Wet stroomlijning keten voor derdenbeslag.

Bij Kabinetsmissive van 23 juli 2020, no.2020001572, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mede namens de Minister voor Rechtsbescherming, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende het verbreden van gegevensuitwisseling bij beslaglegging en verrekening en bepalen innende partij (Wet stroomlijning keten voor derdenbeslag), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel beoogt er aan bij te dragen dat mensen met schulden zoveel mogelijk een inkomen op het bestaansminimum kunnen behouden door ophoging van schulden met onnodige kosten te voorkomen. Daartoe wordt de noodzakelijke uitwisseling van informatie geregeld in geval van samenloop van derdenbeslagen en verrekeningen bij periodieke inkomsten. (zie noot 1)

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt, mede in het licht van de effectiviteit van het wetsvoorstel, opmerkingen over de in het wetsvoorstel opgenomen routeervoorziening, de te maken opportuniteitsafwegingen en minnelijke betalingsregelingen. In verband daarmee is aanpassing wenselijk van het wetsvoorstel en de toelichting.

1. Inhoud en doel wetsvoorstel

Het wetsvoorstel is een vervolg op de Wet vereenvoudiging Beslagvrije Voet (WvBVV). (zie noot 2) Die wet bewerkstelligt dat voor het bepalen van de beslagvrije voet de schuldenaar zo min mogelijk hoeft te worden bevraagd voor het bepalen van de beslagvrije voet. Er wordt zoveel mogelijk gebruik gemaakt van gegevens die reeds beschikbaar zijn, in het bijzonder de zogenoemde polisadministratie.

Het onderhavige wetsvoorstel beoogt de informatie-uitwisseling tussen publieke schuldeisers onderling en tussen publieke schuldeisers en gerechtsdeurwaarders, ten aanzien van de inkomens- en schuldenpositie van de schuldenaar in te richten en te vergemakkelijken, in het bijzonder in geval van samenloop van derdenbeslagen en verrekeningen bij periodieke inkomsten. (zie noot 3)

Het wetsvoorstel streeft volgens de toelichting drie doelen na. In de eerste plaats beoogt het voorstel de informatie-uitwisseling tussen schuldeisers te versterken. Daardoor kan eenvoudiger en sneller worden bepaald welke deurwaarder namens een schuldeiser optreedt als coördinerende deurwaarder en welke deurwaarder de inningsbevoegdheid heeft. Dat geldt ook voor de bepaling van de beslagvrije voet. Om de bedoelde informatie-uitwisseling tussen de betrokken partijen te operationaliseren creëert het wetsvoorstel een zogenaamde routeervoorziening. (zie noot 4)

Deze gegevensuitwisseling draagt er in de tweede plaats aan bij dat rekening wordt gehouden met lopende beslagen en verrekeningen bij de vaststelling van de beslagvrije voet. Ten derde beoogt het wetsvoorstel te realiseren dat beslagleggende en verrekenende partijen zoveel mogelijk uitsluitend overgaan tot incasso-activiteiten als is te voorzien dat dit effect zal hebben (de zogenoemde opportuniteitsafweging). (zie noot 5) De voorgestelde maatregelen moeten, kort gezegd, tot een effectievere aanpak van de bestaande schuldenproblematiek in Nederland leiden.

De Afdeling onderschrijft het belang om tot een verdere stroomlijning van het derdenbeslag te komen. Het voorliggende voorstel kan daaraan een bijdrage leveren. Zeker in die gevallen waarin de inkomens- en schuldenpositie van een schuldenaar relatief eenvoudig kan worden vastgesteld op basis van gegevens uit de polisadministratie, kan op een meer adequate wijze dan nu het geval is een beslagvrije voet worden vastgesteld en kan het proces van derdenbeslag soepeler verlopen.

Daarbij is van belang dat de schuldenproblematiek omvangrijk is en sterk casuïstisch van aard. (zie noot 6) Ook met het voorliggende voorstel zullen (lang) niet alle knelpunten zijn opgelost. Zo kunnen niet in alle gevallen de relevante gegevens voor het bepalen van de beslagvrije voet uit de polisadministratie worden gehaald. Ook zullen niet alle gegevens omtrent verrekening beschikbaar zijn. (zie noot 7) Tegen deze achtergrond maakt de Afdeling een aantal opmerkingen.

