Wijziging van het Besluit garantiebedrag Wajong in verband met de tijdelijke verlenging van de periode van het garantiebedrag.

Bij Kabinetsmissive van 17 november 2021, no.2021002257, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging Besluit garantiebedrag Wajong in verband met de tijdelijke verlenging van de periode van het garantiebedrag, met nota van toelichting.

Met de Wet vereenvoudiging Wajong is een garantiebedrag ingesteld om te voorkomen dat werkende Wajongers er door de nieuwe geharmoniseerde regeling voor inkomensondersteuning op achteruit gaan. Het ontwerpbesluit verlengt de termijn waarbinnen de aanspraak op het garantiebedrag kan herleven met één jaar naar twee jaar.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de noodzaak van de verlenging met een jaar gelet op de groep Wajongers die niet voor het garantiebedrag in aanmerking komt (gelijkheidsbeginsel) en de mogelijke precedentwerking. De Afdeling adviseert in verband daarmee de verlenging van de termijn met een jaar nader te motiveren.

1. Achtergrond en aanleiding

Met de Wet vereenvoudiging Wajong (zie noot 1) is onder meer een geharmoniseerde regeling voor inkomensondersteuning geïntroduceerd, die de tot dan toe bestaande verschillende regelingen voor inkomensondersteuning in de Wajong heeft vervangen. Het doel van deze nieuwe regeling is dat (meer) werken loont. (zie noot 2) Om ervoor te zorgen dat werkende Wajongers op het moment van inwerkingtreding er in totaalinkomen niet - of in ieder geval niet direct - op achteruitgaat gaan, is als overgangsrecht een individueel garantiebedrag ingesteld. (zie noot 3)

Alleen Wajongers die zowel in december 2020 als in januari 2021 inkomen genieten, ontvangen een uitkering ter hoogte van hun garantiebedrag als de inkomensondersteuning op basis van de nieuwe regels lager uitvalt dan de hoogte van hun individuele garantiebedrag. (zie noot 4) Aanspraak op het garantiebedrag vervalt als gedurende een aaneengesloten periode van één jaar (de herlevingstermijn) de inkomensondersteuning op basis van de nieuwe regels hoger is dan het garantiebedrag of de jonggehandicapte geen inkomen geniet. (zie noot 5)

Initieel koos de regering voor een herlevingstermijn van de aanspraak van twee maanden. (zie noot 6) Beoogd werd om langdurig grote verschillen in uitkeringshoogte te voorkomen tussen de groep Wajongers die recht heeft op een garantiebedrag en de groep Wajongers die dat niet heeft. Een langere termijn zou het gelijkheidsbeginsel aantasten en verder gaan dan regulier overgangsrecht, aldus de regering.

Bij amendement heeft de Tweede Kamer deze termijn echter verlengd naar een periode van één jaar. (zie noot 7) Naar aanleiding van aangenomen moties in de Eerste Kamer is in de Wajong de mogelijkheid opgenomen om de herlevingstermijn van de aanspraak op het garantiebedrag bij algemene maatregel van bestuur tijdelijk te verlengen met maximaal een jaar voor zover dat nodig is in verband met de gevolgen van de COVID-19 crisis. (zie noot 8) In een brief aan de Eerste Kamer geeft de regering aan dat voor het besluit tot verlenging duidelijk moet zijn hoe de baankansen van Wajongers beïnvloed zijn door de coronacrisis. (zie noot 9)

Uit cijfers van het UWV blijkt dat een verlenging van de herlevingstermijn met vijf maanden voldoende zou zijn om tegemoet te komen aan de gewijzigde baanvindkans van Wajongers als gevolg van de COVID-19 crisis. (zie noot 10) Wel wordt opgemerkt dat de recentste informatie van maart 2021 is en dus gedateerd is. Tegelijkertijd wijst de regering op de aantrekkende arbeidsmarkt en de krapte in verschillen beroepsgroepen, wat ervoor zorgt dat de baanvindkansen van Wajongers verbeteren. (zie noot 11)

