Kaderbesluit overige JenV-subsidies.

Bij Kabinetsmissive van 12 oktober 2021, no.2021002019, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie en Veiligheid, mede namens de Minister voor Rechtsbescherming, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende regels voor het verstrekken van subsidies door de Minister van Justitie en Veiligheid en de Minister voor Rechtsbescherming (Kaderbesluit JenV-subsidies), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit bevat regels inzake de procedures voor subsidieverlening en uitvoering van subsidies op het beleidsterrein van het ministerie van Justitie en Veiligheid, inclusief bepalingen over misbruik en oneigenlijk gebruik.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de waarborgen voor betrokkenen indien hun gegevens worden opgenomen in het register. In verband daarmee is aanpassing wenselijk van het ontwerpbesluit en de toelichting.

1. Achtergrond en inhoud van het ontwerpbesluit

In het ontwerpbesluit worden, op grond van de Kaderwet overige JenV-subsidies, regels gesteld inzake de procedures voor subsidieverlening en de uitvoering van subsidies. (zie noot 1) In het ontwerpbesluit worden uitvoerende elementen van de subsidieverstrekking geregeld, inclusief bepalingen betreffende misbruik en oneigenlijk gebruik. Het ontwerpbesluit is zo ingedeeld dat het de volgorde van het subsidieproces zoveel mogelijk volgt. Er zijn eerst enkele algemene bepalingen opgenomen inzake de wijze van verstrekking van subsidie, staatsteunregels en de voor subsidie in aanmerking komende kosten. Voorts bevat het ontwerpbesluit regels over het indienen van een aanvraag, de vaststelling van de subsidie en de verstrekking daarvan. Tot slot zijn er bepalingen opgenomen inzake het tegengaan van misbruik en oneigenlijk gebruik van subsidies.

Op 12 oktober 2021 is het ontwerpbesluit bij de Afdeling aanhangig gemaakt. De Minister van Justitie en Veiligheid heeft de Afdeling bij brief van 23 december 2021 verzocht het ontwerpbesluit aan te houden. (zie noot 2) De reden daarvoor was dat de Autoriteit Persoonsgegevens (AP) had geadviseerd over het concept-besluit, maar het advies de Minister pas later had bereikt. Hierdoor was dit advies nog niet verwerkt in het aan de Afdeling voorgelegde ontwerpbesluit. In vervolg op dit verzoek is de Afdeling op 10 februari 2022 per brief geïnformeerd over de wijze waarop de minister voornemens is het advies van de AP in het ontwerpbesluit te verwerken. (zie noot 3) Beide brieven zijn als bijlagen bij dit advies gevoegd.

2. Registratie

Het ontwerpbesluit draagt de minister op een register bij te houden ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik van subsidies. De regeling omschrijft onder andere in welke gevallen een registratie wordt verricht en welke gegevens worden geregistreerd. Registratie vindt plaats indien de subsidieontvanger een relevante boete heeft gehad of indien subsidie is ingetrokken, lager is vastgesteld of is gewijzigd en de subsidieontvanger hiervan een verwijt kan worden gemaakt. (zie noot 4)

a. Reactie Minister op advies AP
De AP merkt in haar reactie op dat de criteria voor, en de doelstelling van opname in het register ruimte laat voor onduidelijkheid en adviseert het concept in dit verband nader aan te scherpen. Tevens aarzelt de AP of de gegevens uit de departementale registraties aan centrale registraties en/of andere bestuursorganen mogen worden verstrekt en adviseert de toelichting aan te passen. (zie noot 5)

Volgens de brief van de minister zal het ontwerpbesluit en/of de toelichting op de volgende punten worden aangepast:
- de doelstelling van en criteria voor registratie worden aangescherpt;
- de bepaling verwijst niet langer tevens naar oneigenlijk gebruik, maar enkel naar misbruik;
- in de toelichting wordt het begrip ‘verwijtbaarheid’ nader gedefinieerd;
- in de toelichting wordt de verwijzing naar het ‘Protocol departementale registratie van ernstige onregelmatigheden bij subsidies (M&O-register) en het gebruik van de centrale verwijsindex’ vervangen door ‘Protocol departementale registratie van ernstige onregelmatigheden bij subsidies (M&O-register)’, zodat buiten twijfel wordt gesteld dat geen centrale verwijsindex wordt gebruikt. (zie noot 6)

De Afdeling onderschrijft het belang van duidelijkheid over de doelstellingen van het register en de criteria voor opname hierin. (zie noot 7) Evenals de AP merkt zij op dat het voorliggende ontwerpbesluit hierin nog niet voorziet. Zij adviseert de voorgenomen aanpassingen zo te verrichten dat de bestaande onduidelijkheden op dit punt daarmee worden verholpen.