2. Routeervoorziening

a. Algemeen
Het wetsvoorstel bepaalt dat de uitwisseling van de relevante gegevens plaatsvindt door middel van een bij of krachtens een bij algemene maatregel van bestuur te bepalen voorziening. (zie noot 8) De toelichting beschrijft in grote lijnen welke informatie zal moeten behoren tot de gegevens die moeten worden uitgewisseld via de routeervoorziening. (zie noot 9) Volgens de toelichting wordt met deze voorziening de privacy van de schuldenaar en efficiëntie in het proces van informatie-uitwisseling verzekerd. (zie noot 10) Voor de verschillende gegevensverwerkingen en de routeervoorziening zijn afzonderlijke wettelijke grondslagen gecreëerd. (zie noot 11)

Op een aantal wezenlijke vragen geeft het voorstel noch de toelichting echter een duidelijk antwoord. Het is niet duidelijk welke informatie in concreto via de routeervoorziening wordt uitgewisseld. Ook is niet duidelijk welke informatie de basis vormt voor de uitwisseling en in de routeervoorziening zelf terechtkomt. Welke partijen precies toegang krijgen tot de informatie die via de routeervoorziening zal worden uitgewisseld, is evenmin concreet gemaakt. Zo rijst de vraag of alle in het wetsvoorstel genoemde partijen zonder meer toegang krijgen tot de informatie die door één van de partijen wordt verstrekt. Verder is het de vraag op welke wijze de schuldenaar wordt geïnformeerd of dat hij zelfstandig toegang krijgt tot de routeervoorziening.

De Afdeling begrijpt dat niet alle aspecten van de routeervoorziening op wetsniveau regeling kunnen krijgen. De wettekst en de toelichting in het wetsvoorstel bieden echter nauwelijks duidelijkheid ter zake van de concrete inrichting en werkwijze van de routeervoorziening. (zie noot 12) Uit het voorstel vloeit bovendien voort dat het belang van de routeervoorziening voor het realiseren van de in het voorstel geformuleerde doelen essentieel is. De Afdeling merkt op dat zowel het voorstel zelf als de toelichting duidelijkheid moeten bieden over de functie en de inrichting van de beoogde routeervoorziening. De hoofdlijnen van de routeervoorziening zullen uit de wet zelf moeten blijken. (zie noot 13)

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel en de toelichting in het licht van de het voorgaande aan te passen.

De Afdeling merkt meer specifiek nog het volgende op.

b. Gegevensverwerking
Uit de tekst van het voorstel blijkt dat bij algemene maatregel van bestuur maatregelen worden getroffen om te waarborgen dat de uitwisseling van gegevens veilig en zorgvuldig plaatsvindt. (zie noot 14) De toelichting gaat kort in op de implicaties van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) voor de uit te wisselen informatie. De toelichting vermeldt dat aan de algemene beginselen van gegevensbescherming is voldaan, en dat aan de gestelde eisen wat betreft doelbinding en verwerkingsgrondslag in het voorstel is voldaan. Ook wordt toegelicht dat de wettelijke grondslag voor de gegevensverwerkingen de noodzaak is om te voldoen aan een wettelijke verplichting. (zie noot 15)

De Afdeling begrijpt in het licht van de doelstellingen van het voorstel de noodzaak van gegevensverwerkingen en de bijbehorende routeervoorziening. Daarbij wordt de kanttekening geplaatst dat de voorgestelde gegevensverwerking raakt aan het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. (zie noot 16) De uit te wisselen informatie zal in het algemeen gevoelige persoonsgegevens bevatten over de betrokken schuldenaar. (zie noot 17) In het licht van het legaliteitsbeginsel dient daarom op hoofdlijnen een belangenafweging door de wetgever te worden gemaakt. (zie noot 18) Hieronder vallen in ieder geval de keuzes die gevolgen hebben voor de privacy van de schuldenaren.

