Besluit regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid.


Volledige tekst

Bij Kabinetsmissive van 10 april 2020, no.2020000752, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister voor Milieu en Wonen, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende enkele regels betreffende een regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid voor het beheer van afvalstoffen (Besluit Regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit strekt tot implementatie van artikel 1 onderdelen 8 en 9 van Richtlijn (EU) 2018/851 (zie noot 1), waarmee aan Richtlijn 2008/98/EG (zie noot 2) (hierna: de ‘Kaderrichtlijn afvalstoffen’) artikel 8bis wordt toegevoegd. Op grond van deze bepaling worden minimumvereisten gesteld aan regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (hierna: ‘regelingen UPV’), als bedoeld in artikel 8 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen, die (reeds) is geïmplementeerd in artikel 9.5.2 van de Wet milieubeheer (Wm).

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de gevolgen van het ontwerpbesluit voor de uitvoering door de producenten, meer specifiek over de lastendruk voor producenten en de aan producentenorganisaties gestelde voorwaarden. In verband daarmee is aanpassing wenselijk van de toelichting, en zo nodig van het ontwerpbesluit.

1. Uitvoering door producenten

Wanneer een regeling UPV van toepassing is, betekent dat de producenten geheel of gedeeltelijk verantwoordelijkheid dragen over het beheer van de afvalfase van hun producten en het behalen van de in de regeling UPV opgenomen doelstellingen. Met het ontwerpbesluit worden aan dergelijke regelingen UPV nadere minimumeisen gesteld. Zo moet de producent onder meer voor een passende beschikbaarheid van een innamesysteem zorgdragen en afvalstoffenhouders (zoals consumenten) informeren over zaken als afvalpreventiemaatregelen, het innamesysteem en voorzieningen voor hergebruik.

Ook moet de producent beschikken over de financiële en organisatorische middelen die nodig zijn om aan de verplichtingen die voortvloeien uit een regeling UPV te kunnen voldoen. Producenten kunnen ervoor kiezen in gezamenlijkheid, al dan niet via een producentenorganisatie, (zie noot 3) aan deze verplichtingen te voldoen. Van de wijze waarop producenten, of producentorganisaties uitvoering geven aan deze verplichtingen moeten zij vooraf een melding doen bij Rijkswaterstaat.

a. Waarborgen gelijke behandeling en voorkoming onevenredige lastendruk
Zoals in de toelichting wordt onderkend, kunnen de uit het ontwerpbesluit voortvloeiende minimumeisen leiden tot een hogere lastendruk voor de bij een regeling UPV betrokken partijen. (zie noot 4) Dat geldt in het bijzonder, zo blijkt ook uit reacties op de internetconsultatie, voor midden- en kleinbedrijven. Artikel 8bis eerste lid onder d van de (gewijzigde) Kaderrichtlijn draagt de lidstaten op een gelijke behandeling van producenten te waarborgen en een onevenredige lastendruk te voorkomen.

In de toelichting wordt in dit verband opgemerkt dat dit besluit geen nieuwe regelingen UPV introduceert en dat de gevolgen van dit besluit dus pas concreet duidelijk worden bij de vaststelling van nieuwe regelingen UPV of bij de aanpassing van de bestaande regelingen UPV (in aanloop naar 2023). Om deze reden is afgezien van een mkb-toets en zullen, per productstroom, bij de wijziging van de verschillende regelingen UPV met de betrokken ketenpartijen gesprekken worden gevoerd. (zie noot 5) In de toelichting worden wel de verwachte gevolgen voor de bestaande regelingen UPV op hoofdlijnen verkend. Elders in de toelichting wordt opgemerkt dat met het oog op de gelijke behandeling en lastendruk kan worden besloten een ondergrens te stellen aan de minimale hoeveelheid producten. (zie noot 6)

