Wijziging van het Besluit financiële verhouding 2001 in verband met het verlagen van het grensbedrag voor de verzamelluitkering.

Bij Kabinetsmissive van 12 augustus 2021, no.2021001521, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens de Staatssecretaris van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit financiële verhouding 2001 in verband met het verlagen van het grensbedrag voor de verzameluitkering, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit strekt ertoe het grensbedrag voor de verzameluitkering in artikel 28a van het Besluit financiële verhouding 2001 (Bfv) te wijzigen in een grensbedrag van € 1 miljoen voor de (gehele) uitkering en een grensbedrag van € 50.000 per ontvanger. Deze wijziging is bedoeld om het mogelijk te maken om specifieke uitkeringen voor een bedrag lager dan € 10 miljoen rechtmatig als zelfstandige specifieke uitkering te kunnen verstrekken zodat de bestedingsdoelen behouden blijven.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt naar aanleiding van het ontwerpbesluit opmerkingen over de noodzaak van het gebruik van specifieke uitkeringen. Vooralsnog is onvoldoende aangetoond dat deze er is en dat geen gebruik gemaakt kan worden van decentralisatie-uitkeringen zonder convenant. Daarnaast wijst de Afdeling erop dat de toelichting benadrukt dat het gaat om een tijdelijke oplossing, maar dat deze tijdelijkheid niet blijkt uit de tekst van het ontwerpbesluit zelf. In verband daarmee dient het ontwerpbesluit nader te worden overwogen.

1. Achtergrond van het ontwerpbesluit

Blijkens de toelichting is de bestaande regeling van de verzameluitkering problematisch omdat het samenvoegen van verschillende kleinere uitkeringen tot één verzameluitkering leidt tot beleidsmatige spanning tussen verschillende beleidsdoelstellingen van één departement. Om die reden wordt de verzameluitkering sinds 2015 niet meer gebruikt en is hiervoor in de plaats gekozen voor gebruik van decentralisatie-uitkeringen met daarbij een convenant over de wijze van besteding daarvan. De Algemene Rekenkamer heeft echter in 2019 geoordeeld dat dit een onrechtmatig gebruik is van de decentralisatie uitkering. (zie noot 1)

Naast het voorgestelde ontwerpbesluit is begin 2020 een wetsvoorstel in consultatie gegaan waarin het gehele uitkeringsstelsel wordt herzien, waaronder het afschaffen van de verzameluitkering. Dit voorstel zou oorspronkelijk in 2021 in werking moeten treden, maar dit is nu voorzien voor 2023. De toelichting stelt in het licht daarvan dat het hier gaat om een tijdelijke oplossing, tot het moment dat de algehele herziening van het uitkeringsstelsel tot stand is gekomen.

Het ontwerpbesluit strekt ertoe het grensbedrag voor de verzameluitkering in artikel 28a van het Besluit financiële verhouding 2001 (Bfv) te wijzigen in een grensbedrag van € 1 miljoen voor de (gehele) uitkering en een grensbedrag van € 50.000 per ontvanger. Deze wijziging is bedoeld om het mogelijk te maken om specifieke uitkeringen voor een bedrag lager dan € 10 miljoen rechtmatig als zelfstandige specifieke uitkering te kunnen verstrekken zodat de bestedingsdoelen behouden blijven.

2. Noodzaak van specifieke uitkeringen

De Afdeling begrijpt de wens om te komen tot een algehele herziening van het uitkeringsstelsel. In het bijzonder de toegenomen omvang van de uitkeringen als gevolg van de decentralisaties in het sociale domein, geeft daartoe aanleiding. Tegen deze achtergrond begrijpt zij ook de wens om in de tussentijd in een tijdelijke oplossing te voorzien. Zij merkt echter op dat de voorgestelde oplossing problematisch is. Zoals de Vereniging van Nederlandse Gemeenten terecht stelt kan dit leiden tot een toename van kleine specifieke uitkeringen aan gemeenten. Dit heeft gevolgen voor de administratieve lasten van gemeenten, de effecten op de accountantscontrole bij gemeenten en de sturing vanuit het rijk op de gemeentepolitiek. (zie noot 2)

De toelichting vermeldt in dit verband dat de voorgestelde wijziging nodig is om te voorkomen dat rijksmiddelen niet meer kunnen worden uitgekeerd en projecten stilvallen. De Afdeling merkt op dat het oordeel van de Algemene Rekenkamer niet zag op het gebruik van decentralisatie-uitkeringen als zodanig om deze middelen uit te keren. Wel zijn er bezwaren tegen het gebruik van een convenant over de wijze van besteding daarvan, omdat daarmee via de achterdeur alsnog een specifieke uitkering wordt ingevoerd.