De Afdeling wijst erop dat in de toelichting, naast de overige beginselen van gegevensbescherming, ook aandacht moet worden besteed aan het beginsel van juistheid van gegevens. Dit is hier in het bijzonder van belang vanwege de invloed die de gegevensverwerking, ten behoeve van het berekenen van de beslagvrije voet en het maken van de opportuniteitsafweging, heeft op het leven van de schuldenaar. Daarbij merkt de Afdeling op dat in de toelichting noch het voorstel aandacht is besteed aan de bewaartermijn van de gegevens, die nauw samenhangt met het beginsel van opslagbeperking en het beginsel van minimale gegevensverwerking. (zie noot 19)

Zoals de toelichting vermeldt, ziet de grondslag voor verwerking op de wettelijke verplichting om gegevens te verwerken die met dit voorstel wordt gecreëerd. (zie noot 20) De Afdeling begrijpt dat deze gegevensverwerking noodzakelijk en proportioneel kan zijn, maar wijst erop dat dit ook moet worden gemotiveerd. (zie noot 21)

Met betrekking tot de rechten van betrokkenen merkt de Afdeling verder het volgende op. In het kader van derdenbeslag lijkt met name het recht op inzage en het recht op rectificatie van belang te zijn. (zie noot 22) Uit het voorstel noch de toelichting volgt op welke wijze deze rechten, of de overige rechten van betrokkenen, worden geoperationaliseerd. Zo is onduidelijk of de schuldenaar zelf ook toegang zal hebben tot zijn gegevens en of hij deze, indien noodzakelijk, kan rectificeren. (zie noot 23)

De Afdeling adviseert het voorstel en de toelichting in het licht van het voorgaande aan te passen.

c. Verhouding tot het beslagregister
Op dit moment wordt ten aanzien van gegevensuitwisseling rond gelegde beslagen gewerkt met het Digitale Beslagregister (DBR). Het DBR bevat informatie over derdenbeslagen van private schuldeisers, waarbij een deurwaarder betrokken is. (zie noot 24) Deze voorziening draagt bij aan de noodzakelijke informatie-uitwisseling van gegevens tussen deurwaarders onderling. Derdenbeslagen waar geen gerechtsdeurwaarder bij is betrokken en verrekeningen van overheidsorganisaties worden hier niet in opgenomen. Daardoor bevat het DBR circa 25% van de lopende beslagen, aldus de toelichting. (zie noot 25)

In het wetsvoorstel is na inventarisatie gekozen voor het opzetten van een aparte routeervoorziening, en niet voor uitbreiding van het bestaande DBR. Van de routeervoorziening kunnen de in het voorstel genoemde publieke schuldeisers gebruik maken om informatie over beslag en verrekeningen met elkaar te delen. De gerechtsdeurwaarders kunnen ook gebruik maken van deze routeervoorziening.

Een nieuwe voorziening zou ten opzichte van uitbreiding van het DBR volgens de toelichting beter scoren op privacyaspecten, robuustheid, toekomstvastheid en bovendien op meer draagvlak kunnen rekenen. (zie noot 26)

Nu er twee voorzieningen met informatie over beslagen en verrekeningen naast elkaar zullen gaan bestaan, rijst de vraag hoe deze voorzieningen zich precies tot elkaar verhouden. Onduidelijk is of bepaalde informatie in beide voorzieningen zal worden opgenomen. Het bestaan van twee separate voorzieningen kan ook invloed hebben op een effectieve en adequate afweging of beslaglegging nog wel zinnig is en op een effectieve en adequate vaststelling van de beslagvrije voet. Ook rijst de vraag wat de rol en betekenis van het DBR nog zal zijn (alleen voor private schuldeisers?) met de introductie van de routeervoorziening.

De Afdeling adviseert de toelichting bij het wetsvoorstel in het licht van het bovenstaande aan te vullen.

3. Opportuniteitsafweging

De voorgestelde regeling over de opportuniteitsafweging houdt in dat (publieke) schuldeisers bij elkaar informatie kunnen opvragen ten behoeve van de vraag of de vordering naar verwachting binnen redelijke termijn op de schuldenaar kan worden verhaald. In voorkomend geval kan dan de afweging worden gemaakt of het opportuun is het derdenbeslag door te zetten. Ook is zo afstemming hierover mogelijk.

