Wijziging van het Uitvoeringsbesluit WHW 2008, houdende de aanpassing van de kwaliteitsbekostiging over het jaar 2021 in verband met de uitbraak van COVID-19.

Bij Kabinetsmissive van 8 juli 2020, no.2020001380, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit WHW 2008, houdende de aanpassing van de kwaliteitsbekostiging over het jaar 2021 in verband met de uitbraak van COVID-19, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit strekt ertoe het tijdvak voor de toekenning van kwaliteitsbekostiging na planbeoordeling met een jaar in te korten. Door het hierdoor vrijkomende budget toe te voegen aan de rijksbijdrage worden bekostigde instellingen voor hoger onderwijs een jaar langer op reguliere wijze bekostigd en gelden voor deze toevoeging aan de instellingsbijdrage niet de voorwaarden voor kwaliteitsbekostiging.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert de noodzaak tot aanpassing van de kwaliteitsbekostiging over het jaar 2021 dragend te motiveren. Zij adviseert tevens nader toe te lichten hoe het ontwerpbesluit bijdraagt aan de gewenste kwaliteitsimpuls van het hoger onderwijs, ook in het licht van de in 2018 en 2019 gemaakte keuze om instellingen die niet over een goedgekeurd plan beschikken vanaf 2020 het risico te laten dragen van meerjarige financiële verplichtingen.

Het Nederlandse hoger onderwijs wordt grotendeels gefinancierd via lumpsum-bekostiging op basis van algemene, voor iedere instelling geldende, objectieve maatstaven. Met de Wet studievoorschot hoger onderwijs is in de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) daarnaast een grondslag gelegd voor (aanvullende) kwaliteitsbekostiging. De wet geeft de minister van OCW de mogelijkheid om aan de rijksbijdrage een bedrag toe te voegen in verband met de door een instelling in het vooruitzicht gestelde of gerealiseerde kwaliteit. Bij kwaliteit gaat het in elk geval om maatstaven als onderwijsdifferentiatie, onderwijsintensiteit, docentkwaliteit en studiesucces.

De berekeningswijze van de kwaliteitsbekostiging en het tijdvak waarvoor deze geldt zijn uitgewerkt in het Uitvoeringsbesluit WHW 2008. In de kern houdt dit in dat kwaliteitsbekostiging van 2021 t/m 2024 wordt toegekend indien de instelling beschikt over een door de minister goedgekeurd plan. Hiermee wordt tevens de belofte ingelost die aan de studenten is gedaan bij de afschaffing van de basisbeurs: de middelen die vrijkomen door het studievoorschot worden geïnvesteerd in de kwaliteit van het onderwijs.

Volgens de nota van toelichting hadden in mei 2020 twee instellingen nog geen besluit ontvangen op hun aanvraag voor kwaliteitsbekostiging. Daarnaast hebben  zeventien instellingen een negatief besluit ontvangen. Voor deze instellingen is er de mogelijkheid een herstelplan in te dienen. Door de uitbraak van corona wordt echter verwacht dat de voorbereiding van de herstelplannen en de besluitvorming daarover niet voor alle instellingen kan worden afgerond voor Prinsjesdag 2020. Hierdoor verkeren veel instellingen in financiële onzekerheid over de toekenning van kwaliteitsbekostiging over het jaar 2021. Omdat instellingen al verplichtingen zijn aangegaan ter verbetering van de kwaliteit acht de regering het wenselijk de voor de kwaliteitsbekostiging bestemde voorschotmiddelen voor 2021 toe te voegen aan de reguliere rijksbijdrage, evenals in 2019 en 2020 het geval was. Daartoe wordt het tijdvak voor de berekeningswijze van de kwaliteitsbekostiging  met een jaar ingekort, naar 2022 t/m 2024.

Over de motivering van het ontwerpbesluit merkt de Afdeling het volgende op.