Dat betekent dat alleen een noodzaak voor de voorgestelde oplossing bestaat, indien ervan moet worden uitgegaan dat zonder bestedingsvoorwaarden en controle op de bestedingen er niet op mag worden vertrouwd dat gemeenten de verschillende beleidsdoelen in acht zullen nemen. Indien dat vertrouwen wel bestaat, staat niets in de weg aan uitkering van deze middelen via een decentralisatie-uitkering. (zie noot 3) De toelichting motiveert onvoldoende waarom niet voor die oplossing gekozen zou kunnen worden. Gelet op de nadelen van de voorgestelde aanpassing voor met name gemeenten dient de noodzaak hiervan overtuigend te worden aangetoond.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling het ontwerpbesluit nader te bezien.

Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling het volgende op.

3. Tijdelijkheid

Voorts merkt de Afdeling op dat het ontwerpbesluit zelf niet voorziet in een vervaldatum en daarmee het tijdelijke karakter zoals benoemd in de toelichting niet expliciet is geregeld. Dit zou, zeker gelet op de nadelen van de voorgestelde oplossing, wel moeten gebeuren, om zo te benadrukken dat geen sprake is van een permanente aanpassing. De Afdeling merkt op dat de voorgestelde oplossing problematisch is. Zoals hierboven opgemerkt kan dit gevolgen hebben voor de administratieve lasten van gemeenten, de effecten op de accountantscontrole bij gemeenten en de sturing vanuit het rijk op de gemeentepolitiek. Dit benadrukt de noodzaak voor de algehele herziening van het uitkeringsstelsel. Desondanks begrijpt de Afdeling ook dat tot die tijd voorzien moet worden in een tijdelijke oplossing.

In dat licht valt op dat het ontwerpbesluit zelf niet voorziet in een vervaldatum en daarmee het tijdelijke karakter zoals benoemd in de toelichting niet expliciet is geregeld. Dit zou, gelet op de nadelen van de voorgestelde oplossing wel moeten gebeuren, om zo te benadrukken dat geen sprake is van een permanente aanpassing.

De Afdeling adviseert in het ontwerpbesluit een vervaldatum op te nemen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het ontwerpbesluit en adviseert dit besluit niet te nemen, tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 26 oktober 2021

2. Noodzaak van specifieke uitkeringen

De belangrijkste aanleiding voor dit wijzigingsbesluit werd gevormd door de constatering van de Algemene Rekenkamer dat decentralisatie-uitkeringen waaraan bestedingsvoorwaarden of convenanten ten grondslag liggen, ontoelaatbaar zijn. Het continueren van deze decentralisatie-uitkeringen met behoud van deze voorwaarden of convenanten was dan ook geen optie. Het continueren van de betreffende decentralisatie-uitkeringen, maar dan zonder voorwaarden was echter ook geen optie. Afspraken die in het verleden zijn gemaakt konden immers niet met terugwerkende kracht ongedaan worden gemaakt. Dat betekende dat afspraken over het toekennen van financiële middelen enkel nog rechtmatig konden worden opgevolgd door toekenning van een specifieke uitkering.

Op grond van art. 15a, derde lid, Fvw jo. art. 28a Bfv (huidig) dienen specifieke uitkeringen onder het grensbedrag van €10 miljoen als verzameluitkering te worden uitgekeerd. Deze uitkeringsvorm is echter ook niet passend, omdat bij een verzameluitkering de oorspronkelijke bestedingsdoelen vervallen en de medeoverheden slechts dienen te verwantwoorden of de middelen aan één van de beleidsdoelen van de vakminister zijn besteed (art. 16a, zesde lid, Fvw). Dit past niet bij de wens van het Rijk om deze middelen via decentrale overheden aan specifieke doelen toe te kennen met de bijbehorende bestedingsvoorwaarden. Zoals in de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit reeds uiteengezet zijn aan de verzameluitkering als zodanig ook de nodige nadelen verbonden.

Voor de omvorming van (onrechtmatige) decentralisatie-uitkeringen waarover in het verleden afspraken waren gemaakt die zouden kunnen worden aangemerkt als bestedingsvoorwaarden, is de specifieke uitkering de enige passende uitkeringsvorm binnen het huidige uitkeringsstelsel in de Fvw. Dit geldt ook voor uitkeringen met een omvang van minder dan € 10 miljoen. Om deze uitkeringen op korte termijn toch rechtmatig als specifieke uitkering te kunnen verstrekken, is een verlaging van het grensbedrag voor de verzameluitkering dus wel degelijk noodzakelijk.

