Wijziging van het Bouwbesluit 2012 en het Besluit bouwwerken leefomgeving in verband met hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie.

Bij Kabinetsmissive van 20 augustus 2021, no.2021001583, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Bouwbesluit 2012 en het Besluit bouwwerken leefomgeving in verband met hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit voorziet in de implementatie van artikel 15, vierde lid, van de herziene richtlijn hernieuwbare energie. (zie noot 1) Dat artikel verplicht de lidstaten om een hoeveelheid hernieuwbare energie voor te schrijven bij nieuwbouw en ingrijpende renovatie.

De Afdeling merkt op dat deze verplichting onvolledig wordt geïmplementeerd. Daarnaast dient de wijze van implementatie beter te worden toegelicht. In verband daarmee dient het ontwerpbesluit nader te worden overwogen.

1. Wijze van implementatie

Het ontwerpbesluit voorziet in de implementatie van artikel 15, vierde lid, van de herziene richtlijn hernieuwbare energie (hierna: REDII). (zie noot 2) Dat artikel bevat een verplichting voor lidstaten om een hoeveelheid hernieuwbare energie voor te schrijven bij nieuwbouw en ingrijpende renovatie. Er zijn verschillende technische oplossingen beschikbaar om aan de minimumeis voor een hoeveelheid hernieuwbare energie te voldoen. Dit kan bijvoorbeeld via het realiseren van PV-panelen, een (hybride) warmtepomp of een zonneboilersysteem.

Op de verplichting zijn een aantal uitzonderingen van toepassing, zoals gebruiksfuncties met een lage energievraag, bouwwerken die aangesloten zijn of aantoonbaar binnen drie jaar na de renovatie aangesloten worden op een warmtenet, voor zover het vanwege locatiegebonden omstandigheden of technische belemmeringen niet mogelijk is aan de eis te voldoen en wanneer de maatregelen die genomen moeten worden om aan de eis te voldoen niet binnen tien jaar kunnen worden terugverdiend.

Op grond van de REDII geldt de minimumeis van energie uit hernieuwbare bronnen in geval van een ingrijpende renovatie voor zover dit technisch, functioneel en economisch haalbaar is en rekening houdend met de resultaten van de kostenoptimaliteitsberekening. (zie noot 3)

In het ontwerpbesluit is deze verplichting echter verbonden aan de voorwaarde dat een technisch bouwsysteem voor ruimteverwarming of ruimtekoeling deel uitmaakt van de ingrijpende renovatie. (zie noot 4) Deze beperking kent de richtlijn niet. Hierdoor wordt de reikwijdte van de nieuwe regel beperkt en bestaat de mogelijkheid dat ingrijpende renovaties zullen plaatsvinden zonder dat de minimumeis geldt. Waar de genoemde regel in de REDII een hoofdregel is waarop beperkingen mogelijk zijn, is in het uitvoeringsbesluit de werkingssfeer van deze regel reeds bij voorbaat en te vergaand beperkt.

De REDII biedt lidstaten de ruimte om aan de uitzonderingen nadere invulling te geven, maar niet om de hoofdregel op deze wijze te beperken.

Het feit dat op grond van artikel 4 van de Woningwet alleen eisen gesteld kunnen worden aan hetgeen wordt verbouwd, kan niet als rechtvaardiging dienen voor de beperking van de reikwijdte van de REDII. Indien artikel 4 van de Woningwet in de weg staat aan de correcte implementatie van artikel 15, vierde lid, van de REDII, dient de Woningwet te worden aangepast.

2. Toelichting op de implementatie

De toelichting bevat een transponeringstabel. (zie noot 5) De tabel vermeldt in welke artikelen van het Bouwbesluit 2012 en het Besluit bouwwerken leefomgeving artikel 15, vierde lid, van de REDII wordt geïmplementeerd. Over artikel 1 tot en met 39 en bijlagen I tot en met XI van de REDII vermeldt de tabel "Geen implementatie in bouwregelgeving BZK". De toelichting vermeldt verder niet in welke andere wetgeving de overige artikelen van de REDII worden geïmplementeerd en, voor zover implementatie tot wijziging daarvan noopt, wanneer deze zal plaatsvinden. De Afdeling adviseert in de tabel ten minste te vermelden waar de overige artikelen zijn of worden geïmplementeerd. (zie noot 6) De correcte en volledige implementatie van de REDII betreft een lidstaatverplichting en Nederland is reeds in gebreke gesteld vanwege de te late implementatie van de richtlijn.

