Wijziging van het Uitvoeringsbesluit belastingen van rechtsverkeer.

Bij Kabinetsmissive van 26 april 2021, no.2021000854, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit belastingen van rechtsverkeer in verband met verkrijgingen in het kader van een taakoverdracht en de woningwaarderingsgrens voor toepassing van de startersvrijstelling, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit ziet op twee vrijstellingen van overdrachtsbelasting. Het geeft ten eerste een nadere invulling van het begrip commerciële factoren. Dit begrip is relevant voor de vrijstelling van de verkrijging bij taakoverdrachten tussen onder meer algemeen nut beogende instellingen (‘anbi’s’, waarbij het in de praktijk vooral om woningcorporaties gaat). Ten tweede stelt het ontwerpbesluit een voorwaarde aan de toepassing van de zogenoemde ‘startersvrijstelling’.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de voorziene terugwerkende kracht bij de voorwaarde die wordt gesteld aan de toepassing van de startersvrijstelling en over de zelfstandige leesbaarheid van de toelichting op het ontwerpbesluit. In verband daarmee is aanpassing van de toelichting en, zo nodig, het ontwerpbesluit wenselijk.

1. Het ontwerpbesluit

Het ontwerpbesluit voorziet in twee wijzigingen van het Uitvoeringsbesluit belastingen van rechtsverkeer. In de eerste plaats wijzigt het ontwerpbesluit het begrip commerciële factoren. Dit begrip is relevant voor de vrijstelling van overdrachtsbelasting voor de verkrijging bij taakoverdrachten tussen onder meer anbi’s. (zie noot 1) Met deze wijziging doet de regering een toezegging gestand die is gedaan tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel Wet differentiatie overdrachtsbelasting om de woningcorporaties tegemoet te komen. (zie noot 2) In de tweede plaats wordt in het ontwerpbesluit met terugwerkende kracht tot en met 1 april 2021 een voorwaarde gesteld aan toepassing van de startersvrijstelling. (zie noot 3) Daarmee beoogt de regering onzekerheid voor kopers en het notariaat te voorkomen. (zie noot 4) Verduidelijkt wordt dat, anders dan uit de toelichting op de wettekst zou kunnen worden afgeleid, voor de woningwaardegrens voor de startersvrijstelling niet in alle gevallen wordt aangesloten bij de maatstaf van heffing. (zie noot 5)

2. Startersvrijstelling en terugwerkende kracht

Het voorgestelde artikel 6 van het Uitvoeringsbesluit belastingen van rechtsverkeer vormt een verduidelijking met als doel onzekerheid voor kopers en het notariaat te voorkomen, aldus de toelichting. Tegelijkertijd volgt uit de uitvoeringstoets van de Belastingdienst dat de maatregel de handhaafbaarheid verbetert en de maatregel fraudebestendiger maakt.

Volgens de toelichting is sprake van een verduidelijking omdat in bepaalde situaties voor de woningwaardegrens niet wordt aangesloten bij de maatstaf van heffing voor de overdrachtsbelasting. Volgens de artikelsgewijze toelichting zorgt artikel 6 van het Uitvoeringsbesluit belastingen van rechtsverkeer ervoor dat het beste wordt aangesloten bij de waarde van het verkregen object en dat daarmee een onbedoelde of ongewenste uitwerking wordt voorkomen. (zie noot 6) De Afdeling merkt hierover het volgende op.

De tekst van artikel 15, eerste lid, aanhef en onderdeel p, onder 4◦, van de Wet op belastingen van rechtsverkeer en de toelichting op deze wettekst laten kennelijk ruimte voor een andersluidende interpretatie. Als de rechter die interpretatie zou volgen, is het voorstel in het ontwerpbesluit voor een groep belastingplichtigen mogelijk minder gunstig dan de huidige regeling. Dan is niet per definitie sprake is van een verduidelijking, maar mogelijk van een aanscherping. In dat geval is sprake van een belastende regeling waaraan, behoudens in uitzonderlijke gevallen, geen terugwerkende kracht wordt toegekend. (zie noot 7)

Daarnaast kunnen vraagtekens worden gezet bij de wijze waarop de terugwerkende kracht van deze maatregel bijdraagt aan het doel van de maatregel, namelijk het voorkomen van onzekerheid voor kopers en het notariaat. Dat is aan de orde als het gaat om koopovereenkomsten die al zijn gesloten en verkrijgingen die al hebben plaatsgevonden op het moment van inwerkingtreding van het ontwerpbesluit.

De toelichting besteedt aan deze aspecten onvoldoende aandacht.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande nader in te gaan en zo nodig, de terugwerkende kracht die aan deze maatregel wordt toegekend te schrappen.