De Afdeling begrijpt dat op dit moment nog niet volledig in beeld kan worden gebracht wat precies de gevolgen voor de lastendruk zullen zijn en of toepassing van een regeling UPV kan leiden tot een ongelijke behandeling van producenten. Tegelijkertijd acht de Afdeling het van belang dat reeds in dit besluit, waarmee de voornoemde richtlijnbepaling wordt geïmplementeerd, algemene randvoorwaarden worden gesteld waaraan deze regelingen moeten voldoen, teneinde gelijke behandeling te waarborgen en onevenredige lastendruk te voorkomen. Het ontwerpbesluit stelt dergelijke randvoorwaarden echter niet. Het ontwerpbesluit bevat evenmin een grondslag om deze randvoorwaarden bij ministeriële regeling te stellen. In de transponeringstabel wordt, wat de voornoemde richtlijnbepaling betreft, alleen opgemerkt dat implementatie plaatsvindt via bestaand recht, zonder dat dit wordt gespecificeerd.

De Afdeling acht een nadere toelichting op genoemde punten op haar plaats, opdat producenten duidelijkheid krijgen over de randvoorwaarden waarbinnen zij aan hun producentenverantwoordelijkheid moeten en kunnen voldoen. In dat verband verdient ook aandacht de invulling van de in artikel 3 van het ontwerpbesluit opgenomen verplichting dat de producent over de nodige financiële en organisatorische middelen beschikt. Wat deze verplichting voor een producent kan betekenen, wordt noch in het besluit, noch in de toelichting nader omschreven. Hoewel deze verplichtingen op basis van onderzoek nader zullen worden ingevuld, ligt het in de rede dat deze verplichtingen, ten minste op hoofdlijnen, in de toelichting nader worden toegelicht.

De Afdeling adviseert in de toelichting op genoemde punten in te gaan en, zo nodig, het ontwerpbesluit aan te passen.

b. Uitvoering via producentenorganisaties
Wanneer producenten ervoor kiezen via een producentenorganisatie aan hun verplichtingen te voldoen, komen deze verplichtingen geheel op deze producentenorganisatie te rusten. De producentorganisatie wordt normadressaat en kan aldus worden aangesproken op de wijze van naleving van de verplichtingen. (zie noot 7) Met het oog daarop is het van belang dat een producentenorganisatie ook organisatorisch in staat is naleving te waarborgen en met het oog daarop jegens haar leden en andere bij de afvalketen betrokken partijen effectief kan optreden. Ook is van belang dat de toezichthouder, de IL&T, jegens haar effectieve handhavingsmaatregelen kan treffen, een verplichting die uit (gewijzigde) Kaderrichtlijn volgt. (zie noot 8)

Het ontwerpbesluit bevat alleen voorwaarden ten aanzien van de benodigde financiële en organisatorische middelen (het hiervoor besproken voorgestelde artikel 3 (zie noot 9)) en de financiële bijdragen (voorgesteld artikel 6, leden 3 t/m 5). Het ontwerpbesluit stelt echter geen organisatorische randvoorwaarden waaraan de producentenorganisatie moet voldoen. Uit de toelichting blijkt dat bij de melding zal worden gecontroleerd of de producentenorganisatie in staat is de gezamenlijke verantwoordelijkheid financieel en organisatorisch te dragen. Niet is toegelicht aan welke voorwaarden een producentenorganisatie alsdan zal worden getoetst. Het ligt in de rede in de toelichting duidelijk te maken waaraan een producentenorganisatie moet voldoen en, zo nodig deze voorwaarden bij of krachtens het ontwerpbesluit nader vast te stellen.

De Afdeling adviseert dan ook de toelichting op dit punt aan te vullen en, zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

2. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.


