Wijziging van het Wetboek van Strafrecht in verband met de introductie van een strafverzwaring.

Bij Kabinetsmissive van 4 mei 2020, no.2020000915, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht in verband met de introductie van een strafverzwaring voor beledigende uitingen die fysiek gevaar voor een ander opleveren, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel voorziet in een zwaardere straf voor beledigingsdelicten in gevallen waarin de beledigende uiting fysiek gevaar voor een ander oplevert.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de toegevoegde waarde van het wetsvoorstel, in het bijzonder in verhouding tot de bestaande strafbaarstellingen van opruiing en bedreiging. Zij acht het op voorhand niet aannemelijk dat zich in de praktijk met enige regelmaat situaties (zullen) voordoen waarin behoefte bestaat aan de voorgestelde strafverzwaringsgrond. Deze bepaling kan daarmee haar normerende betekenis verliezen en verwachtingen wekken die niet kunnen worden waargemaakt. In verband daarmee dient het wetsvoorstel nader te worden overwogen.

1. Inhoud van het voorstel

Het wetsvoorstel voorziet in een zwaardere straf voor smaad(schrift), laster en belediging in gevallen waarin de beledigende uiting fysiek gevaar voor een ander oplevert. In dergelijke gevallen wordt niet alleen de eer of goede naam van de beledigde aangetast, maar ontstaat ook gevaar voor diens lichamelijke integriteit of zelfs diens leven. Daarom zijn zodanige uitingen extra laakbaar en strafwaardig. Het wetsvoorstel brengt geen wijziging aan in de ondergrens van strafrechtelijke aansprakelijkheid, maar voorziet erin dat in voornoemde gevallen een hoger strafmaximum geldt. (zie noot 1)

Met dit wetsvoorstel wordt uitvoering gegeven aan het voornemen, opgenomen in een kamerbrief van 28 mei 2018 (zie noot 2) en de toezegging om dit voornemen uit te werken in een wetsvoorstel, gedaan tijdens het debat op 27 juni 2018 over uitspraken van een imam over de burgemeester van Rotterdam. Het voorstel kan volgens de toelichting onder meer een bijdrage leveren aan de aanpak van extremistische sprekers. (zie noot 3)

Voor toepasselijkheid van de nieuwe strafverzwaringsgrond moet aan een aantal voorwaarden zijn voldaan. In de eerste plaats moet uit de aard van de belediging voortvloeien dat daarvan gevaar te duchten is. Daarbij is volgens de toelichting bepalend of de gemiddelde toehoorder de uiting naar objectieve maatstaven - gezien de context waarin deze is gedaan - kon opvatten als een aansporing om geweld te plegen tegen een andere persoon. In de tweede plaats moet het (levens)gevaar naar algemene ervaringsregels voorzienbaar zijn geweest ten tijde van het doen van de uitlating. In de derde plaats dient voor de toepassing van de voorgestelde strafverzwaringsgrond uiteraard altijd eerst sprake te zijn van een strafbare belediging als bedoeld in één van de strafbepalingen waar de strafverhoging op ziet. (zie noot 4)

De strafverzwaringsgrond zal hoofdzakelijk aan de orde zijn bij (zeer) ernstige beledigingen. (zie noot 5) De uitlatingen van een imam die de aanleiding vormden voor het onderhavige wetsvoorstel zouden reeds om deze reden ook na de invoering daarvan niet kunnen leiden tot een succesvolle vervolging. (zie noot 6) Indien aan alle genoemde eisen is voldaan kan de maximale gevangenisstraf in het geval van de artikelen 266 en 271 van het Wetboek van Strafrecht (Sr) worden verhoogd van drie naar vier maanden. (zie noot 7)

2. Toegevoegde waarde

Met een verhoging van de maximale straf op het niveau van de wet wordt tot uitdrukking gebracht dat beledigende uitingen die (ernstig) fysiek gevaar opleveren voor anderen extra strafwaardig en laakbaar zijn. Een strafverzwaring kan aldus een normerende werking hebben en daarmee van waarde zijn. Dat neemt echter niet weg dat de toegevoegde waarde van de introductie van een nieuwe strafverzwaringsgrond in de toelichting dragend moet worden gemotiveerd. De Afdeling merkt op dat een bepaling die in de praktijk slechts in een zeer beperkt aantal gevallen kan worden toegepast, daarmee haar normerende betekenis kan verliezen en verwachtingen kan wekken die niet kunnen worden waargemaakt.

Het voorstel roept de vraag op of de voorgestelde strafverzwaring daadwerkelijk toegevoegde waarde heeft naast de misdrijven opruiing (artikel 131 en 132 Sr) en bedreiging (artikel 285 Sr). Volgens de toelichting kan in geval van een beledigende uiting die een gevaar voor de beledigde persoon oplevert, niet zonder meer worden vervolgd op grond van deze bestaande misdrijven. Daarvoor is namelijk vereist dat ook opzet tot de opruiing of de bedreiging kan worden bewezen. Dit terwijl het opzetvereiste in het voorgestelde artikel geen betrekking hoeft te hebben op het veroorzaakte gevaar voor geweld. (zie noot 8)

De toelichting wijst in dit verband bijvoorbeeld op een belediging die wordt gedaan in het kader van een hoogoplopend maatschappelijk conflict, waarbij een buitengewoon negatieve sfeer rond de beledigde persoon wordt gecreëerd. (zie noot 9) Andere voorbeelden die worden genoemd zijn situaties van eerwraak en uitlatingen in de context van rivaliserende groepen (motorbendes, voetbalsupporters). (zie noot 10)

