Besluit ex ante financiering depositogarantiestelsel Wft.

Bij Kabinetsmissive van 20 december 2011, no.11.003085, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit bijzondere prudentiële maatregelen, beleggerscompensatie en depositogarantie Wft en het Besluit prudentiële regels Wft in verband met de wijziging van de financiering van het depositogarantiestelsel (Besluit ex ante financiering depositogarantiestelsel Wft), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit voorziet in een wijziging van het depositogarantiestelsel (DGS). Thans worden de voor het DGS benodigde middelen door de betrokken banken pas bijeengebracht wanneer het DGS in werking wordt gesteld. Het ontwerpbesluit voorziet in het voorafgaande aan de inwerkingstelling bijeen brengen van middelen ten behoeve van het DGS (ex ante financiering). Hiertoe wordt door De Nederlandsche Bank (DNB) de Stichting Depositogarantiefonds opgericht, die het depositogarantiefonds (het fonds) beheert.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt een opmerking met betrekking tot de verhouding tot ontwerp-Europese regels terzake. Zij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is.

1.  Verhouding tot voorstel Europese richtlijn

Blijkens de toelichting (paragraaf 1.3) is bij de vormgeving van het voorgestelde DGS uitdrukkelijk rekening is gehouden met de ontwikkelingen in Europa. De Afdeling constateert in dezen een zekere spanning: enerzijds wordt aangesloten bij een richtlijnvoorstel dat nog in onderhandeling is en waarvan de uitkomsten nog onzeker zijn, terwijl anderzijds moet worden geconstateerd dat in het ontwerpbesluit van dat voorstel wordt afgeweken.

De Afdeling merkt in dit verband het volgende op.

a. Afstemming richtlijnvoorstel
Het voorstel loopt vooruit op een Europese regeling die in voorbereiding is. Dit betekent dat de in het ontwerpbesluit voorgestelde regeling te zijner tijd moet worden afgestemd op de Europese richtlijn. (zie noot 1) Gezien het stadium waarin de besluitvorming verkeert en het feit dat er nog discussie is over bepaalde belangrijke modaliteiten van het richtlijnvoorstel zoals de doelomvang, komt het de Afdeling op zichzelf wenselijk voor dat wordt gewacht tot de finale besluitvorming is afgerond. De Afdeling begrijpt echter uit de toelichting dat de regering niet wil wachten teneinde op 1 juli 2012 met de daadwerkelijke invoering van het nieuwe DGS te kunnen beginnen.

Tegen deze achtergrond maakt de Afdeling de volgende opmerkingen.

De nota van toelichting vermeldt dat bij de vormgeving van het nieuwe (Nederlandse) DGS uitdrukkelijk rekening is gehouden met de ontwikkelingen in Europa. In de toelichting wordt geconstateerd dat de belangrijkste aspecten van het ontwerpbesluit goed passen in wat in Europa wordt besproken. Het gaat hier om de doelomvang, de opbouwtermijn en de risicodifferentiatie. (zie noot 2)

De Afdeling constateert echter dat het ontwerpbesluit juist op deze onderdelen afwijkt van hetgeen in het voorstel van de Europese Commissie wordt voorgesteld.

Zo stelt het richtlijnvoorstel een 'streefwaarde' van het fonds voor van 1,5 procent van de in aanmerking komende deposito’s, in plaats van de thans voorgestelde 1,0 %. (zie noot 3) Deze streefwaarde zou volgens de richtlijn in een periode van 10 jaar moeten zijn bereikt. In het ontwerpbesluit wordt daarentegen uitgegaan van een periode van 15 jaar. Ook in de wijze waarop bij de berekening van de bijdragen rekening wordt gehouden met risicoprofielen zijn er verschillen tussen het richtlijnvoorstel en het ontwerpbesluit. (zie noot 4)

De toelichting vermeldt dat niet op voorhand is uit te sluiten dat de Nederlandse systematiek op enig aspect zal moeten worden aangepast. (zie noot 5) Daardoor zouden de banken in relatief korte tijd twee keer met een aanpassing te maken krijgen. De toelichting gaat echter niet nader in op de vraag in hoeverre de met het ontwerpbesluit beoogde doelen (zie noot 6) beter zouden worden gediend door de in het ontwerpbesluit gekozen aanpak, dan door de benadering van de ontwerprichtlijn. De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het voorgaande in te gaan, en het ontwerpbesluit zo nodig aan te passen.

b. Uitbreiding van de dekking
Op grond van de thans geldende richtlijn depositogarantiestelsels (zie noot 7) mogen lidstaten de deposito's die zijn genoemd in de bij die richtlijn behorende bijlage uitsluiten van dekking door het depositogarantiestelsel. Een van de categorieën deposito’s die mogen worden uitgesloten, zijn deposito’s van grootzakelijke depositohouders (ondernemingen die geen zogenoemde verkorte balans mogen opstellen). Nederland heeft van die optie gebruik gemaakt.