De vice-president van de Raad van State



Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W17.20.0103/IV

- In de aanhef verwijzing naar de (gewijzigde) Kaderrichtlijn toevoegen (aanwijzingen 4.7 en 4.10 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar)).
- Term "producentenorganisatie" als omschreven in de definitieomschrijving van artikel 1, eerste lid, vervangen voor "organisatie van producenten". Toelichting: ter voorkoming van verwarring met de (bekende en veelvuldige gebruikte) term "producentenorganisatie" als bedoeld in de Europese GMO-verordening, (zie noot 10) die regels stelt ten behoeve van de marktordening in de landbouw. Deze term wordt ook gebruikt in de Regeling producenten- en brancheorganisaties. (zie noot 11)
- Op grond van artikel 8bis, derde lid van de richtlijn moeten lidstaten maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de producenten een duidelijk omschreven geografisch gebied, product en materiaal bestrijken. Voor producten, mengsels en stoffen wordt daarin voorzien in het voorgestelde artikel 4 lid 2 sub c, maar die noemt geen ‘gebieden’. Artikel 4 daarop aanvullen.
- Verduidelijken (in de nota van toelichting) op welk moment de in het voorgestelde artikel 4, eerste lid opgenomen termijn van zes weken gaat lopen. Toelichting: in de artikelbepaling staat het moment van toepassing, terwijl in de artikelsgewijze toelichting het moment van vaststelling wordt genoemd.
- Nu niet is uitgesloten dat de in voorgesteld artikel 4 voorgeschreven melding persoonsgegevens bevat, een welbepaalde en uitdrukkelijke omschrijving van de doeleinden van de gegevensverwerking opnemen en in de toelichting een afweging opnemen van de belangen van verantwoordelijken en betrokkenen in relatie tot die doeleinden (aanwijzing 5.33 Ar).
- Voorstel dient ter toetsing te worden voorgelegd aan de Autoriteit Persoonsgegevens (vegelijk artikel 36, vierde lid van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (zie noot 12)).



Nader rapport (reactie op het advies) van 14 september 2020

Het ontwerp geeft de Afdeling advisering van de Raad van State aanleiding tot het maken van opmerkingen en adviseert daarmee rekening te houden voordat het besluit wordt genomen. Ik ga hieronder in op de opmerkingen.

1a. De Afdeling advisering van de Raad van State acht het -samengevat - van belang dat in het ontwerpbesluit algemene randvoorwaarden worden gesteld waaraan regelingen voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid moeten voldoen uit oogpunt van het voorkomen van onevenredige lastendruk als bedoeld in artikel 8bis, eerste lid, onderdeel d, van Richtlijn(EU) 2018/851 (zie noot 13).

In reactie hierop wordt aangegeven dat artikel 8, eerste lid, onderdeel d, van Richtlijn (EU) 2018/851 niet wordt geïmplementeerd met het ontwerpbesluit maar via bestaand recht. Om die reden wordt in paragraaf 2 van het algemeen deel van de Nota van toelichting bij het ontwerpbesluit aangegeven dat het - naast het ontwerpbesluit - nodig is om per productstroom in de desbetreffende regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid aanvullende of specifieke eisen te stellen aan die uitgebreide producentenverantwoordelijkheid. De toelichting geeft verder aan dat in de regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid een transparante afweging kan worden gemaakt over de vraag of een ondergrens moet worden gesteld aan de minimale hoeveelheid producten die een producent in de handel moet brengen om onder de verplichtingen in het Besluit regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid te vallen. Een dergelijke ondergrens kan nodig zijn voor het waarborgen van gelijke behandeling en non-discriminatie van producenten of het voorkomen van onevenredige regeldruk, in het bijzonder voor kleine en middelgrote producenten met kleine hoeveelheden producten.

Het waarborgen van gelijke behandeling en het voorkomen van onevenredige lastendruk, zoals geadviseerd door de Raad, vindt derhalve- in lijn ook met de Aanwijzingen voor regelgeving en de toets door het Adviescollege toetsing regeldruk - plaats bij het vaststellen van regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid. In die situatie kan immers - al dan niet aan de hand van een ter voorbereiding van de regeling voor producentenverantwoordelijkheid uitgevoerde MKB-toets - het beste beoordeeld worden of en wanneer er sprake is van (on)gelijke behandeling en van onevenredige lastendruk. Deze praktijk heeft er bij het vaststellen van de regeling van uitgebreide producentenverantwoordelijkheid voor verpakkingen in het Besluit beheer verpakkingen 2014 toe geleid dat producenten die jaarlijks minder dan 50.000 kg verpakkingen in de handel brengen - uit oogpunt van het voorkomen van onevenredige lastendruk - zijn vrijgesteld van de verplichting tot verslaglegging over de uitvoering van de verplichtingen aangaande het afvalbeheer van verpakkingen.