2. Beoordeling verlenging

Artikel 8:8, zesde lid, van de Wajong bepaalt dat de termijn waarbinnen de aanspraak op het garantiebedrag kan herleven, verlengd kan worden voor zover dat nodig is in verband met de gevolgen van de COVID-19 crisis. Het ontwerpbesluit regelt een verlenging van deze herlevingstermijn met één jaar, die daarmee twee jaar wordt. (zie noot 12) De verlenging geldt alleen in het jaar 2022. Reden hiervoor is volgens de toelichting de verslechterde baanvindkanscijfers van Wajongers en de ontvangen consultatiereacties. (zie noot 13)

De Afdeling merkt op dat, hoewel recente cijfers over baanvindkansen in 2021 in de toelichting ontbreken, onlangs bleek dat de arbeidsmarkt terug is op het niveau van voor de COVID-19 crisis. (zie noot 14) Ook andere, meer recente cijfers van het UWV geven geen eenduidig beeld van de positie van Wajongers op de arbeidsmarkt in 2021, die in elk geval niet verslechterd lijkt te zijn ten opzichte van 2020. (zie noot 15)

Dit roept de vraag op in hoeverre verlenging van de termijn met een jaar nodig is met het oog op de gevolgen van de COVID-19 crisis. Dit klemt te meer nu de Wajongers die geen recht hebben op een garantiebedrag door dit besluit langer te maken hebben met ongelijkheid. Het recht op een garantiebedrag is immers beperkt tot de Wajongers die ten minste gedurende december 2020 en januari 2021 werkzaam waren. Dit betekent dat onder meer Wajongers die voor december 2020 werkloos zijn geraakt of Wajongers die pas vanaf januari 2021 (weer) inkomen genieten (en mogelijk alweer werkloos zijn geraakt) geen recht hebben op een garantiebedrag.

De Afdeling wijst er daarbij ook op dat initieel een herlevingstermijn van twee maanden werd voorgesteld om langdurig grote verschillen in uitkeringshoogte tussen groepen Wajongers als gevolg van het garantiebedrag te voorkomen. Hoe dit besluit, dat de termijn met een jaar verlengt naar twee jaar, zich verhoudt tot het gelijkheidsbeginsel en het karakter van overgangsrecht wordt uit de toelichting echter niet duidelijk.

Voor zover er sprake zou zijn van verslechterde baanvindkansen als gevolg van de COVID-19 crisis, geldt dit bovendien ook voor de groep Wajongers die geen recht heeft op een garantiebedrag. Het perspectief van deze groep Wajongers dient dan ook nadrukkelijk bij de besluitvorming betrokken te worden.

Ten slotte wijst de Afdeling op de precedentwerking die een verlenging van de herlevingstermijn kan hebben als de noodzaak hiertoe niet eenduidig volgt uit de gevolgen van de COVID-19 crisis. Het is dan immers niet uitgesloten dat andere groepen getroffenen, zoals zelfstandige ondernemers, zich eveneens gerechtigd voelen tot het (opnieuw) ontvangen van financiële ondersteuning. Gelet op het voorgaande is een zorgvuldige afweging van alle betrokken belangen daarom van groot belang.

Indien de regering toch tegemoet wil komen aan een mogelijk verslechterde arbeidsmarktsituatie van een op zichzelf kwetsbare groep burgers, dan dient deze inkomensondersteuning zich uit te strekken tot álle Wajongers. Voor zover de gevolgen van de COVID-19 crisis hiertoe aanleiding zouden geven, geldt immers dat de groep Wajongers die geen recht heeft op een garantiebedrag op gelijke wijze wordt geraakt door de COVID-19 crisis. Door dergelijke inkomensondersteuning niet te koppelen aan overgangsrecht wordt voorkomen dat deze groep hiervan is uitgesloten.

