Het stellen van regels over het verstrekken van specifieke uitkeringen aan gemeenten of provincies voor activiteiten die passen in het rijksbeleid met betrekking tot het bouwen, het wonen en de woonomgeving.


Volledige tekst

Bij Kabinetsmissive van 26 april 2022, no.2022000970, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende het stellen van regels over het verstrekken van specifieke uitkeringen aan gemeenten of provincies voor activiteiten die passen in het rijksbeleid met betrekking tot het bouwen, het wonen en de woonomgeving, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit regelt de grondslag voor enkele ministeriële regelingen waarmee specifieke uitkeringen zijn ingesteld. Vanwege het spoedeisende karakter van deze regelingen was de grondslag toen nog niet geregeld. (zie noot 1) Met dit besluit wordt daarin alsnog voorzien. Daarnaast creëert het ontwerpbesluit een grondslag voor toekomstige specifieke uitkeringen op het terrein van wonen, bouwen en de woonomgeving.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt een opmerking over de zeer ruime delegatiegrondslag waardoor specifieke uitkeringen op het gehele terrein van wonen, bouwen en de woonomgeving bij ministeriële regeling kunnen worden vastgesteld. De Afdeling adviseert het ontwerpbesluit te beperken tot het bieden van een grondslag voor de reeds ingestelde spoedeisende regelingen. Voor zover de regering beoogt om meerjarige specifieke uitkeringen in te stellen, dienen deze bij wet of algemene maatregel van bestuur (amvb) te worden geregeld.

De Afdeling adviseert daarnaast de keuze voor het instrument van specifieke uitkeringen nader te motiveren in het licht van de Financiële-verhoudingswet die in beginsel uitgaat van het gebruik van de algemene uitkering van het Gemeentefonds en het Provinciefonds.

In verband met deze opmerkingen dient het ontwerpbesluit nader te worden overwogen.

1. Inhoud ontwerpbesluit

Het ontwerpbesluit voorziet in de grondslag voor enkele ministeriële regelingen waarmee specifieke uitkeringen zijn ingesteld, onder meer ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten en statushouders. Voor deze regelingen was de grondslag toen nog niet geregeld vanwege de vereiste spoed. Met dit ontwerpbesluit wil de regering daarin alsnog voorzien.

Daarnaast creëert het ontwerpbesluit een grondslag om bij ministeriële regeling specifieke uitkeringen in te stellen op het terrein van bouwen, wonen en de woonomgeving. De opsomming van meer dan tien activiteiten waarvoor een uitkering kan worden ingesteld, behelst onder meer woningbouw, transformatie van gebouwen tot woningen, verbetering van de leefbaarheid en bevordering van de duurzaamheid van gebouwen. (zie noot 2)

2. Delegatie naar ministeriële regeling

De wettelijke grondslag voor dit ontwerpbesluit is de Woningwet, die de mogelijkheid creëert om specifieke uitkeringen te regelen bij of krachtens amvb. (zie noot 3) Het ontwerpbesluit biedt op basis hiervan een grondslag om uitkeringen vorm te geven bij ministeriële regeling. Het ontwerpbesluit als zodanig roept dus geen specifieke uitkeringen in het leven. De regering motiveert deze subdelegatie vanwege het belang van flexibiliteit voor de minister om, naar gelang de behoefte en noodzaak, specifieke uitkeringen in te stellen. (zie noot 4) De opsomming in artikel 2, eerste lid, is niet-limitatief. Er kunnen dus ook ministeriële regelingen met betrekking tot andere onderwerpen op basis van deze grondslag worden vastgesteld, mits op het gebied van het bouwen, het wonen en de woonomgeving. (zie noot 5)

a. Wettelijk kader
Een belangrijk uitgangspunt van wetgevingsbeleid is dat de hoofdelementen in de formele wet zijn opgenomen, zodat de parlementaire betrokkenheid bij deze regelingen kan worden gewaarborgd, of dan wel in ieder geval op het niveau van een amvb worden geregeld. (zie noot 6) Dit betekent dat ministeriële regelingen alleen bedoeld zijn voor de uitwerking van details van een regeling van hoger niveau. Dan kan het gaan om administratieve voorschriften, om detailregels die vaak moeten worden gewijzigd of om regels die met grote spoed moeten worden vastgesteld. (zie noot 7)

