Besluit eindexamens 2022.

Bij Kabinetsmissive van 25 februari 2022, no.2022000337, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Eindexamenbesluit VO, het Eindexamenbesluit VO BES, het Staatsexamenbesluit VO, het Staatsexamenbesluit VO BES, en het Uitvoeringsbesluit WVO 2020 houdende aanvullende en afwijkende bepalingen inzake het eindexamen en het staatsexamen voortgezet onderwijs in het schooljaar 2021-2022 en het examenjaar 2022 in verband met de gevolgen die de maatregelen ter bestrijding van de covid-19 epidemie hebben gehad op het onderwijs (Besluit eindexamens 2022), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit beoogt om kandidaten in het voortgezet onderwijs net als vorig jaar zoveel mogelijk tijd en flexibiliteit te bieden om het eindexamen voor te bereiden en te voltooien, en hen te compenseren voor het verschil in uitgangspositie - vanwege de coronamaatregelen - ten opzichte van kandidaten in reguliere jaren.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de procedure en de motivering van het ontwerpbesluit. In verband daarmee adviseert zij de toelichting aan te passen.

1. Context

Het ontwerpbesluit beoogt eindexamenkandidaten in een goede uitgangspositie te brengen om het eindexamen succesvol af te kunnen ronden. De aanpassingen hebben ten doel om hen vanwege de belemmeringen voortvloeiend uit (de bestrijding van) de covid-19 epidemie in het onderwijs meer tijd te gunnen om eventuele leervertragingen in te lopen en meer rust en comfort te bieden. (zie noot 1)

Vanwege die belemmeringen is het eindexamen in 2020 niet doorgegaan en zijn in 2021 aanpassingen aangebracht in de examenregels. Deze regels houden in:

- de mogelijkheid tot spreiding van examens over twee volledige tijdvakken;
- de toevoeging van een derde tijdvak (voor herkansingen);
- een extra herkansingsmogelijkheid;
- de ‘duimregeling’ (één vak wordt niet meegeteld bij de uitslagbepaling als dat nodig is om te kunnen slagen (met uitzondering van de kernvakken), maar met vermelding op de cijferlijst);
- het examen in het beroepsgerichte profielvak in het vmbo wordt als schoolexamen afgenomen in plaats van als centraal examen.

Op 17 december 2021 informeerde de Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs de Tweede Kamer over zijn voorgenomen besluit inzake de aanpassingen van het examen 2022. Daarin vermeldde hij dat de informatie die hij bij de afweging wilde betrekken compleet was, dat er met alle betrokken partijen gesproken was en er voor dit examen duidelijkheid kon worden gegeven. Hij stelde voor de mogelijkheid om examens over twee (volledige) tijdvakken te spreiden, alsmede een extra herkansingsmogelijkheid in een derde tijdvak, te continueren. (zie noot 2)

In januari 2022 heeft de minister alsnog besloten alle mitigerende maatregelen die voor 2021 golden ook voor 2022 te laten gelden. Derhalve zal - net als in het vorige examenjaar - het eindresultaat van één vak (dat geen kernvak is) buiten de definitieve uitslagbepaling gelaten worden als een eindexamenleerling daardoor slaagt voor het diploma (de zogenoemde ‘duimregeling’). (zie noot 3) Daarnaast wordt ook gehandhaafd dat het beroepsgerichte profielvak in het vmbo met een schoolexamen in plaats van een centraal examen zal worden afgerond. (zie noot 4)

Volgens de toelichting moet dit maatregelenpakket niet alleen compensatie bieden voor achterstanden als gevolg van de corona-maatregelen, maar ook de waarde van het diploma borgen, in het bijzonder met het oog op de doorstroom naar het vervolgonderwijs. Het eindexamen vormt immers een belangrijk ijkpunt als objectieve en gestandaardiseerde meting van de kennis en vaardigheden van leerlingen, aldus de toelichting. (zie noot 5)

2. Procedure en motivering

a. Procedure
In de eerder genoemde Kamerbrief van 17 december 2021 kondigde de minister voor het examenjaar 2022 aan dat het examen in het beroepsgerichte profielvak voor het vmbo centraal zou plaatsvinden. Dit vanwege de zorgen dat een schoolexamen voor teveel verschillen tussen scholen en leerlingen zou zorgen, wat de doorstroming naar het vervolgonderwijs zou compliceren. Verder wees de minister voortzetting van de ‘duimregeling’ van de hand. Daarbij verwees hij naar de opvatting van de partijen in het onderwijs, met uitzondering van de leerlingenvertegenwoordigers. Deze regeling zou verlies van motivatie voor het vak dat de leerlingen zouden kunnen laten vervallen met zich brengen, de normering en vaardigheidsbepaling bemoeilijken en afbreuk doen aan de diplomawaarde. (zie noot 6)

Bij brief van 24 januari 2022 informeerde de minister de Tweede Kamer evenwel, dat de ‘duimregeling’ toch opnieuw gehanteerd zou worden. Hij wees daarbij op de gewijzigde omstandigheden na de kerstvakantie, in het bijzonder de fysieke lesuitval door ziekte en quarantaine van leerlingen en leraren. Voor deze maatregel proefde de minister begrip bij vertegenwoordigers van het voortgezet en vervolgonderwijs. (zie noot 7)

