en mogelijke onrust in de sector, en de bestendigheid van regelgeving minder bezwaarlijk geacht dan het alternatief, waarbij de verplichting wel op 12 januari 2023 van kracht zou worden maar de vrijstelling nog niet. In de bestaande verplichtingen voor collectieve watervoorzieningen die het kwaliteitsniveau borgen zoals de kwaliteitseisen voor in te nemen water en drinkwater, de monitoringsplicht en de verplichting tot het nemen van herstelmaatregelen en het informeren van de betrokken bevolking bij afwijkingen, alsmede het toezicht, treedt geen verandering op. In de nota van toelichting is op het voorgaande ingegaan alsmede op de gevolgen voor (zeer) kleine collectieve watervoorzieningen, waarvoor de facto op dit punt niets verandert.

(b) uitzondering voor kleine collectieve watervoorzieningen

In de nota van toelichting is expliciet gemotiveerd dat naar uw oordeel als (voor de openbare drinkwatervoorziening verantwoordelijke) minister van Infrastructuur en Waterstaat, voldaan is aan de voorwaarde dat bij de vrijstelling van de verplichting tot risicobeheer en risicobeoordeling voor kleine collectieve watervoorzieningen de kwaliteit van het drinkwater niet in het gedrang komt. Dit is het geval doordat geen wijziging optreedt in de reeds bestaande verplichtingen die het kwaliteitsniveau borgen zoals de kwaliteitseisen voor in te nemen water en drinkwater, de monitoringsplicht en de verplichting tot het nemen van herstelmaatregelen, het informeren van de betrokken bevolking bij afwijkingen alsmede het toezicht, en dat deze verplichtingen ook voldoende het kwaliteitsniveau borgen.

Bij gelegenheid van het nader rapport is voorts nog een aantal wijzigingen van wetgevingstechnische of redactionele aard aangebracht in het ontwerpbesluit en de nota van toelichting. Dit betreft wijzigingen in:

- artikel II, onderdeel A (dit onderdeel is vervallen omdat de aan artikel 1.1a van het Besluit kwaliteit leefomgeving toe te voegen delegatiegrondslagen van de Omgevingswet bij de laatste stelselcheck Omgevingswet in september door BZK niet meer nodig of onjuist zijn gebleken);
- artikel II, onderdelen B tot en met H (de verwijzingen in de nieuwe artikelen 3.15a en 3.15b van het Bkl en in de artikelen 4.3, 4.4, 4.10, 7.11 en 11.27 van het Bkl naar de artikelen van de richtlijn en onderdelen daarvan waren mogelijk op onderdelen te beperkt geformuleerd voor een juiste en volledige omzetting van de bepalingen van de richtlijn die met die verwijzingen wordt beoogd; deze zijn daarom waar nodig aangevuld of verruimd);
- artikel IV, onderdelen B, C, D, E (idem, voor de artikelen 4.6, 4,11, 4.16 en 5.4 van het Waterbesluit);
- artikel V, onderdeel B (idem, voor artikel 13 van het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009);
- de bijlage bij artikel I, onderdeel V (bijlage A, tabel I, wijziging van het begrip "enterococcen" in "Intestinale enterococcen", conform de richtlijn);
- de nota van toelichting met bijlagen, in verband met de hiervoor genoemde wijzigingen, met enkele verdere redactionele actualisaties, verduidelijkingen en correcties;
- uitleg in de nota van toelichting dat de omzetting van de verplichtingen van de richtlijn in het kader van het waterbeheer eerst nog plaatsvindt in het Waterbesluit en het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009, en vanaf 1 juli 2023 in het Besluit kwaliteit leefomgeving onder de Omgevingswet (zie noot 10).

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting wederom doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Voetnoten

(1) Richtlijn (EU) 2020/2184 van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2020 betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water (herschikking) (Pb EU 2020, L 435).
(2) Richtlijn 98/83/EG van de Raad van 3 november 1998 betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water (Pb EG 1998, L330).
(3) Artikel 3, zesde lid richtlijn.
(4) Artikel 9, zesde lid richtlijn.
(5) Artikel 24 richtlijn.
(6) Artikel I, onderdeel O van het ontwerpbesluit.
(7) Nota van Toelichting, paragraaf 3.1.
(8) Artikel II, onderdeel D, artikel 25, tweede en derde lid Drinkwaterwet.
(9) Dit wetsvoorstel is thans nog aanhangig bij de Afdeling advisering van de Raad van State, kenmerk W17.22.0110/IV d.d. 6 juli 2022.
(10) Zie: Voortgangsbrief Omgevingswet oktober 2022 van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Eerste Kamer der Staten-Generaal d.d. 14 oktober 2022, kenmerk 2022-0000555058.