Volgens de toelichting draagt het voorstel er aan bij dat beslagleggende en verrekenende partijen zoveel mogelijk slechts overgaan tot incasso-activiteiten als is te voorzien dat dit effect zal hebben. (zie noot 27) Bij de voorbereiding van het voorstel is geïnventariseerd in hoeverre schuldeisers dergelijke opportuniteits willen en mogen maken. Hieruit is, zoals de toelichting vermeldt, naar voren gekomen dat voor veel publieke instanties aanzienlijke beperkingen gelden in de ruimte die zij in dit verband hebben. (zie noot 28) Veel instanties, zoals de Belastingdienst, UWV en SVB hebben te maken met wettelijke regels die de mogelijkheden beperken om af te zien van dwanginvorderingsmaatregelen, zoals het leggen van beslagen.

Het voorstel voorziet in artikel 3 in een mechanisme om te onderzoeken of de vordering op de schuldenaar kan worden verhaald. (zie noot 29) Ook is duidelijk dat het voorstel geen afbreuk doet aan de bestaande voorwaarden op basis van wet- en regelgeving die gelden voor de verschillende organisaties wat betreft de mogelijkheden om een dergelijke afweging te maken. (zie noot 30) Duidelijk is ook dat, zoals de toelichting zelf stelt, op grond van bestaande wet- en regelgeving een beperkt aantal schuldeisers deze afweging kan en mag maken. Dit roept de vraag op naar de meerwaarde van de thans in artikel 3 voorgestelde regeling.

Daarbij geeft het voorstel noch de toelichting inzicht in de wijze waarop de afweging plaatsvindt en welke modaliteiten deze afweging kent. De vraag rijst welke gevolgen de opportuniteitsafweging zal hebben voor het leggen van derdenbeslagen en eventueel voor andere incassoactiviteiten. Zo kan een afweging er zowel toe leiden dat incassotraject tijdelijk wordt gestopt, maar zou het er ook toe kunnen leiden dat de schuld geheel of gedeeltelijk wordt kwijtgescholden. Deze informatie is van belang, niet alleen om beter in te kunnen schatten binnen welke wettelijke kaders de verschillende schuldeisers kunnen opereren, maar ook om een effectievere schuldenafwikkeling mogelijk te maken.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de effectiviteit van de opportuniteitsafweging in het licht van het beperkte aantal schuldeisers dat, gelet op wettelijke beperkingen, deze afweging kan maken. Daarnaast adviseert de Afdeling in de toelichting in te gaan op de wijze waarop de opportuniteitsafweging invulling zal krijgen.

4. Minnelijke betalingsregelingen

Het voorstel regelt informatie-uitwisseling met betrekking tot derdenbeslag en verrekeningen met een wettelijke grondslag. Informatie over minnelijke betalingsregelingen met de verschillende overheidsinstanties valt buiten het bereik van dit voorstel. (zie noot 31) De toelichting motiveert deze keuze onder verwijzing naar het gegeven dat minnelijke betalingsregelingen niet meetellen voor de berekening van de beslagvrije voet. Voorts zijn volgens de toelichting gegevens hierover niet noodzakelijk voor het maken van een opportuniteitsafweging, omdat dergelijke regelingen niet verhinderen dat beslag wordt gelegd. (zie noot 32) De Afdeling merkt het volgende op.

Een minnelijke betalingsregeling met een overheidsinstantie waaraan een schuldenaar zich heeft verbonden, betekent dat hij minder te besteden heeft. Het standpunt dat minnelijke betalingsregelingen geen invloed zouden kunnen hebben op de opportuniteitsafweging is in dit licht bezien onvoldoende gemotiveerd. Dat minnelijke betalingsregelingen niet meetellen voor het bepalen van de beslagvrije voet, sluit volgens de Afdeling verder niet uit dat deze wel kunnen worden opgenomen in de routeervoorziening. Het opnemen van informatie over minnelijke betalingsregelingen in de routeervoorziening kan in ieder geval behulpzaam zijn bij het bevorderen van het behoud van een bestaansminimum van mensen met schulden en het zoveel mogelijk voorkomen van ophoging van schulden met onnodige kosten. Deze overkoepelende doelstelling ligt immers ten grondslag aan het wetsvoorstel. (zie noot 33)