De Afdeling acht deze voorbeelden niet overtuigend en wijst daartoe op het volgende. Voor een bewezenverklaring van de misdrijven opruiing en bedreiging is toereikend dat voorwaardelijk opzet kan worden vastgesteld. (zie noot 11) Daarmee is voldoende dat de verdachte bewust de aanmerkelijke kans heeft aanvaard dat zijn uitlatingen anderen tot strafbaar gedrag zullen bewegen. Niet vereist is dat hij dat effect heeft beoogd. (zie noot 12)

Wanneer de eerder bedoelde voorwaarden voor toepassing van de strafverzwaring (zie paragraaf 1) en de in de toelichting geschetste voorbeelden in aanmerking worden genomen, lijkt het aannemelijk dat bij toepasselijkheid van de nieuwe strafverzwaringsgrond in veel gevallen wel degelijk sprake zal zijn van het opzettelijk aansporen tot geweld. Er zal immers sprake moeten zijn van een (zeer) beledigende uitlating, die door de gemiddelde toehoorder naar objectieve maatstaven kon worden opgevat als een aansporing om geweld te plegen, terwijl het (levens)gevaar naar algemene ervaringsregels voorzienbaar moet zijn geweest.

In een dergelijk geval zal al snel kunnen worden gezegd dat de betrokkene bewust de aanmerkelijke kans heeft aanvaard dat een ander geweld zal plegen. Dat betekent dat deze gedragingen naar huidig recht veelal strafbaar zijn als opruiing (met een maximale gevangenisstraf van vijf jaren) of bedreiging (met een maximale gevangenisstraf van twee jaren). De introductie van het voorgestelde artikel 271a Sr zou in die zin zelfs een averechts effect kunnen hebben, voor zover dit ertoe zou leiden dat in deze gevallen vaker wordt vervolgd voor het lichtere beledigingsdelict.

De geconsulteerde organisaties hebben aangegeven dat zij de noodzaak en de toegevoegde waarde van het wetsvoorstel voor de rechtspraktijk niet zien. (zie noot 13) Daarbij is van belang dat deze strafverzwaring volgens de toelichting naar zijn aard in een beperkt aantal gevallen zal kunnen worden toegepast. Gevallen van belediging die ernstig gevaarzettend zijn, maar geen opruiing of bedreiging opleveren, zullen zich volgens de toelichting "niet vaak" voordoen. (zie noot 14) De Afdeling acht het op voorhand niet aannemelijk dat zich in de praktijk met enige regelmaat situaties (zullen) voordoen waarin de voorgestelde strafverzwaringsgrond zelfstandige betekenis heeft.

De Afdeling adviseert de toegevoegde waarde van de voorgestelde strafverzwaringsgrond in de toelichting alsnog dragend te motiveren. Indien een dergelijke motivering niet gegeven kan worden, adviseert zij af te zien van de introductie van deze strafverzwaring.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen, tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 19 juni 2026

Daartoe gemachtigd door de ministerraad geef ik U in overweging het hierbij gevoegde voorstel van wet overeenkomstig het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State niet aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Justitie en Veiligheid

Voetnoten

(1) Toelichting, paragraaf 1.
(2) Kamerstukken II 2017/18, 29614, nr. 76.
(3) Toelichting, paragraaf 1.
(4) Toelichting, paragraaf 3.2.
(5) Toelichting, paragraaf 3.4.
(6) Advies OM d.d. 10 september 2019, p. 2. De bewuste imam zou de burgemeester van Rotterdam een "afvallige" en "een gevaar voor de islam" hebben genoemd. Het openbaar ministerie moest tot de conclusie komen dat de gewraakte uitspraken - hoe verwerpelijk ook - niet strafbaar waren, omdat zij buiten de reikwijdte vielen van (onder meer) opruiing, smaad of belediging. Daarbij speelde een rol dat op grond van jurisprudentie van het EHRM een ruimere vrijheid van meningsuiting geldt als iemand zijn uitspraken baseert op zijn geloofsovertuiging en/of doet in het kader van het publieke debat. Zie Kamerstukken II 2017/18, 29614, nr. 76.
(7) In het geval van artikel 261 Sr wordt de maximale gevangenisstraf verhoogd van zes maanden tot acht maanden (eerste lid), respectievelijk van een jaar naar zestien maanden (tweede lid). In het geval van artikel 262 Sr wordt deze straf verhoogd van twee jaren naar twee jaren en acht maanden. Zie ook het Advies van de NVvR d.d. 19 september 2019, waarin wordt opgemerkt dat het afschrikwekkende karakter van deze verhogingen minimaal zal zijn.
(8) Toelichting, paragraaf 1.
(9) Toelichting, paragraaf 3.
(10) Toelichting, paragraaf 3.1.
(11) Van voorwaardelijk opzet is op grond van de jurisprudentie sprake indien de verdachte zich willens en wetens heeft blootgesteld aan de aanmerkelijke kans dat een bepaald gevolg zal intreden. Of in een concreet geval moet worden aangenomen dat sprake is van voorwaardelijk opzet zal afhangen van de feitelijke omstandigheden van het geval, waarbij de aard van de gedraging en de omstandigheden waaronder deze is verricht van belang zijn. Zie HR 25 maart 2003, NJ 2003/552.
(12) Vergelijk de toelichting, paragrafen 1 en 3.1.
(13) Advies OM d.d. 10 september 2019, p. 2; Advies Raad voor de rechtspraak d.d. 2 oktober 2019, p. 2; Advies NVvR d.d. 19 september 2019; Advies NOvA d.d. 20 september 2019.
(14) Toelichting, paragraaf 4.