b. Informeren betrokkene en juistheid gegevens
Aan geregistreerde gegevens kunnen gevolgtrekkingen worden verbonden bij een nieuwe aanvraag van een eerdere subsidieontvanger. (zie noot 8) De toelichting vermeldt dat het opnemen van gegevens in het register een (beperkte) inbreuk op het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betreffende subsidieontvanger kan meebrengen. (zie noot 9)

De Afdeling merkt op dat niet blijkt op welke wijze betrokkenen worden geïnformeerd over een registratie, de aanleiding daartoe, of mogelijke gevolgtrekkingen die worden verbonden aan de registratie. Ook blijkt uit het ontwerpbesluit niet op welke wijze betrokkenen een onterechte of onjuiste opname (van gegevens) in het register kunnen laten actualiseren of rectificeren. (zie noot 10) Voldoende kenbare waarborgen zijn te meer van belang in het geval dat opname van gegevens in het register raakt aan de persoonlijke levenssfeer van betrokkenen.

In het licht van het voorgaande adviseert de Afdeling in het ontwerpbesluit duidelijk te maken op welke wijze betrokkene wordt geïnformeerd over een registratie van persoonsgegevens en eventuele daarop gebaseerde gevolgtrekkingen, en op welke wijze betrokkene geregistreerde gegevens kan laten actualiseren of rectificeren.

De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De waarnemend vice-president van de Raad van State


Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W16.21.0304/II

- In paragraaf 6 van de nota van toelichting "1 januari 2021" vervangen door een toekomstige datum.
- Het voorgestelde artikel 5, vierde lid, zo formuleren dat het uitgangspunt wordt dat voor reeds gesubsidieerde kosten geen subsidie wordt verstrekt.
- In voorgesteld artikel 12, met het oog op de artikelsgewijze toelichting, ‘andere’ vervangen door ‘aanvullende’.


Nader rapport (reactie op het advies) van 14 april 2022

2. Registratie

a. Reactie Minister op advies AP
Het ontwerpbesluit heeft de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling of de Afdeling advisering) aanleiding gegeven tot het maken van  opmerkingen. De Afdeling advisering adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen. In het navolgende ga ik graag in op deze opmerkingen.

Met de Afdeling en de Autoriteit Persoonsgegevens ben ik van mening dat  duidelijkheid over de doelstellingen van de registratie ter voorkoming van misbruik van subsidies en de criteria voor opname in het register van groot belang zijn. Naar aanleiding van de reactie van de Autoriteit Persoonsgegevens en het advies van de Afdeling advisering, zijn het ontwerpbesluit en de nota van toelichting op dit punt aangepast en verhelderd.

De Autoriteit Persoonsgegevens stelt in haar advies dat de begrippen ‘misbruik’, ‘oneigenlijk gebruik’ en ‘verwijtbaarheid’ in het voor advies voorgelegde artikel 23 niet op zichzelf duidelijk zijn. In verband hiermee is het eerste lid van artikel 23 aangepast. De term ‘oneigenlijk gebruik’ was minder gelukkig in de tekst van het artikel aangezien ‘oneigenlijk gebruik’ van een subsidie bij de totstandkoming van een subsidieregeling zoveel mogelijk moet worden voorkomen. De nota van toelichting bij het besluit is zodanig aangepast dat de term ‘oneigenlijk gebruik’ nog uitsluitend voorkomt in de context van de voorbereiding van een subsidieregeling en niet in verband met de registratie bedoeld in artikel 23. De term ‘misbruik’ komt evenmin terug in het gewijzigde eerste lid. In de nota van toelichting wordt deze term nog wel gebruikt als overkoepelende term voor aanwending van subsidie door een individuele subsidieontvanger op een wijze die niet strookt met de bedoeling waarmee de subsidie werd verstrekt. Het eerste lid bepaalt daarom thans welke gevallen aanleiding vormen voor registratie (onder a en b) en welke gegevens worden geregistreerd (onder c en d). De eerste aanleiding voor registratie is oplegging van een boete op grond van de Wet bestuurlijke boete meldingsplichten door ministers verstrekte subsidies. Deze aanleiding is op zichzelf helder. De tweede aanleiding voor registratie houdt verband met verlaging of intrekking van subsidie als sanctie of als correctie van onjuistheden die niet uitsluitend voor rekening van het bestuursorgaan behoort te komen. De tekst onder b is naar aanleiding van het advies van de Autoriteit Persoonsgegevens aangescherpt door de artikelleden en onderdelen van artikelleden te noemen die aanleiding vormen voor registratie. Het criterium ‘verwijtbaarheid’ kon daardoor vervallen.