3. Zelfstandige leesbaarheid toelichting

De Afdeling merkt op dat de zelfstandige leesbaarheid van de toelichting op het ontwerpbesluit zeer te wensen overlaat. De Afdeling adviseert om de zelfstandige leesbaarheid van de toelichting te verbeteren door daarin in ieder geval in te gaan op:
- de parlementaire behandeling van de diverse wetsvoorstellen waarbij aandacht is besteed aan de positie van woningcorporaties ten aanzien van de overdrachtsbelasting, inclusief vermelding van vindplaatsen;
- de samenhang met het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting 2015 waarvoor op 21 april 2021 een voorhangprocedure is gestart. Onder andere de fiscale aspecten van de vrijstelling van overdrachtsbelasting zijn daarbij relevant, welke aspecten in de toelichting op dat ontwerpbesluit zijn opgenomen, maar in het onderhavige ontwerpbesluit ontbreken. (zie noot 8)

In het bijzonder vraagt de Afdeling in dit verband aandacht voor staatssteunaspecten. Tijdens de parlementaire behandeling van onder meer de Wet differentiatie overdrachtsbelasting zijn verschillende opties benoemd om woningcorporaties tegemoet te komen, waaronder een specifieke vrijstelling voor woningcorporaties. Deze opties zouden evenwel stuiten op staatssteunbezwaren. (zie noot 9)

Met de nu voorgestelde maatregel die de bestaande vrijstelling voor onderlinge taakoverdrachten voor anbi’s nader invult, wordt gehoor gegeven aan de wens van de Tweede Kamer en de daarmee samenhangende toezegging om woningcorporaties tegemoet te komen voor het hogere tarief in de overdrachtsbelasting. (zie noot 10) In de toelichting op het ontwerpbesluit heeft de Afdeling de motivering gemist waarom de voorgestelde maatregel niet feitelijk alsnog tot een specifieke vrijstelling voor woningcorporaties leidt die als nieuwe steunmaatregel bij de Europese Commissie dient te worden aangemeld.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 2 juli 2021

2. De Afdeling geeft in overweging de terugwerkende kracht die wordt toegekend aan artikel 6 van het Uitvoeringsbesluit belastingen van rechtsverkeer in de toelichting te schrappen. Het kabinet beoogt met dat artikel 6 een verduidelijking te geven die in lijn is met de toelichting op het destijds voorgestelde artikel 15, eerste lid, onderdeel p, onder 4°, van de Wet op belastingen van rechtsverkeer. (zie noot 11) Er wordt geen aanscherping nagestreefd. Het kabinet deelt de conclusie van de Afdeling dat een verduidelijking van het waardebegrip in de gevallen dat koopovereenkomsten reeds zijn gesloten en verkrijgingen al hebben plaatsgevonden voor de rechtszekerheid een beperkte meerwaarde hebben. Gelet op een en ander wordt aan het advies van de Afdeling gevolg gegeven door de terugwerkende kracht van deze bepaling te schrappen. De wijziging van genoemd artikel 6 zal als gevolg hiervan in werking treden met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin het besluit wordt geplaatst. De tekst van het besluit is hierop aangepast.

3. Aan het advies van de Afdeling is gevolg gegeven.

Ten slotte zijn enkele redactionele en technische wijzigingen in de nota van toelichting aangebracht.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Financiën - Fiscaliteit en Belastingdienst


Voetnoten

(1) Zie artikel I, onderdeel A, van het ontwerpbesluit en artikel 15, eerste lid, aanhef en onderdeel h, van de Wet op belastingen van rechtsverkeer in samenhang met artikel 5d, eerste lid, onderdeel b, van het Uitvoeringsbesluit belastingen van rechtsverkeer.
(2) Nota van toelichting, I. Algemeen, vierde tekstblok.
(3) Artikel I, onderdeel B en artikel II, onderdeel b, van het ontwerpbesluit. Artikel 15, eerste lid, aanhef en onderdeel p, onder 4◦, van de Wet op belastingen van rechtsverkeer.
(4) Nota van toelichting, I. Algemeen, onder "Artikel I, onderdeel B (artikel 6 Uitvoeringsbesluit belastingen van rechtsverkeer)".
(5) Nota van toelichting, I. Algemeen, onder "Artikel I, onderdeel B (artikel 6 Uitvoeringsbesluit belastingen van rechtsverkeer)".
(6) Nota van toelichting, II. Artikelsgewijs, onder "Artikel I, onderdeel B (artikel 6 Uitvoeringsbesluit belastingen van rechtsverkeer)", tweede, derde en vijfde tekstblok.
(7) Aanwijzing 5.62, derde lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(8) Kamerstukken II 2020/21, 32847, nr. 741.
(9) Zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 2021/21, 35572, nr. 34, p. 4 en 5 en Kamerstukken I 2020/21, 35576, F, p. 3.
(10) Kamerstukken II 2020/21, 29453, nr. 525, p. 1 respectievelijk de Nota van toelichting, I. Algemeen, vierde tekstblok.
(11) Kamerstukken II 2020/21, 35576, nr. 28, blz. 4.