Vanwege het belang van de democratische legitimatie van wetgeving, geldt voor specifieke uitkeringen de hoofdregel dat deze bij of krachtens een formele wet worden geregeld. (zie noot 8) Een permanente specifieke uitkering moet bij formele wet worden geregeld, een uitkering met een looptijd tot maximaal vier jaar bij amvb. (zie noot 9) In het geval van eenmalige specifieke uitkeringen, kunnen deze worden geregeld bij ministeriële regeling. (zie noot 10)

b. Niveau van regelgeving
De Afdeling merkt op dat de toelichting onderkent dat de Financiële-verhoudingswet van toepassing is op het ontwerpbesluit en de op grond daarvan op te stellen ministeriële regelingen. (zie noot 11) Daarbij wordt echter niet ingegaan op de vraag of de activiteiten in artikel 2 met eenmalige specifieke uitkeringen kunnen worden bekostigd. Gezien de (structurele) aard van de problematiek (onder andere woningmarkt, verduurzaming) is dit niet vanzelfsprekend en zullen hier meerjarige (financiële) inspanningen voor nodig zijn. Dan ligt het voor de hand om meerjarige specifieke uitkeringen in te stellen. Deze moeten zoals gezegd bij formele wet, of minstens bij amvb, worden geregeld.

Tevens merkt de Afdeling op dat de zeer ruime en niet-limitatieve wijze van delegatie op gespannen voet staat met de norm dat delegatie zo concreet en nauwkeurig mogelijk begrensd wordt. (zie noot 12) De voorgestelde ruime delegatie is aldus niet in overeenstemming met algemeen wetgevingsbeleid evenmin als met de specifieke kaders van de Financiële-verhoudingswet.

c. Regeling bij amvb: twee varianten
Het voorgaande betekent concreet dat regeling alsnog (minimaal) op het niveau van een amvb zal moeten plaatsvinden. Daartoe zijn in beginsel twee varianten mogelijk:

1) Meer inhoudelijke aspecten opnemen in het huidige ontwerpbesluit;
2) Per in te stellen specifieke uitkering een amvb opstellen.

De Afdeling merkt op dat het ontwerpbesluit de delegatiegrondslag uit de Woningwet in de volle breedte doordelegeert naar het niveau van de ministeriële regeling. Deze zeer brede en niet-limitatieve opsomming maakt dat het complex wordt om de eerste variant in de praktijk te brengen. Dat zou namelijk betekenen dat voor elk van de genoemde onderwerpen de belangrijkste materiële aspecten (onder andere doelstelling, doelgroep, reikwijdte, te bekostigen activiteiten, financiële motivering, en de governance) geregeld worden in het onderhavige ontwerpbesluit. Daarbij zouden bovendien sommige breed geformuleerde thema’s (‘bouw van woningen’ en ‘verbeteren van de leefbaarheid’) nader moeten worden geconcretiseerd.

Het voorgaande betekent dat het meer voor de hand ligt om in voorkomend geval een specifieke uitkering bij amvb te regelen (tweede variant). Dit is overigens ook zo gedaan met het Besluit Woningbouwimpuls, een amvb die op grond de Woningwet is ingesteld. (zie noot 13)

De Afdeling adviseert het ontwerpbesluit te beperken tot het bieden van een grondslag voor de reeds ingestelde spoedeisende regelingen, en derhalve de activiteiten genoemd in het eerste lid van artikel 2 te schrappen. Voor zover de regering beoogt om meerjarige specifieke uitkeringen in te stellen, dienen deze bij wet of bij amvb te worden geregeld.

Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling nog het volgende op.

3. Keuze voor specifieke uitkeringen

De keuze voor bekostiging via het instrument van de specifieke uitkering wordt niet gemotiveerd. Dit is echter wel noodzakelijk omdat specifieke uitkeringen een aantal kenmerken hebben die ze doorgaans minder geschikt maken ten opzichte van financiering uit de algemene uitkering van het Gemeentefonds of het Provinciefonds.

Uit de Financiële-verhoudingswet volgt immers als hoofdregel dat indien het rijk financiële middelen overhevelt naar decentrale overheden, dit zoveel mogelijk gebeurt via de algemene uitkering van het Gemeentefonds of het Provinciefonds. Specifieke uitkeringen behoren de uitzondering te zijn en worden alleen verstrekt als dit ‘bijzonder aangewezen’ moet worden geacht. (zie noot 14) Deze hiërarchie in de bekostiging is ingegeven door het streven van de wetgever ‘naar […] een zo groot mogelijke eigen verantwoordelijkheid voor uitgaven en inkomsten van gemeenten en zo gering mogelijke bureaucratielasten’. (zie noot 15) De keuze voor dit instrument dient dus alsnog gemotiveerd te worden.

