Wijziging van de Participatiewet.


Volledige tekst

Bij Kabinetsmissive van 27 maart 2020, no.2020000638, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Participatiewet in verband met het verbeteren van de ondersteuning van mensen die algemene bijstand, of een IOAW- of IOAZ-uitkering ontvangen en aanpassing van de uitvoering van de taaleis, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel regelt dat gemeenten alle bijstandsgerechtigden regelmatig moeten spreken over hun mogelijkheden om naar vermogen te participeren in de maatschappij. Bij voorkeur in betaald werk, maar als dat (nog) niet lukt via een andere participatieactiviteit. Ook wordt vastgelegd welke afspraken binnen zes maanden in ieder geval moeten worden gemaakt naar aanleiding van het gesprek. Daarnaast wijzigt het voorstel de uitvoering van de taaltoets.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de ambitie om alle bijstandsgerechtigden te activeren, ook zij die al lang in de bijstand zitten. Er mogen van het voorstel in deze vorm echter geen grote effecten worden verwacht. Het voorstel voorziet immers slechts in de verplichting om periodiek afspraken te maken, maar voorziet niet in aanpassing van de randvoorwaarden om instrumenten in te zetten. Niet in de Participatiewet en ook niet in het kader van andere wetten in het sociale domein. Evenmin wordt in financiële zin in een impuls voorzien. Van de enkele verplichting om periodiek afspraken te maken mag onder die omstandigheden niet verwacht worden dat dit een effectieve maatregel zal zijn. In verband met deze opmerkingen dient het wetsvoorstel nader te worden overwogen.

1. Ondersteuningsopdracht en doelgroep

De colleges van burgermeester en wethouders van gemeenten hebben op grond van de Participatiewet de taak om ondersteuning te bieden aan bijstandsgerechtigden bij arbeidsinschakeling en daartoe voorzieningen aan te bieden. (zie noot 1) Uit de evaluatie van de Participatiewet blijkt dat gemeenten niet alle bijstandsgerechtigden regelmatig spreken of proberen te activeren. Eén op de acht bijstandsgerechtigden is niet in beeld, bij de grote gemeenten het dubbele. (zie noot 2) Deze bijstandsgerechtigden kunnen het idee krijgen niet meer mee te doen aan de samenleving. De regering vindt dat ongewenst. (zie noot 3)

Het wetsvoorstel regelt daarom expliciet dat gemeenten de gehele bijstandspopulatie (zie noot 4) (periodiek) moet oproepen voor een gesprek. (zie noot 5) Dat gesprek moet gaan over de te ondernemen ‘participatieactiviteiten’, de door de gemeente te leveren ondersteuning en voorzieningen, en zo nodig over de verwerving van vaardigheden in de Nederlandse taal. (zie noot 6) Indien het verrichten van betaald werk (nog) niet haalbaar is voor de bijstandsgerechtigde richt het onderzoek zich op de persoonlijke ontwikkeling van betrokkene. (zie noot 7) De gemaakte afspraken moeten periodiek worden besproken en zo nodig worden aangepast.

Het doel van de maatregel is om álle bijstandsgerechtigden naar vermogen mee te laten doen in de maatschappij, bij voorkeur via betaald werk, maar als dat (nog) niet lukt via een andere participatieactiviteit. Dit betekent dat gemeenten ook de bijstandsgerechtigden die langdurig uit beeld zijn geraakt moet oproepen voor een gesprek over de (ondersteuning bij) participatie in de samenleving.

a. Effectiviteit
Het wetsvoorstel richt zich in het bijzonder op de ongeveer 440.000 mensen die langdurig een uitkering ontvangen op grond van de Participatiewet, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW) of de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ) en niet door gemeenten worden benaderd voor ondersteuning bij de participatie. (zie noot 8) Uit de evaluatie is ook gebleken dat ongeveer 65% van deze bijstandsgerechtigden aangeeft in 2019 niet te zijn uitgenodigd voor een gesprek.