a. Een belangrijk doel van de kwaliteitsbekostiging is het aanzetten van instellingen tot kwaliteitsverbetering. Dit gebeurt door een deel van de bekostiging afhankelijk te stellen van goedkeuring van plannen en het realiseren ervan. Door nu - voor het derde achtereenvolgende jaar - de voor de kwaliteitsbekostiging geoormerkte middelen toe te voegen aan de reguliere rijksbijdrage bestaat het FF  risico dat dit doel uit het zicht raakt. Het ontwerpbesluit leidt er allereerst toe dat instellingen die (nog) niet in aanmerking komen voor kwaliteitsbekostiging, toch een deel van de daarvoor gereserveerde studievoorschotmiddelen ontvangen. Een tweede gevolg is dat het plan en de daaraan gekoppelde kwaliteitsbekostiging verder uiteen gaan lopen. Het instellingsplan ziet op de periode 2019 t/m 2024, de daarop betrekking hebbende kwaliteitsbekostiging op de periode 2022 t/m 2024. De facto worden hierdoor alleen de laatste drie jaren van het plan aanvullend bekostigd. Ten slotte betekent het ontwerpbesluit dat een instelling die zich niet weet te herkansen, toch de helft van de voor kwaliteitsbekostiging gereserveerde middelen heeft ontvangen.

b. Inmiddels hebben alle instellingen een definitief besluit op hun aanvraag ontvangen. Het gestelde probleem heeft daarmee alleen betrekking op de besluitvorming over de toekenning van kwaliteitsbekostiging bij toepassing van de herkansingsprocedure. Het Uitvoeringsbesluit WHW 2008 eist echter niet dat de herkansingsprocedure reeds voor Prinsjesdag 2020 wordt afgerond. Bepaald is dat instellingen binnen een jaar na de afwijzing een herstelaanvraag kunnen indienen en dat de minister anderhalf jaar na de afwijzing (‘uiterlijk 2021’) op de herstelaanvraag dient te beslissen. (zie noot 1) Hierdoor houden instellingen, ondanks een afwijzing, zicht op volledige kwaliteitsbekostiging, zij het met een vertraging van maximaal anderhalf jaar. De herkansingsprocedure biedt daarmee maximale financiële zekerheid aan de instellingen en draagt er aan bij dat zoveel mogelijk studenten kunnen profiteren van kwaliteitsverbetering van het onderwijs. Uit deze termijnen volgt dat instellingen die moeten ‘herkansen’ waarschijnlijk ook zonder de corona-uitbraak met de genoemde financiële onzekerheid voor 2021 zouden zijn geconfronteerd. (zie noot 2) Een aanwijzing daarvoor is dat het ontwerpbesluit niets wijzigt aan de beslistermijn. Hoewel het plausibel is dat, mede als gevolg van het grote aantal afwijzingen, vertraging is ontstaan, is besluitvorming ‘uiterlijk 2021’ nog steeds haalbaar. Dit stemt overeen met een mededeling van de NVAO dat zij er ondanks de corona-uitbraak nog steeds naar streeft de advisering met betrekking tot de herstelaanvragen eind 2020 te hebben afgerond. (zie noot 3)

c. Hoewel de Afdeling zich realiseert dat voor de jaren 2019 en 2020 de middelen voor kwaliteitsbekostiging eveneens via de reguliere bekostiging zijn toegekend, is die situatie niet vergelijkbaar. Destijds moesten de plannen nog gemaakt en beoordeeld worden. Instellingen zouden daardoor lang in financiële onzekerheid zouden verkeren, en investeringen mogelijk uitstellen. Gelet daarop is ervoor gekozen de eerste twee jaren van de kwaliteitsbekostigingsmiddelen via de reguliere rijksbijdrage toe te kennen, en de overige jaren na beoordeling van het instellingsplan.

d. Tegen deze achtergrond adviseert de Afdeling de noodzaak van het voorstel in relatie tot de corona-uitbraak enerzijds en de wettelijke beslistermijnen anderzijds dragend te motiveren. Voorts dient de toelichting uiteen te zetten of het voorstel  kan rekenen op de steun van de instellingen voor hoger onderwijs en de betrokken studentenorganisaties. Ten slotte adviseert de Afdeling de vraag te beantwoorden op welke wijze het ontwerpbesluit bijdraagt aan de gewenste kwaliteitsimpuls van het hoger onderwijs, ook in het licht van de in 2018 en 2019 gemaakte keuze. Daarbij zou zowel aandacht moeten worden besteed aan het gegeven dat het vereiste van goedkeuring van een plan en de daaraan gekoppelde kwaliteitsbekostiging verder uiteen gaan lopen, als ook aan de mogelijkheid dat niet elke instelling zich bij de herkansing weet te kwalificeren.

2. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W05.20.0225/I

- Verduidelijken dat de maatregel deel uitmaakt van het zogenoemde  Servicedocument HO - aanpak Coronavirus COVID-19 en daarmee voldaan is aan de in artikel 2.6, achtste lid, van de WHW opgenomen eis tot vooroverleg met de sector.
- Het ontwerpbesluit is voorgehangen bij de Staten-Generaal. In de nota van toelichting ingaan op het verloop van de voorhangprocedure.