Thans wordt voorgesteld deze uitsluiting te laten vervallen. De toelichting vermeldt als belangrijkste redengeving hiervoor dat deze uitzondering op grond van een aanpassing van de Europese regelgeving in de toekomst waarschijnlijk zal komen te vervallen. De toelichting duidt op het reeds onder (a) genoemde richtlijnvoorstel. Door nu reeds de uitsluiting te laten vervallen, wordt voorkomen dat banken twee keer hun administratie moeten aanpassen.

Op zich heeft de Afdeling begrip voor de in de nota van toelichting genoemde argumentatie. Tegelijkertijd constateert zij echter dat het voorstel van de Europese Commissie zich thans nog in de fase bevindt van besluitvorming in de Raad van de Europese Unie en het Europees Parlement. Het staat aldus nog niet vast dat de uitsluitingen metterdaad zullen vervallen.

Zo lang hier onvoldoende duidelijkheid over bestaat, is naar het oordeel van de Afdeling, naast de verwijzing naar het richtlijnvoorstel, een zelfstandige motivering van de voorgestelde aanpassing wenselijk. De Afdeling wijst er hierbij op dat het laten vervallen van de uitzondering voor grootzakelijke depositohouders niet zonder meer bijdraagt aan het doel van het DGS. Dat doel is tweeledig: (i) het borgen van het vertrouwen van depositohouders in banken en het financiële stelsel, om de financiële stabiliteit te borgen en een run op de bank te voorkomen en (ii) het beschermen van de 'kleine' depositohouders. (zie noot 8)  Grootzakelijke depositohouders zijn geen 'kleine spaarders' en een dekking van hun tegoeden tot een bedrag van € 100.000 zal in geval van onzekerheid over de soliditeit van een bank een run op deze instelling door deze groep niet kunnen voorkomen.

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen.

2. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State


Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W06.11.0532/III met redactionele kanttekeningen die de Afdeling in overweging geeft.

- In het in artikel I, onderdeel B, voorgestelde artikel 19 van het Bbpm de onderdelen op juiste wijze (a,b,c) letteren.
- In het in artikel I, onderdeel C, voorgestelde artikel 23, eerste lid, bij de benoeming van bestuurders met het oog op de samenhang met het zevende lid (schorsing) erin voorzien dat de leden van het bestuur worden benoemd door Onze Minister op voordracht van de genoemde organisaties.
- In het in artikel I, onderdeel C, voorgestelde artikel 23a "artikel 22, eerste lid vervangen door: artikel 21, eerste lid.


Nader rapport (reactie op het advies) van 17 november 2021

Het ontwerpbesluit voorzag in een wijziging van het depositogarantiestelsel (DGS) die tot doel had de bestaande ex post financiering van het DGS te vervangen door ex ante financiering. Nadat de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies had uitgebracht is de verdere totstandkoming van dit besluit tweemaal uitgesteld. Allereerst vanwege de verhoogde bankenbelasting en vervolgens vanwege de eenmalige resolutieheffing naar aanleiding van de nationalisatie van SNS Reaal. De bankenbelasting en eenmalige resolutieheffing betekenden reeds een verhoging van de lasten voor banken, daarom is er vanaf gezien de banken met nog een lastenverhoging te confronteren door tegelijkertijd te starten met het opleggen van periodieke bijdragen aan het depositogarantiefonds. (zie noot 9) Vervolgens kwam in 2014 een nieuwe DGS-richtlijn (zie noot 10) tot stand, die ten tijde van de adviesaanvraag in 2011 nog in onderhandeling was geweest. Het gevolg was dat het ontwerpbesluit in verband met de implementatie van die richtlijn moest worden herzien. Die herziening bleek zo ingrijpend dat ervoor werd gekozen een nieuw ontwerp in procedure te brengen en aan de Afdeling voor te leggen: zie het in 2015 tot stand gekomen Implementatiebesluit depositogarantiestelsel (Stb. 2015, 434) en de nota van toelichting bij dat besluit. Verzuimd is toen om een nader rapport uit te brengen met betrekking tot het eerdere (niet doorgezette) ontwerpbesluit uit 2011.