De Afdeling adviseert in de toelichting dragend te motiveren waarom minnelijke betalingsregelingen geen deel kunnen uitmaken van de voorgestelde regeling en zo nodig de wettelijke regeling aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State


Voetnoten

(1) Memorie van toelichting, Inleiding.
(2) Kamerstukken II 2016/17, 34628, nr. 3, p. 1, Stb. 2017, 110. Deze wet treedt in werking op 1 januari 2021.
(3) Zie voorgesteld artikel 2 voor alle betrokken schuldeisers, zoals de Belastingdienst, UWV en SVB. Alleen het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen (sub g) is geen publieke schuldeiser, maar een publiekrechtelijke rechtspersoon die namens een alimentatiegerechtigde (een private schuldeiser) incasseert.
(4) Memorie van toelichting, paragraaf 3.4.
(5) Memorie van toelichting, Inleiding.
(6) Zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 2017/18, 24515, nr. 431 (Kamerbrief brede schuldenaanpak).
(7) Zie bijvoorbeeld de consultatiereactie van het UVW; Memorie van toelichting, paragraaf 9.1.
(8) Voorgesteld artikel 7, lid 2 en 3.
(9) Memorie van toelichting, paragraaf 3.
(10) Memorie van toelichting, paragraaf 3.4.
(11) Voorgesteld artikel 3 ziet op de gegevensverwerking ten behoeve van de opportuniteitsafweging. voorgesteld artikel 4 ziet op de gegevensverwerking voor de vaststelling van de beslagvrije voet en identificatie van de coördinerende deurwaarder. In voorgesteld artikel 6 wordt de grondslag geregeld voor de rekentool ten behoeve van de vaststelling van de beslagvrije voet. In voorgesteld artikel 7 wordt vervolgens de routeervoorziening geregeld.
(12) Memorie van toelichting, paragraaf 7.
(13) Vergelijk ook Aanwijzing 2.23 Aanwijzingen voor de Regelgeving.
(14) Voorgesteld artikel 7, lid 2.
(15) Memorie van toelichting, paragraaf 4.2. Als grondslag wordt hiervoor verwezen naar artikel 6, eerste lid, onder e, AVG.
(16) Artikel 10, eerste lid, Grondwet.
(17) De Afdeling doelt hier niet op bijzondere persoonsgegevens.
(18) Artikel 10, eerste lid, Grondwet. Zie ook aanwijzing 2.19 Aanwijzingen voor de Regelgeving.
(19) Uitgezonderd de opmerking dat in een op te stellen ministeriële regeling nader op de bewaartermijn zal worden ingegaan, Memorie van toelichting, paragraaf 6.
(20) Artikel 6, eerste lid, onder c, AVG.
(21) Memorie van toelichting, paragraaf 4.2. De toelichting verwijst naar de noodzaak van het verstrekken van een gegeven, maar de noodzakelijkheid en proportionaliteit ziet ook op (het doel voor) de gehele gegevensverwerking.
(22) Respectievelijk artikel 15, 16 en 17 AVG.
(23) Een recht dat voortvloeit uit artikel 16 AVG.
(24) Verordening digitaal beslagregister voor gerechtsdeurwaarders, Stcrt. 2015, 39706.
(25) Memorie van toelichting, paragraaf 2.3.
(26) Memorie van toelichting, paragraaf 6.
(27) Memorie van toelichting, Inleiding.
(28) Memorie van toelichting, paragraaf 3.1.
(29) Memorie van toelichting, paragraaf 9.3 laat ook bij expliciete bevraging hierover in de consultatiereacties het antwoord op deze vraag open.
(30) Memorie van toelichting, paragraaf 3.1; voorgesteld artikel 3, lid 1.
(31)Voorgesteld artikel 2d.
(32) Memorie van toelichting, paragraaf 9.3.
(33) Onder meer de VNG en het CJIB spreken in de consultatiereactie ook de wens uit dat minnelijke betalingsregelingen meegenomen worden in de regeling. Zie memorie van toelichting, paragraaf 9.3.