De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande de verlenging van de termijn met een jaar nader te motiveren.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State


Nader rapport (reactie op het advies) van 17 december 2021

2. Beoordeling verlenging

In reactie op deze opmerkingen van de Afdeling merkt de regering allereerst op dat een verlenging van de termijn waarin het garantiebedrag herleeft de hoogte van inkomensondersteuning niet groter maakt, maar enkel Wajongers die er recht op hebben voor een bepaalde periode langer de tijd biedt om het recht op het garantiebedrag te laten herleven door weer een baan te vinden. Dat is tijdens de coronacrisis moeilijker geworden. De coronacrisis heeft daarmee het risico vergroot dat een Wajonger zijn recht op een garantiebedrag verliest. Weliswaar is de arbeidsmarkt in de loop van 2021 verder aangetrokken en is het aannemelijk dat, hoewel cijfers voor Wajongers vooralsnog ontbreken, de baanvindkansen van Wajongers eveneens zijn verbeterd in de loop van 2021; dit herstel van de arbeidsparticipatie kan voor Wajongers echter langer duren dan voor anderen op de arbeidsmarkt, zo blijkt bijvoorbeeld uit de Monitor arbeidsparticipatie arbeidsbeperkten 2020 van UWV. (zie noot 16)

Het ontwerpbesluit houdt met dit langzamere herstel rekening, door de termijn waarin het garantiebedrag herleeft te verlengen. De regering erkent dat het lastig is om de termijn exact te koppelen aan gewijzigde baanvindkansen en een aantrekkende arbeidsmarkt, omdat de benodigde cijfers niet te produceren zijn. Maar vast staat dat de arbeidsmarkt steeds verder aantrok in de loop van 2021 en dat er dus een verschil is in het effect van de coronacrisis op de kans om het garantiebedrag te laten herleven voor Wajongers die begin 2021 hun baan verloren en die in latere maanden van 2021 hun baan verloren. Een verlenging die geldt voor heel 2022 sluit daarbij aan door de praktische uitwerking.

Verlenging van die termijn met één jaar, in 2022, heeft namelijk vooral een gunstig effect voor personen die begin 2021 hun baan zijn kwijtgeraakt. Door in heel 2022 de termijn te verlengen met een jaar vervallen er geen garantiebedragen in 2022. Na 1 januari 2023 vervallen garantiebedragen weer na een jaar, conform het oorspronkelijke overgangsrecht. Dit betekent dat iemand die zijn baan verloor in januari 2021 23 maanden heeft om opnieuw een baan te vinden en zo het garantiebedrag te laten herleven. Iemand die bijvoorbeeld zijn baan verloor in november 2021 heeft hiervoor 14 maanden. Hierdoor is het compenserende effect van het overgangsrecht groter naarmate een persoon eerder in 2021 zijn baan is kwijtgeraakt en dus korter heeft kunnen profiteren van de aantrekkende arbeidsmarkt. Omdat de arbeidsmarkt in de loop van 2021 steeds verder aantrok, acht de regering het gerechtvaardigd dat het effect van de tijdelijke verlenging voor de groep die begin 2021 hun baan is kwijtgeraakt het grootst is. De nota van toelichting is in de paragrafen 2.2 en 2.3 in lijn met het voorgaande aangevuld.

De personen zonder garantiebedrag hebben een uitkering op 70% van het wettelijk minimumloon, omdat zij tijdens het inwerkingtreden van de Wet vereenvoudiging Wajong niet werkten. Door de coronacrisis hebben ook zij te maken gehad met een lagere baanvindkans. Verschil met personen die aanspraak hebben op een garantiebedrag is dat zij die geen recht hebben op het garantiebedrag niet vanwege de coronacrisis een risico lopen de uitkering van 70% van het wettelijk minimumloon sneller te verliezen. Het verschil in inkomensondersteuning tussen beide groepen verandert niet. Door de lagere baanvindkans in het begin van de coronacrisis liepen de Wajongers met een garantiebedrag wel het risico hun garantiebedrag sneller kwijt te raken. Het is dit grotere risico waar de regering met de verlenging iets aan wil doen. De nota van toelichting is in lijn met het voorgaande in paragraaf 2.3 uitgebreid.