De Tweede Kamer heeft op 26 januari 2022 met de minister gedebatteerd over de eindexamens in het voortgezet onderwijs. In dit debat zijn zowel ondersteunende als kritische opmerkingen gemaakt over de voorgestelde ‘duimregeling’. (zie noot 8) Aangezien de maatregelen in het voorgenomen ontwerpbesluit echter met alle betrokken partijen in het onderwijs waren gecommuniceerd, bleek er weinig ruimte meer te bestaan voor een inhoudelijke afweging van argumenten die nog tot heroverweging van het ontwerpbesluit zou kunnen leiden.

b. Motivering van het besluit
De Afdeling heeft begrip voor het opnieuw treffen van mitigerende maatregelen om de examenkandidaten 2022 te compenseren voor het verschil in uitgangspositie ten opzichte van de cohorten pre-covid-19. Het is echter de vraag of de ‘duimregeling’ niet verder gaat dan het beoogde doel vereist. De Afdeling merkt op dat vooral deze maatregel heeft bijgedragen aan het hogere slagingspercentage voor het eindexamenjaar 2021, veel meer dan de andere versoepelingen. (zie noot 9)

De toelichting gaat niet in op de samenhang van de te nemen maatregelen in het ontwerpbesluit. Zo blijken de extra herkansingsmogelijkheden en de duimregeling communicerende vaten te zijn. (zie noot 10) Het is onduidelijk waarom leerlingen gebruik kunnen maken van de ‘duimregeling’ om te kunnen slagen, zonder eerst een herkansing te beproeven. Ook gaat de toelichting niet in op het gebruik van de ‘duimregeling’ in relatie tot de doorstroom naar specifieke vervolgopleidingen die eisen dat bepaalde vakken met een voldoende worden afgesloten. (zie noot 11) Daarnaast vermeldt de toelichting niet hoe de in dit besluit geregelde maatregelen zich verhouden tot de aangepaste normeringsmethode van de examens door het College voor Toetsen en Examens. (zie noot 12)

Uit de evaluatie van de eindexamens van 2021 blijkt dat er procentueel meer examenleerlingen zijn geslaagd dan in de periode voor de coronacrisis. (zie noot 13) Tegelijkertijd is het niveau van het eindexamencohort 2021 ten opzichte van eerdere jaren gedaald. (zie noot 14) Dit roept vragen op over het gewenste niveau van leerlingen (ook in relatie tot de doorstroom naar het vervolgonderwijs), de vergelijkbaarheid van cohorten en het nagestreefde slagingspercentage van examenkandidaten.

c. Conclusie
De Afdeling adviseert om in de toelichting de afweging om alsnog de ‘duimregeling’ te hanteren, met inachtneming van bovenstaande vragen en opmerkingen, te expliciteren. Daarbij is het van belang om de argumenten die tegen handhaving van deze maatregelen pleiten te adresseren, mede in het licht van de waarde en vergelijkbaarheid van diploma’s. Daarnaast zou een inhoudelijke weergave van de parlementaire inbreng in het besluitvormingsproces toegevoegd moeten worden.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De waarnemend vice-president van de Raad van State


Nader rapport (reactie op het advies) van 7 maart 2022

2. Procedure en motivering

b. Motivering van het besluit
Bij het besluit om alsnog tot de invoering van een duimregeling over te gaan heeft niet alleen een rol gespeeld dat een aanvullende maatregel voldoende recht moest doen aan de omstandigheden waaronder examenkandidaten zich op het examen moeten voorbereiden, maar ook dat die aanvullende maatregel geen onnodige afbreuk mag doen aan de waarde van het diploma en voor alle uitvoeringsorganisaties uitvoerbaar moet zijn. De uitvoerbaarheid van de maatregel stond bijvoorbeeld in de weg voor een verdere verfijning van de duimregeling ten opzichte van vorig jaar. De waarde van het diploma is behouden doordat het diploma onverminderd recht geeft op doorstroom naar het vervolgonderwijs en het diploma middels de bijgevoegde cijferlijst transparant het kennisniveau van de examenkandidaat weergeeft, omdat het geduimde vak ook op de cijferlijst staat. De duimregeling heeft een positieve invloed op het slagingspercentage, maar dat is op zichzelf onvoldoende reden om de duimregeling niet in te voeren. De wijze van uitslagbepaling moet recht doen aan de omstandigheden waaronder leerlingen onderwijs hebben ontvangen en daarmee een eerlijk beeld bieden van de capaciteiten van de leerling. De regering is van oordeel dat het besluit van begin dit jaar, gegeven de toenmalige omstandigheden, recht doet aan dit uitgangspunt. Paragraaf 1.3.1. van de nota van toelichting is in dit kader aangepast.