Een belangrijke reden voor het verlagen van het grensbedrag is gelegen in het verleden: om reeds bestaande uitkeringen (ook onder de €10 miljoen) met behoud van onderliggende afspraken te continueren, dienen deze als specifieke uitkering te kunnen worden verstrekt. Een decentralisatie-uitkering is in deze gevallen immers niet (meer) mogelijk. Bij toekomstige voornemens om uitkeringen aan medeoverheden te verstrekken, zal echter nadrukkelijk moeten worden overwogen of bestuurlijke afspraken en daarmee samenhangende voorwaarden noodzakelijk zijn, of dat beschikbare middelen ook zonder sturing van rijkszijde kunnen worden uitgekeerd. Hier blijft immers het uitgangspunt gelden dat slechts voor de specifieke uitkering kan worden gekozen indien deze uitkeringsvorm bijzonder aangewezen moet worden geacht (art. 16, tweede lid, Fvw). Bij nieuwe voornemens is immers nog geen sprake van reeds bestaande bestedingsvoorwaarden of convenanten, maar kan hiervan worden afgezien. Indien bij een voorstel tot regeling van een specifieke uitkering bestedingsvoorwaarden of controlevereisten door de vakminister worden geformuleerd die niet noodzakelijk zijn, zullen de minister van BZK en de staatssecretaris van Financiën bij het vroegtijdig overleg hierover (art. 18 Fvw) erop aansturen dat deze voorwaarden achterwege blijven. Als er geen noodzaak is tot sturing op de besteding van beschikbare middelen, kan dan immers wél voor de decentralisatie-uitkering worden gekozen. Op deze wijze kan de decentralisatie-uitkering worden gebruikt voor die situaties waarin toevoeging aan de algemene uitkering niet wenselijk is - bijvoorbeeld gelet op de verdeling - maar er evenmin beperkingen worden gesteld aan het recht van de decentrale volksvertegenwoordiging de middelen naar eigen inzicht in te zetten. Door het gebruik van de decentralisatie-uitkering voor toekomstige uitkeringen te bevorderen wordt zoveel mogelijk voorkomen dat het aantal specifieke uitkeringen onder de € 10 miljoen in de toekomst zal gaan stijgen.

Wel moet hierbij de belangrijke kanttekening worden gemaakt dat ook bij nieuwe voornemens kan gelden dat de specifieke uitkering bijzonder aangewezen moet worden geacht; ook als deze uitkeringen een kleinere omvang hebben dan € 10 miljoen. Zo kan een specifieke uitkering bijzonder aangewezen zijn bij politiek gevoelige dossiers waarbij het wenselijk is dat er kan worden gestuurd op bestedingen en er ook sprake is van verantwoording over die bestedingen. Een ander geval waarbij een specifieke uitkering bijzonder aangewezen kan worden geacht is het geval wanneer de rijksbijdrage onderdeel uitmaakt van een groter pakket aan maatregelen die door meerdere overheidslagen in gezamenlijkheid worden uitgevoerd. Afspraken tussen de overheden over wie welke kosten draagt - en daarmee bestedingsvoorwaarden - zijn bij dergelijke projecten vaak onvermijdelijk. In dergelijke gevallen zou de specifieke uitkering ook in nieuwe situaties passender zijn dan een decentralisatie-uitkering zonder bestedingsvoorwaarden.

De nota van toelichting is in lijn met het voorgaande aangescherpt.

3. Tijdelijkheid

Dit advies is overgenomen. In het besluit is opgenomen dat de grensbedragen tot 1 januari 2024 gelden. Voor deze datum is gekozen, omdat de verwachting is dat in 2023 het wetsvoorstel in werking zal treden waarmee de verzameluitkering als instrument komt te vervallen. De verwachting is dan ook dat uiterlijk op 1 januari 2024 een grensbedrag in zijn geheel niet meer nodig zal zijn. Als onverhoopt echter toch zou blijken dat het wetsvoorstel vertraging oploopt en de verzameluitkering ook na 1 januari 2024 nog blijft bestaan, dient te worden geregeld dat ook na deze datum een grensbedrag blijft bestaan. Zolang de verzameluitkering nog bestaat, vereist artikel 15a, derde lid, Fvw, immers dat bij amvb een grensbedrag voor de verzameluitkering is vastgesteld. Om deze reden is in dit besluit dan ook niet opgenomen dat de grensbedragen met ingang van 1 januari 2024 komen te vervallen, maar dat vanaf 1 januari 2024 weer het ‘oude’ grensbedrag van € 10 miljoen euro voor de totale omvang van de beschikbare bijdrage gaat gelden. Op deze wijze wordt voorkomen dat onverhoopt na 1 januari 2024 in het geheel geen grensbedrag meer zou gelden. Indien in de aanloop naar 1 januari 2024 duidelijk zou worden dat de verzameluitkering nog niet wordt afgeschaft, wordt uiteraard te zijner tijd bekeken welk grensbedrag dan passend is en het grensbedrag eventueel opnieuw aangepast.

Het besluit en de nota van toelichting zijn in lijn met het voorgaande aangepast.

Ik bied U hierbij mede namens de staatssecretaris van Financiën het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting aan en verzoek U overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Voetnoten

(1) Zie onder meer Algemene Rekenkamer ‘Resultaten verantwoordingsonderzoek 2019, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (VII)’, Rapport bij het jaarverslag.
(2) Zie in dit verband ook de consultatiereactie van de VNG bij het ontwerpbesluit.
(3) Zie in dit verband ook de consultatiereactie van de VNG bij het ontwerpbesluit.