Nader rapport (reactie op het advies) van 26 augustus 2020

1a. De regering deelt de mening van de Afdeling dat het aanzetten van instellingen tot kwaliteitsverbetering een belangrijk doel is van de kwaliteitsbekostiging. Dit doel wordt met onderhavig ontwerpbesluit niet uit het oog verloren. Samen met de NVAO ziet de regering dat de instellingen in samenspraak met de medezeggenschap tot goede plannen komen om de kwaliteit van het hoger onderwijs te verbeteren. Instellingen nemen de kwaliteitsafspraken serieus, zij zijn immers ook gedreven om de kwaliteit van het hoger onderwijs verder te verbeteren. Het gaat daarnaast voor instellingen om veel geld, dat zij vaak al vastgelegd hebben door het doen van voorinvesteringen en investeringen met de studievoorschotmiddelen in 2019 en 2020. De toelichting van  het ontwerpbesluit is op dit punt aangevuld.

Dat door de wijziging van het tijdvak van de kwaliteitsbekostiging het plan van de instelling en de daaraan gekoppelde kwaliteitsbekostiging verder uiteen gaat lopen, ziet de regering anders. De instelling ontvangt immers, via de algemene Rijksbekostiging in plaats van via de kwaliteitsbekostiging, alsnog de benodigde bekostiging om het plan uit te voeren. De instellingen zullen ernaar streven om ook 2021 het plan te realiseren, de kwaliteitsbekostiging is namelijk ook afhankelijk van de mate waarin het plan wordt gerealiseerd. De facto worden de instellingen dan ook aanvullend bekostigd om het plan uit te voeren. Door het tijdvak van de kwaliteitsbekostiging te wijzigen, blijven juist alle instellingen in staat om reeds ingezette plannen om de kwaliteit van het hoger onderwijs verder te verbeteren, uit te voeren. Temeer in deze onzekere tijd is het van belang dat de financiën van de instellingen worden gecontinueerd.

Het is juist dat de instellingen wier aanvragen voor kwaliteitsbekostiging niet worden gehonoreerd, in 2021 in aanmerking komen voor aanvullende bekostiging via de algemene Rijksbekostiging. Er is voor gekozen om het tijdvak van de kwaliteitsbekostiging aan te passen, in plaats van het in 2021 toekennen van de bekostiging bij een vertraagde aanvraag, zodat instellingen kunnen blijven investeren in de verbetering van de kwaliteit van het hoger onderwijs. De instellingen die een negatief besluit hebben ontvangen hebben hierdoor tijd om een nieuwe aanvraag in te dienen en de ingezette trajecten ter verbetering van de kwaliteit van het hoger onderwijs voort te zetten.

b. Het Uitvoeringsbesluit WHW 2008 vereist inderdaad niet dat voor Prinsjesdag 2020 de  aanvragen voor kwaliteitsbekostiging, van instellingen wiens aanvragen in eerste instantie zijn afgewezen, opnieuw zijn beoordeeld. Door de uitbraak van COVID-19 is de beoordeling van deze aanvragen echter vertraagd, waardoor meer instellingen dan verwacht pas na Prinsjesdag duidelijkheid krijgen over hun aanvraag op kwaliteitsbekostiging. Dit heeft tot gevolg dat deze instellingen, na een goedgekeurd herstelplan, pas halverwege 2021 de aanvullende kwaliteitsbekostiging ontvangen. Door nu de middelen voor 2021 ook via de algemene Rijksbijdrage toe te kennen hoeven de instellingen, die nog een herstelplan moeten indienen, niet uit hun eigen middelen de kwaliteitsafspraken te financieren. Dit is van belang omdat de maatregelen in het kader van COVID-19 bij de instelling ook extra kosten veroorzaken. Het nu toekennen van de middelen kwaliteitsafspraken 2021 stelt alle instellingen dan ook in staat om aan het herstelplan te werken en de investeringen door te zetten.

c. Alle partijen verbonden aan het akkoord over de kwaliteitsafspraken hadden graag gezien dat de plannen in één keer waren goedgekeurd. Tegelijkertijd hebben partijen ook met elkaar afgesproken dat een scherpe beoordeling van de plannen noodzakelijk is, gezien de omvang van het budget en de belofte aan studenten om met de opbrengsten van het leenstelsel te investeren in de kwaliteit van het onderwijs.