Zoals de Afdeling terecht opmerkt bestaat er een zekere samenhang tussen de duimregeling en de extra herkansing, maar er bestaan ook belangrijke verschillen tussen deze maatregelen. Zo heeft de duimregeling in het totaalpakket van maatregelen een andere functie namelijk om leerlingen het vertrouwen te geven en daarmee meer (mentale) rust te bieden in de voorbereiding op het eindexamen door als een vangnet te fungeren als dat nodig blijkt. Mede om die reden is er net zoals vorig jaar geen volgordelijkheid aangebracht in het kunnen inzetten van de verschillende maatregelen (de duimregeling en de herkansing) en kunnen deze naast elkaar worden toegepast. Daarnaast zou een besluit tot het aanbrengen van volgordelijkheid in januari ook voor de uitvoeringsorganisaties tot problemen leiden. Verder is niet onmiddellijk zeker dat er veel winst met volgordelijkheid te behalen valt. Voor de betreffende examenkandidaat verandert volgordelijkheid immers niets in de uitkomst. Paragraaf 1.3.2 van de nota van toelichting is in deze zin aangepast.

De Afdeling merkt tevens op dat er niet wordt ingegaan op het gebruik van de duimregeling in relatie tot de doorstroom naar specifieke vervolgopleidingen. Het eindcijfer van het vak dat buiten beschouwing wordt gelaten bij de uitslagbepaling wordt wel vermeld op de cijferlijst. Zo blijft het transparant voor het vervolgonderwijs met welke resultaten een examenkandidaat geslaagd is voor het diploma. Ook in een regulier examenjaar kan een leerling slagen met een onvoldoende zolang er wordt voldaan aan de eisen om te kunnen slagen. Voor het overige verandert de toepassing van de duimregeling niets aan het recht op toegang tot het vervolgonderwijs ten opzichte van een regulier examenjaar.

Tevens vraagt de Afdeling aandacht voor de aangepaste normeringsmethode van het College voor Toetsen en Examens. De aanpassing aan de normeringsmethodiek is geen maatregel. Dit wordt dan ook niet in dit besluit geregeld. De aanpassing is technisch noodzakelijk omdat er niet op de reguliere manier genormeerd kan worden.

Om zicht te houden op de vaardigheidsontwikkeling van examenkandidaten zal het College voor Toetsen en Examens ook dit jaar een vaardigheidsonderzoek uitvoeren. Overigens wordt met de maatregelen ten aanzien van het examen in 2022 niet gestuurd op een specifiek slagingspercentage. Bij de totstandkoming van de maatregelen is gekeken naar de omstandigheden waarin eindexamenkandidaten zich voorbereiden op en deelnemen aan het eindexamen en een afweging gemaakt welke maatregelen noodzakelijk zijn om kandidaten te compenseren voor deze omstandigheden.

c. Conclusie
De regering dankt de Afdeling voor het begrip voor het opnieuw treffen van mitigerende maatregelen om de examenkandidaten 2022 te compenseren voor het verschil in uitgangspositie ten opzichte van de cohorten pre-covid-19. In dit nader rapport is telkens afzonderlijk op de opmerkingen van de Afdeling ingegaan. De nota van toelichting is naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling op een aantal punten aangepast. Tevens is in de toelichting kort het besluitvormingsproces en de parlementaire betrokkenheid daarbij geschetst.

De Afdeling had geen redactionele opmerkingen bij het ontwerpbesluit. Wel zijn er een enkele kleine wetstechnische en redactionele verbeteringen in het besluit en nota van toelichting doorgevoerd.

Ik bied U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting aan en verzoek U overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs

Voetnoten

(1) Paragraaf 1.4 ‘Noodzaak en doeltreffendheid’.
(2) Kamerstukken II 2021/22, 31289, nr. 506.
(3) Kamerstukken II 2021/22, 31289, nr. 507.
(4) Paragraaf 1.3.2 ‘Toelichting maatregelen’.
(5) Paragraaf 1.4 ‘Noodzaak en doeltreffendheid’.
(6) Kamerstukken II 2021/22, 31289, nr. 506.
(7) Kamerstukken II 2021/22, 31289, nr. 507.
(8) https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/detail?id=2022Z01097&did=2022D03403.
(9) DUO, Examenmonitor voortgezet onderwijs 2021, p. 12-20.
(10) DUO, Examenmonitor voortgezet onderwijs 2021, p. 12-20.
(11) Zoals bijvoorbeeld de bacheloropleiding Geneeskunde die kan vereisen dat biologie, wiskunde A of B, natuurkunde en scheikunde met een voldoende zijn afgesloten.
(12) Normering centrale examens 2022 - Examenblad. Het CvTE hanteert, evenals in het vorige jaar, een andere normeringsmethode ten opzichte van de periode voor de coronacrisis vanwege het verschil in uitgangspositie tussen de cohorten als gevolg van de coronamaatregelen. Zie ook Kamerstukken II 2021/22, 31289, nr. 506. Uit deze brief blijkt dat het onduidelijk is wanneer er weer op reguliere wijze genormeerd zal worden en dat het CvTE daar in het najaar 2022 over zal berichten.
(13) Kamerstukken II 2021/22, 31289, nr. 499.
(14) Cito, Vaardigheid Examenkandidaten 2021, p. 28-33.