De evaluatie laat verder zien dat zowel deze bijstandsgerechtigden zelf als de gemeenten niet positief zijn over de kans om (op termijn) de doorstroom naar betaald werk te realiseren. Ruim 60% van de langdurig bijstandsgerechtigden acht zichzelf niet in staat om te werken. Zij zoeken ook al langer dan een half jaar niet meer naar werk. Ruim 40% van de niet-werkenden denkt ook in de toekomst niet te kunnen werken, vaak vanwege lichamelijke en psychische klachten (48 respectievelijk 35%). (zie noot 9) Gemeenten geven aan dat zij gemiddeld 36% van de groep niet in staat achten om betaald werk te verrichten.

Deze groep komt vaak niet in aanmerking voor een vrijstelling of ontheffing van de arbeidsplicht. Zij zijn niet duurzaam en volledig arbeidsongeschikt en worden daarom geacht (voldoende) verdiencapaciteit te hebben. Bovendien worden de ‘zware’ participatie-instrumenten in de vorm van beschut werk, een banenafspraakbaan met loonkostensubsidie, en instrumenten zoals jobcoaching en werkplekaanpassingen in de praktijk veelal niet toegepast op deze bijstandsgerechtigden. (zie noot 10) Dit kan komen doordat zij formeel geen arbeidsbeperking hebben of er kennelijk andere belemmeringen bestaan waardoor zij (nog) niet in aanmerking komen voor toepassing van deze maatregelen.

Ook in het geval er geen juridische belemmeringen zijn om deze instrumenten op langdurige bijstandsgerechtigden toe te passen, blijken gemeenten uit kosten-baten  veelal extra drempels op te werpen voor de inzet van dure instrumenten zoals de loonkostensubsidie. (zie noot 11) Dat is een inherent gevolg van de keuzes die gemeenten, gegeven de budgettaire beperkingen, in de uitvoeringspraktijk hebben moeten en moeten maken over een zinnige inzet van de middelen. Die moet passen bij de situatie van de bijstandsgerechtigde.

De Afdeling onderschrijft het doel van het wetsvoorstel om ook langdurig bijstandsgerechtigden passende aandacht en ondersteuning te bieden om de participatie te bevorderen. Het is echter de vraag of en in hoeverre de periodieke gesprekken en de afspraken over het verrichten van participatieactiviteiten daadwerkelijk bijdragen aan de participatie van de langdurige bijstandsgerechtigden. Het voorstel voorziet immers slechts in de verplichting om periodiek afspraken te maken, maar voorziet niet in aanpassing van de (randvoorwaarden om) instrumenten in te zetten (zie ook hierna onder b). Evenmin wordt in financiële zin in een impuls voorzien. Van de enkele verplichting om periodiek afspraken te maken mag onder die omstandigheden niet verwacht worden dat dit een effectieve maatregel zal zijn. Er mogen van het voorstel in deze vorm volgens de Afdeling daarom geen grote effecten worden verwacht.

Gelet hierop adviseert de Afdeling het voorstel nader te bezien.

b. Samenhang met sociale domein
De doelgroep van langdurig bijstandsgerechtigden betreft veelal mensen die juist vaak (lichamelijke, psychische en sociale) hindernissen kennen richting participatie en daardoor in de praktijk niet of nauwelijks bemiddelbaar zijn op de arbeidsmarkt. De problematiek van deze groep is complex, zoals ook blijkt uit de toelichting. Stappen op de participatieladder zijn wel mogelijk, maar om de re-integratie naar werk te kunnen laten slagen moeten eerst problemen met de gezondheid, schulden of verslaving worden aangepakt. (zie noot 12) Hierdoor hebben deze bijstandsgerechtigden ook (of eerst) behoefte aan zorg, ondersteuning of schuldhulpverlening.

Gemeenten beschikken in dit verband thans over verschillende instrumenten om op grond van onder andere de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) en de Jeugdwet met de complexe problematiek van deze groep om te gaan. Zij kunnen algemene en maatwerkvoorzieningen verlenen, juist ook als het gaat om activiteiten die gericht zijn op het bevorderen van zelfredzaamheid en deelname aan het maatschappelijk verkeer (participatie).