In haar advies uit 2012 stond de Afdeling met name stil bij de verhouding tussen het ontwerpbesluit en de in voorbereiding zijnde richtlijn. In het licht van de in 2014 vastgestelde richtlijn en het in 2015 tot stand gekomen Implementatiebesluit depositogarantiestelsel is de verhouding tussen het oorspronkelijke richtlijnvoorstel en het ontwerpbesluit uit 2011 niet langer actueel. Om die reden is een inhoudelijke reactie op het advies van de Afdeling niet meer opportuun.

Daartoe gemachtigd door de ministerraad moge ik U verzoeken goed te vinden dat het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State buiten verdere behandeling wordt gelaten en dat het onderhavige nader rapport tezamen met het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State en het ontwerpbesluit en de daarbij behorende nota van toelichting, zoals deze aan de Afdeling advisering van de Raad van State zijn voorgelegd, openbaar wordt gemaakt.

De Minister van Financiën


Voetnoten

(1) Europese Commissie, Voorstel voor een Richtlijn van het Europese Parlement en de Raad, inzake de depositogarantiestelsels herschikking, COM nr. (2010) 368, 12 juli 2010.
(2) Nota van toelichting, algemeen deel, paragraaf 1.3.
(3) Artikel 1, eerste lid, onderdeel h, van de ontwerprichtlijn.
(4) Het richtlijnvoorstel schrijft voor dat het totale bedrag aan door het depositogarantiestelsel te innen bijdragen wordt bepaald overeenkomstig de streefwaarde van 1,5 % van de in aanmerking komende deposito’s; daarna moet het bedrag verdeeld onder de onder het DGS vallende banken naar gelang van hun risicoprofielen. Daarbij betalen de minst risicovolle banken in het richtlijnvoorstel 75 procent van het basisbedrag en de meest risicovolle banken 200 procent van het basisbedrag. Uitgangspunt in het ontwerpbesluit is daarentegen niet meer een streefbedrag dat als geheel wordt verdeeld overeenkomstig de risicoprofielen. In de plaats hiervan geldt voor alle banken een streefbedrag van 1,0 %, terwijl daarboven een risico-opslag wordt geheven afhankelijk van het risicoprofiel.  Afhankelijk van het risicoprofiel gaat het om opslagen van 0, 25, 50, 75 of 100 procent. Dit betekent dat de verschillen in zwaarte van de heffing tussen meer en minder risicovolle banken in de systematiek van het ontwerpbesluit kleiner zijn dan in die van het richtlijnvoorstel (in het ontwerpbesluit is de maximale heffing hoogstens twee keer de minimum heffing; in het richtlijnvoorstel kan het om meer dan 2,5 keer de minimumheffing gaan). Hiernaast kan opgemerkt worden dat de Nederlandse uitwerking aan de ene kant relatief ingewikkeld is, maar tegelijkertijd door het beperkte aantal risico categorieën relatief grofmazig inspeelt op de bij de banken aanwezige verschillen in risico.
(5) Nota van toelichting, algemeen deel, paragraaf 1.3.
(6) Blijkens de toelichting (paragraaf 1.2) worden met de voorgestelde ex ante financiering van het DGS verschillende doelen nagestreefd. In de eerste plaats leidt ex ante financiering ertoe dat ook een uiteindelijk faillerende bank meebetaalt aan het DGS. In de tweede plaats wordt de geloofwaardigheid van het stelsel erdoor vergroot. In de derde plaats kunnen met de ex ante financiering de kosten van de financiering van het DGS beter in de tijd worden gespreid. Ten vierde kan bij ex ante financiering effectiever met risicogedifferentieerde tarieven worden gewerkt.
(7) Richtlijn 94/19/EG van het europees Parlement en de Raad van 30 mei 1994 inzake de depositogarantiestelsels, (PbEG 1994 L15).
(8) Zie het rapport opgesteld door de tripartite werkgroep van het Ministerie van Financiën, DNB en de Nederlandse Vereniging van Banken "Het Nederlandse depositogarantiestelsel een garantie voor de toekomst."
(9 Zie ook paragraaf 1 van de nota van toelichting bij het Implementatiebesluit depositogarantiestelsel (Stb. 2015, 434).
(10) Richtlijn 2014/49/EU van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 inzake de depositogarantiestelsels (PbEU 2014, L 173).