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het ontwerpbesluit en adviseert dit besluit niet te nemen, tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State


Nader rapport (reactie op het advies) van 17 december 2021

2. Toelichting op de implementatie

Ik kan mij vinden in het door de Afdeling advisering van de Raad van State geuite bezwaar bij de aan de verplichting verbonden voorwaarde dat een technisch bouwsysteem voor ruimteverwarming of ruimtekoeling deel uitmaakt van de ingrijpende renovatie. De REDII geeft ruimte om voor specifieke gevallen uitzonderingen op de eis te formuleren, namelijk wanneer het technisch, functioneel en economisch niet haalbaar is om aan de eis te voldoen. Gemeend is dat dit de in het ontwerpbesluit opgenomen generieke voorwaarde rechtvaardigde dat een technisch bouwsysteem voor ruimteverwarming of ruimtekoeling deel dient uit te maken van de ingrijpende renovatie.

Met de in het ontwerpbesluit opgenomen reikwijdte van de eis bestaat echter de mogelijkheid dat een ingrijpende renovatie zal plaatsvinden wanneer dat technisch, functioneel en economisch haalbaar is, zonder dat de eis uit de richtlijn geldt. Verbreding van de reikwijdte van de eis vergt onder de huidige regelgeving echter een wijziging van de Woningwet, nu artikel 4 van de Woningwet in de weg staat aan het laten vallen van de hiervoor bedoelde voorwaarde. Na inwerkingtreding van de Omgevingswet en het Besluit bouwwerken leefomgeving kan deze aanpassing worden gerealiseerd zonder wetswijziging, gelet op artikel 5.4, vierde lid, van voornoemd besluit. Die bepaling bevat dezelfde strekking als artikel 4 Woningwet, maar kent een clausule om in het Besluit bouwwerken leefomgeving specifieke uitzonderingen op deze regel op te nemen.

Nederland is echter reeds in gebreke gesteld in verband met de te late implementatie van de REDII. Onderhavig ontwerpbesluit maakt onderdeel uit van de implementatieregelgeving voor deze richtlijn, die binnenkort afgerond zal kunnen worden. Aangezien deze verbreding van de reikwijdte van de eis niet op korte termijn kan worden gerealiseerd, kies ik ervoor over te gaan tot vaststelling van het ontwerpbesluit met de eis in zijn huidige vorm. Ik bezie parallel hoe deze verbreding van de reikwijdte van de eis kan worden gerealiseerd op een later moment en zal hiervoor een separate wijziging in proces brengen.

Naar aanleiding van het tweede punt in het advies van de Afdeling, over het vermelden waar de overige artikelen, naast artikel 15, vierde lid, van de REDII worden geïmplementeerd, is een aanvulling gedaan in de nota van toelichting. In de paragraaf met de transponeringstabel is een verwijzing opgenomen naar de memorie van toelichting van de Wet implementatie EU-richtlijn hernieuwbare energie voor garanties van oorsprong, waarin de volledige transponeringstabel van de REDII is te vinden.

Van de gelegenheid is tot slot gebruikgemaakt om enkele wijzigingen van redactionele en ondergeschikte aard te verwerken in het ontwerpbesluit en de nota van toelichting. Op die wijze zijn enkele evidente fouten in het Bouwbesluit 2012 hersteld.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties


Voetnoten

1) Richtlijn (EU) 2018/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen (herschikking) (PbEU 2018, L 382).
(2) Artikel 15, vierde lid, van de REDII.
(3) Zie artikel 5.6, vijfde lid, van de voorliggende wijziging van het Bouwbesluit 2012 en artikel 5.20, zesde lid, van de voorliggende wijziging van het Besluit bouwwerken leefomgeving.
(4) Zie pagina 20 van de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit.
(5) Zo worden de artikelen 25 e.v. van de richtlijn geïmplementeerd in de Wm en de Bev.