Gegeven het feit dat het waarborgen van gelijke behandeling en het voorkomen van onevenredige lastendruk, als bedoeld in artikel 8bis, eerste lid, onderdeel d, met bestaand recht en in bestaande procedures is geïmplementeerd wordt de gedachte achter het advies van Raad over dit onderwerp weliswaar gedeeld maar leidt het niet tot aanpassing van het ontwerpbesluit.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert verder in dit onderdeel van haar advies om een nadere toelichting op te nemen over de invulling van de in artikel 3 van het ontwerpbesluit opgenomen verplichting dat de producent over de nodige financiële en organisatorische middelen beschikt.

Naar aanleiding van dit advies is in paragraaf 3 de tekst "De producent beschikt over de financiële en organisatorische middelen die nodig zijn om aan de verplichtingen te voldoen die voortvloeien uit de regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid." aangevuld met: "Daarmee wordt de (financiële) continuïteit van de afvalbeheerstructuur veilig gesteld, noodzakelijk voor het ook op lange termijn kunnen uitvoeren van de verplichtingen die op de producent berusten. Het kunnen verschaffen van een helder inzicht in de geldstromen die gemoeid zijn met de afvalbeheerstructuur is daarbij van belang. Een organisatieschema (organogram) kan inzicht bieden in de organisatie van de afvalbeheerstructuur."

1b. De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert in de toelichting bij het ontwerpbesluit duidelijk te maken aan welke organisatorische randvoorwaarden een producentenorganisatie, die namens producenten de verplichtingen op grond van de regeling voor uitgebreide producentenverantwoordelijkheid uitvoert, moet voldoen en, zo nodig deze voorwaarden bij of krachtens het ontwerpbesluit nader vast te stellen.

In reactie hierop is de toelichting bij het ontwerpbesluit aangevuld. In paragraaf 4 is de tekst "Op basis van de in de melding opgenomen gegevens wordt door de overheid gecontroleerd of de producentenorganisatie in staat is de gezamenlijke verantwoordelijkheden financieel en organisatorisch na te komen en kan worden voldaan aan de eisen die in dit besluit zijn opgenomen." aangevuld met: "In dat verband zal met name worden gekeken naar aspecten als kennis en vakbekwaamheid, financiële draagkracht, organisatiekracht, betrouwbaarheid en transparantie. Bezien wordt of het wenselijk is om, op grond van artikel 9.5.2, zevende lid, Wet milieubeheer, nadere regels te stellen aan producentenorganisaties die overeenkomstig artikel 6, eerste lid, van dit besluit namens producenten gezamenlijk uitvoering geven aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 2 tot en met 6."

2. De redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State bevat zes opmerkingen van inhoudelijke aard. Naar aanleiding van de opmerking bij respectievelijk het eerste en vierde gedachtestreepje is de aanhef van het ontwerpbesluit aangepast en is toelichting bij artikel 4 verduidelijkt.

Hieronder volgt een korte beschrijving van de overige opmerkingen en een onderbouwing van waarom deze niet zijn overgenomen.

Het betreft de opmerking om:
- in het ontwerpbesluit de term ‘producentenorganisatie’ te vervangen door de term ‘organisatie van producenten’ teneinde verwarring met de Europese GMO-verordening te voorkomen.
Met het gebruik van de term ‘producentenorganisatie’ in het ontwerpbesluit wordt aangesloten bij gebruikelijke terminologie binnen het terrein van het milieu- en afvalstoffenbeheer. Bovendien wordt eventuele verwarring met de Europese GMO-verordening voorkomen door de omschrijving van het begrip ‘producentenorganisatie’ in artikel 1 van het ontwerpbesluit.
- in artikel 4, tweede lid, sub c, een gebiedsomschrijving op te nemen.
Uit de omschrijving van het begrip ‘producent’ in artikel 1 van het ontwerpbesluit blijkt dat het besluit betrekking heeft op producenten die in Nederland producten in de handel brengen.
- in de toelichting een overweging op te nemen over de verwerking van persoonsgegevens in het geval een melding op grond van artikel 4 dergelijke gegevens bevat en om overeenkomstig artikel 36, vierde lid, van de Algemene Verordening Persoonsgegevens, het ontwerpbesluit ter toetsing voor te leggen aan de Autoriteit Persoonsgegevens.
In het kader van de voorbereiding van het ontwerpbesluit is een gegevensbeschermingseffectbeoordeling (PIA) gemaakt, waarbij geen risico’s voor de verwerking van persoonsgegevens naar voren kwamen.