Overigens ontbreekt in de toelichting een financiële paragraaf. Daarmee is niet duidelijk om hoeveel geld het gaat en hoe de bekostiging gedekt is. Zo is niet bekend of het gaat om additioneel geld of om overheveling uit het Gemeentefonds en het Provinciefonds.

Tot slot vraagt de Afdeling aandacht voor de bestuurslasten. Het ontwerpbesluit gaat uit van de systematiek dat decentrale overheden een aanvraag voor een specifieke uitkering indienen bij de minister. Deze bepaalt of de aanvraag in overeenstemming is met de inhoudelijke criteria en administratieve voorschriften. Ontvangende overheden moeten vervolgens jaarlijks verantwoording afleggen over de rechtmatige en doelmatige besteding, waarvoor de centrale overheid financiële en prestatie-indicatoren opstelt. Decentrale overheden verantwoorden zich hierover in (een bijlage bij) hun jaarrekening, waarop accountantscontrole plaatsvindt. (zie noot 16) Tevens verantwoorden zij zich aan de centrale overheid. Hierop voert de Auditdienst Rijk een jaarlijkse review uit.

Specifieke uitkeringen gaan zo gepaard met bestuurslasten voor beheer, controle en verantwoording. Zeker in het geval van relatief kleine bedragen rijst de vraag of de kosten van verantwoording en controle opwegen tegen de maatschappelijke baten. (zie noot 17)

De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande de keuze voor financiering door specifieke uitkeringen alsnog te motiveren.

4. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het ontwerpbesluit en adviseert dit besluit niet te nemen, tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W04.22.00051/I

- In het ontwerpbesluit vermelden welke ministeriële regelingen van een grondslag worden voorzien conform het eerste lid van Aanwijzing 6.8 ‘Nieuwe grondslag uitvoeringsregeling’ van de Aanwijzingen voor de regelgeving.

Voetnoten

(1) Regeling specifieke uitkering tweede tranche voor huisvesting aandachtsgroepen van 20 september 2021 (Stcrt. 2021, 41337) en Regeling specifieke uitkering vergunninghouders van 6 december 2021 (Stcrt. 2021, 48698).
(2) Voorgesteld artikel 2, eerste lid.
(3) Artikel 81, tweede lid van de Woningwet.
(4) Nota van toelichting, paragraaf 1.
(5) Nota van toelichting, paragraaf 1.
(6) Zie ook de Aanwijzingen voor de regelgeving, aanwijzing 2.19 ‘Primaat van de wetgever’.
(7) Zie ook de Aanwijzingen voor de regelgeving, aanwijzing 2.24 ‘Toelaatbaarheid delegatie aan minister’.
(8) Artikel 17, eerste lid van de Financiële-verhoudingswet.
(9) Artikel 17, vierde lid van de Financiële-verhoudingswet.
(10) Artikel 17, vijfde lid van de Financiële-verhoudingswet.
(11) Nota van toelichting, paragraaf 4.2.
(12)Zie ook de Aanwijzingen voor de regelgeving, Aanwijzing 2.23 ‘Begrenzing delegatie’.
(13) Besluit van 11 mei 2020, houdende regels met betrekking tot verstrekking van een specifieke uitkering aan gemeenten ten behoeve van het versnellen van de bouw van betaalbare woningen in een kwalitatief goede leefomgeving (Besluit Woningbouwimpuls 2020).
(14) Artikel 16, tweede lid van de Financiële-verhoudingswet.
(15) Memorie van toelichting bij de Financiële-verhoudingswet, Kamerstukken II 1995/96, 24552, nr. 3, p. 67-68. Zie ook: artikel 1 van de Code Interbestuurlijke Verhoudingen, artikel 116, eerste lid van de Gemeentewet en artikel 114, eerste lid van de Provinciewet.
(16) Dit is de zogeheten SiSa-bijlage. Sinds 2006 geldt het principe van ‘single information single audit’. Tot 2006 moesten decentrale overheden per specifieke uitkering afzonderlijke verantwoordingen met verklaringen overleggen. Met de invoering van SiSa werden de verantwoordingen gebundeld en opgenomen in de jaarrekening (Single Information) en geeft de accountant ook in een keer een oordeel over de getrouwheid en rechtmatigheid van alle specifieke uitkeringen (Single Audit).
(17) Commissie Bedrijfsvoering en Audits Decentrale Overheden (BADO), 2022, ‘Specifieke uitkeringen: uitvoerbaarheid en controleerbaarheid’, p. 23; en Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO) e.a., 2022, ‘Advies over het uitkeringsstelsel tussen rijk en provincies en gemeenten’, p. 58.