Het ontwerpbesluit is bedoeld voor Wajongers die te maken hebben gehad met de gevolgen van de coronacrisis en bij wie dit tot onzekerheid leidde over de effecten van het op hen van toepassing zijnde overgangsrecht. Om die reden is gekozen voor de huidige uitwerking waarbij de compenserende effecten het grootst zijn voor de groep die met de meeste waarschijnlijkheid te maken had met negatieve effecten van de coronacrisis op het overgangsrecht. Het gaat hierbij enkel om de effecten van de coronacrisis op de werking van specifiek overgangsrecht - te weten: overgangsrecht van de Wet vereenvoudiging Wajong - voor een specifieke kwetsbare groep - te weten: Wajongers die tijdens de coronacrisis hun baan verloren. De regering acht het risico van precedentwerking voor andere groepen getroffenen door de COVID-19 crisis beperkt, omdat dit besluit wel degelijk samenhangt met de gevolgen van die crisis.

In reactie op deze opmerking van de Afdeling merkt de regering op dat, zoals hierboven ook aan de orde kwam, personen zonder garantiebedrag er door de inwerkingtreding van de Wet vereenvoudiging Wajong niet op achteruit zijn gegaan. Zij hebben een uitkering op 70% van het wettelijk minimumloon en zijn om die reden ook niet op dezelfde manier door de COVID-19 crisis geraakt als Wajongers die recht hebben op een garantiebedrag. Om die reden is de regering van mening dat het gerechtvaardigd is dat dit ontwerpbesluit enkel gevolgen heeft Wajongers die recht hebben op een garantiebedrag

Ik bied U hierbij het ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting aan en verzoek U overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid


Voetnoten

(1) Staatsblad 2020, 173.
(2) Kamerstukken II 2018/19, 35213, nr. 3, p. 2, 4, 6.
(3) Nota van toelichting, paragraaf 1; Kamerstukken II 2018/19, 35213, nr. 3, p. 10.
(4) Artikel 8:8, eerste, onder a, en vierde lid, Wajong; Nota van toelichting, paragraaf 2.1. Op grond van artikel 8:8, eerste lid, onder b, Wajong heeft een beperkt aantal Wajongers ook recht op het garantiebedrag als sprake is van samenloop met een WAO- of WIA-uitkering.
(5) Artikel 8:8, vijfde lid, Wajong.
(6) Nota van toelichting, paragraaf 2.1.
(7) Kamerstukken II 2019/20, 35213, nr. 27.
(8) Artikel 8:8, zesde lid, Wajong. Dit artikellid is bij derde nota van wijziging aan de Verzamelwet SZW 2021 toegevoegd (Kamerstukken II 2020/21, 35494, nr. 10).
(9) Kamerstukken I 2020/21, 35213, nr. R, p. 3-4.
(10) Nota van toelichting, paragraaf 2.2.
(11) Nota van toelichting, paragraaf 2.3.
(12) Artikel 8:8, vijfde lid, Wajong.
(13) Nota van toelichting, paragraaf 2.2.
(14) UWV, ‘Werkloosheid gedaald tot niveau van voor coronacrisis’, zie: https://www.uwv.nl/overuwv/pers/persberichten/2021/werkloosheid-gedaald-tot-niveau-van-voor coronacrisis.aspx.
(15) UWV Achtmaandenverslag 2021, p. 14; Publieke bijlagen bij UWV Achtmaandenverslag 2021, p. 8; Volumeontwikkelingen najaar 2021 (UWV Kennisverslag 2021-8), p. 9.
(16) Monitor arbeidsparticipatie arbeidsbeperkten 2020, UWV, 28 april 2021.