In het kader van de melding op grond van het ontwerpbesluit worden uitsluitend bedrijfsgegevens gevraagd. In dat verband kan het zijn dat er een naam of contactgegevens worden vermeld die herleidbaar zijn tot een natuurlijk persoon. Een eventuele verwerking van dergelijke persoonsgegevens is in de praktijk puur een feitelijk en logisch gevolg van het verwerken van aangeleverde bedrijfsgegevens en betreft niet de verwerking van persoonsgegevens als bedoeld in artikel 36, vierde lid, van de Algemene Verordening Persoonsgegevens.

Voorts is van de gelegenheid gebruik gemaakt om de inwerkingtredingsbepaling (artikel 8) in het ontwerpbesluit aan te passen. Die bepaling ging uit van de premisse dat het besluit vóór 1 juli 2020 in het Staatsblad zou verschijnen. Nu dit niet het geval is, dient de bepaling te worden aangepast. De inwerkingtreding van het besluit per 1 juli 2020, zijnde de datum waarop de Implementatiewet wijziging EU-kaderrichtlijn afvalstoffen in werking is getreden, is gehandhaafd. De nieuwe inwerkingtredingsbepaling kent aan de inwerkingtreding een terugwerkende kracht toe en houdt rekening met de nahang (vier weken) van het besluit in het Parlement.

3. Van de gelegenheid is verder gebruik gemaakt om in het ontwerpbesluit nog enkele wijzigingen van redactionele aard aan te brengen en een alinea toe te voegen in paragraaf 2 ter verduidelijking van de relatie tussen het besluit en een algemeenverbindendverklaring.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.


DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT



Voetnoten

(1) Richtlijn (EU) 2018/851 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 tot wijziging van Richtlijn 2008/98/EG betreffende afvalstoffen, PbEU 2018, L 150/109.
(2) Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen, PB 2008, L 312/3.
(3) Zoals in de redactionele bijlage opgemerkt, acht de Afdeling de term "producentenorganisatie" verwarrend, omdat het een bekende en veelvuldig gebruikte term is in de (Europese) landbouwregelgeving. Voor de begrijpelijkheid, hanteert de Afdeling in het vervolg van het advies wel de terminologie van het ontwerpbesluit.
(4) Nota van toelichting, paragraaf 5 ("Gevolgen van dit besluit en daaruit volgende lastendruk").
(5) Nota van toelichting, paragraaf 5 ("Gevolgen van dit besluit en daaruit volgende lastendruk").
(6) Nota van toelichting, paragraaf 2 ("Reikwijdte").
(7) Nota van toelichting, paragraaf 4 ("Gezamenlijk nakomen van de verantwoordelijkheden door de producentenorganisaties").
(8) Op grond van artikel 8bis, vijfde lid, eerste alinea van de Kaderrichtlijn afvalstoffen dienen lidstaten een passend kader voor montering en handhaving vast te stellen, teneinde te waarborgen dat (onder meer) producentenorganisaties aan hun verplichtingen inzake UPV kunnen voldoen.
(9) Deze verplichting is ingevolge voorgesteld artikel 6 ook van toepassing op producentenorganisaties.
(10) Verordening (EU) nr. 1308/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van een gemeenschappelijke ordening van de markten voor landbouwproducten en tot intrekking van de Verordeningen (EEG) nr. 922/72, (EEG) nr. 234/79, (EG) nr. 1037/2001 en (EG) nr. 1234/2007 van de Raad, PbEU 2013 L 347, p. 671.
(11) Stcrt. 2014, 29371.
(12) Verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG, PbEU 2016, L 119.
(13) Richtlijn (EU) 2018/851 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 tot wijziging van Richtlijn 2008/98/EG betreffende afvalstoffen (PbEU, 2018, L 150/109).