Als het tijdvak niet zou worden aangepast, dan zouden 19 instellingen met een negatief besluit een gat in de begroting hebben en zouden reeds ingezette trajecten ter verbetering van de kwaliteit van het onderwijs mogelijk moeten worden stopgezet. De regering acht het van belang dat de investeringen worden doorgezet en heeft daarom besloten om de kwaliteitsbekostigingsmiddelen net als in 2019 en 2020 via de reguliere Rijksbijdrage toe te kennen. De mogelijkheid  tot een herstelbeoordeling biedt ook de mogelijkheid om deze beoordeling in alle scherpte te doen, en voor instellingen om het plan aan te passen en het advies van de NVAO daarbij ter harte te nemen.

d. Vanaf het begin van de uitbraak van COVID-19 is het ministerie van OCW in gesprek met de partijen uit het onderwijsveld. De uitgangspunten en aanbevelingen die hieruit voortvloeien zijn opgenomen in het Servicedocument Hoger Onderwijs. Dat servicedocument kan rekenen op steun van de Vereniging Hogescholen, VSNU, Nederlandse Federatie van Universitair Medische Centra, NRTO, MBO-raad en studentenorganisaties. Het onderdeel van het Servicedocument over de kwaliteitsafspraken en het aanpassen van het tijdvak is dan ook met alle partijen afgestemd. Het onderhavige ontwerpbesluit is een uitwerking van hetgeen is overeengekomen met voornoemde organisaties en is neergelegd in het servicedocument.

Bij de totstandkoming van het onderhavige ontwerpbesluit is de al dan niet bestaande mogelijkheid om de herkansingsprocedure binnen de wettelijke beslistermijnen af te ronden niet leidend geweest. Met dit ontwerpbesluit wordt voornamelijk beoogd om instellingen over 2021 financiële zekerheid te bieden, nu door de uitbraak van COVID-19 en de in dit kader getroffen maatregelen de besluitvorming over de kwaliteitsbekostiging verder is vertraagd en omdat ook andere inkomensstromen van de instellingen onzekerder zijn geworden. Beoogd wordt dan ook de instellingen rust en zekerheid te bieden, in onrustige en onzekere tijden.

Met het onderhavige ontwerpbesluit wordt de beoordelingssystematiek van de herstelplannen niet aangepast. Alle plannen in het kader van de kwaliteitsafspraken hebben nog altijd instemming nodig van de volledige medezeggenschapsraad. Er wordt met deze wijziging niet ingeboet op de kwaliteit van de plannen. Doordat de instellingen die een nieuw plan moeten indienen, de adviezen uit de eerste ronde kunnen toepassen, is de verwachting dat de kwaliteit van deze plannen omhoog gaat. Als een instelling op de nieuwe aanvraag toch een negatief besluit ontvangt, dan ontvangt deze instelling voor de periode 2022-2024 geen kwaliteitsbekostiging. Het mogelijk moeten missen van de kwaliteitsbekostiging over 2022-2024 geeft instellingen voldoende reden om een goed nieuw plan in te dienen.

e. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om het bovengenoemde ontwerpbesluit aan te vullen met een bepaling waarmee de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap expliciet de bevoegdheid krijgt om het tijdvak van de kwaliteitsbekostiging aan te passen in besluiten waarmee reeds kwaliteitsbekostiging is toegekend. Hiermee kunnen deze besluiten in lijn worden gebracht met de, door het onderhavige ontwerpbesluit, gewijzigde tijdvakken in artikel 4.31, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit WHW 2008. Het wijzigen van de tijdvakken in deze besluiten heeft voor de betreffende instellingen geen financiële gevolgen. De betreffende middelen worden namelijk, in plaats van via de kwaliteitsbekostiging, toegekend via de algemene rijksbijdrage.

2. De redactionele opmerkingen van de Raad van State zijn verwerkt in de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit. Hiertoe is de nota van toelichting aangevuld met een toelichting over de voorhang en de wijze waarop het onderhavige Besluit is afgestemd met onder andere de studentenbonden, de Vereniging Hogescholen en de VSNU.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Voetnoten

(1) Artikel 4.31, eerste lid, Uitvoeringsbesluit WHW2008.
(2) In feite is die onzekerheid nog groter, omdat de herkansing de periode 2021 t/m 2024 beslaat en de afloop ervan niet vaststaat.
(3) Brief van 16 april 2020, NVAO/20201031/ND.