Voorts is een nieuw lid aan artikel 23 toegevoegd waarin de doelstelling van de registratie is verwoord. Zoals ook in de Aanwijzingen voor subsidieverstrekking (Stcrt. 2009, 20306) tot uitdrukking komt, is de registratie bedoeld om de subsidieverstrekker te voorzien van informatie over eerder misbruik door een individuele subsidieontvanger, met het ook op de risicoanalyse die bij een volgende subsidieaanvraag dient te worden gemaakt. Op grond van artikel 4:35, eerste lid, Awb kan de subsidieverstrekker een subsidieaanvraag afwijzen indien een gegronde reden bestaat om aan te nemen dat de activiteiten niet of niet geheel zullen plaatsvinden, de aanvrager niet zal voldoen aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen of de aanvrager niet op een behoorlijke wijze rekening en verantwoording zal afleggen omtrent de verrichte activiteiten en de daaraan verbonden uitgaven en inkomsten, voor zover deze voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn. Voordat een subsidieaanvraag op basis van genoemde bepaling wordt afgewezen, wordt een risicoanalyse gemaakt. Registratie van eerder misbruik door een individuele aanvrager kan een factor zijn bij de beoordeling of een volgende aanvraag van diezelfde aanvrager kan worden toegewezen of wordt geweigerd. Opname in het register leidt niet automatisch tot weigering van een volgende subsidieaanvraag. Een volgende aanvraag wordt op zijn eigen merites beoordeeld.

De abusievelijk foutieve verwijzing naar het ‘Protocol departementale registratie van ernstige onregelmatigheden bij subsidies (M&O-register) en het gebruik van de centrale verwijsindex’ is vervangen door een correcte verwijzing naar het ‘Protocol departementale registratie van ernstige onregelmatigheden bij subsidies (M&O-register)’, zodat buiten twijfel wordt gesteld dat geen centrale verwijsindex wordt gebruikt.

b. Informeren betrokkene en juistheid gegevens
Voorts adviseert de Afdeling in het ontwerpbesluit duidelijk te maken op welke wijze betrokkene wordt geïnformeerd over een registratie van persoonsgegevens en eventuele daarop gebaseerde gevolgtrekkingen en op welke wijze betrokkene geregistreerde gegevens kan laten actualiseren of rectificeren. Naar aanleiding van dit advies is in de nota van toelichting opgenomen dat de betrokkene hierover wordt geïnformeerd bij de oplegging van een maatregel als bedoeld in artikel 23, eerste lid.

Ten slotte is gevolg gegeven aan de redactionele opmerkingen van de Afdeling. Ook is van de gelegenheid gebruik gemaakt om nog enkele andere redactionele wijzigingen door te voeren in het ontwerpbesluit en de nota van toelichting.

Ik moge U hierbij, mede namens de Minister voor Rechtsbescherming, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Justitie en Veiligheid


Voetnoten

(1) Artikelen 3 en 4 van de Kaderwet overige JenV-subsidies.
(2) Zie de brief van de Minister van Justitie en Veiligheid, d.d. 23 december 2021, kenmerk 3693428.
(3) Zie de brief van de Minister van Justitie en Veiligheid, d.d. 10 februari 2022, kenmerk 3816249.
(4) Voorgesteld artikel 23, eerste lid.
(5) Zie advies van de Autoriteit Persoonsgegevens, d.d. 18 juli 2021 betreffende Advies over het concept Kaderbesluit overige JenV-subsidies, p. 2 en 3.
(6) Zie de brief van de Minister van Justitie en Veiligheid, d.d. 10 februari 2022, kenmerk 3816249.
(7) De noodzaak van een voldoende duidelijke doelstelling en criteria voor opname in het register volgt uit artikel 5, eerste lid, onderdeel b, en artikel 6, eerste lid, van Verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG (Algemene verordening gegevensbescherming), Pb. EU 2016, L119/1. Deze bescherming ziet op natuurlijke personen; dezelfde beperking qua reikwijdte van de verordening betreft de hierna te noemen bepalingen uit de verordening.
(8) Voorgesteld artikel 23, vierde lid.
(9) Nota van toelichting, hoofdstuk II, artikelsgewijs deel, artikel 23.
(10) Het is noodzakelijk om deze waarborgen te verbinden aan een verwerking van gegevens in het register gelet op de rechten die voor natuurlijke personen zijn neergelegd in artikelen 13, eerste en tweede lid, 14, eerste t/m derde lid, 15, eerste en derde lid, en 16, Algemene verordening gegevensbescherming.