De Wet gemeentelijke schuldhulpverlening richt zich bovendien specifiek op ondersteuning bij het vinden van een adequate oplossing om problematische schulden af te lossen. Ook is soms samenwerking met het medische domein - bijvoorbeeld GGZ - of huisvesting nodig. Met de decentralisaties in het sociale domein richten gemeenten zich op een integrale aanpak voor het hele gezin of huishouden in het eigen netwerk. Het wetsvoorstel veronderstelt dat gemeenten in staat zijn om deze benodigde integrale aanpak te bieden aan de groep die nu juist veelal niet bereikt wordt vanuit de Participatiewet.

Het voorgaande laat zien dat het voornaamste perspectief van deze groep niet zozeer de toegeleiding naar betaalde arbeid is, als wel het (bevorderen van het) wegnemen van persoonlijke belemmeringen die arbeidsinschakeling in de weg staan. Hierbij is het noodzakelijk verbindingen te leggen met aanpalende terreinen binnen het sociaal domein. (zie noot 13) Het ligt dan ook eerder in de rede om eventuele nieuwe verplichtingen om deze groep te activeren in het kader van bijvoorbeeld de Wmo 2015 te regelen en niet in het kader van de Participatiewet zoals in het voorstel aan de orde is.

De voorgestelde verplichting in het kader van de Participatiewet kan verder een aanzienlijke aanzuigende werking tot gevolg hebben op het gebruik van voorzieningen vanuit die andere wetten in het sociaal domein. Het voorstel creëert in elk geval onduidelijkheid over de verhouding tussen de voorgestelde verplichting in de Participatiewet en de andere wetgeving in het sociaal domein. Deze onduidelijkheid wordt versterkt door het feit dat - anders dan in de geconsulteerde versie van het wetsvoorstel - de opdracht van de gemeente niet (expliciet) is verbreed naar de sociale activering die is gericht op zelfstandige maatschappelijke participatie. Het voorstel is daardoor, in het licht van de toelichting, onvoldoende duidelijk over de aard van de ondersteuning die wordt geboden en de relatie met andere wetgeving in het sociaal domein.

De Afdeling adviseert om dit voorstel nader te bezien in samenhang met de regelgeving en de instrumenten op basis van de andere relevante wetten in het sociaal domein. De Afdeling adviseert hier in de toelichting op in te gaan en het wetsvoorstel zo nodig aan te passen.

c. Beschikbare middelen
In de toelichting wordt verondersteld dat gemeenten de wetswijziging met de huidige middelen kunnen uitvoeren omdat het zou gaan om een explicitering van een al bestaande opdracht en niet om een extra taak. (zie noot 14)

De Afdeling merkt op dat uit de eindevaluatie van de Participatiewet naar voren komt dat gemeenten de inzet van menskracht en financiële middelen afstemmen op de effecten die zij daarvan verwachten. Dat betekent dat gemeenten de keuze maken om een deel van de langdurig bijstandsgerechtigden niet actief benaderen voor ondersteuning richting de arbeidsmarkt. Gegeven de budgettaire beperkingen is een dergelijke keuze ook niet onlogisch. Er zijn immers vooralsnog geen signalen van onderuitputting van de voor de Participatiewet beschikbare middelen bij gemeenten.

Het wetsvoorstel strekt er echter toe om een dergelijke uitvoeringspraktijk, waarin aan (een deel van) de langdurig bijstandsgerechtigden geen passend aanbod wordt gedaan, onmogelijk te maken. Dat betekent voor gemeenten in praktische zin dat zij meer mensen moeten ondersteunen zonder dat het voorstel gepaard gaat met aanvullende financiële middelen. Ook indien ervan uit moet worden gegaan dat de ondersteuning die aan de groep waarop dit wetsvoorstel betrekking heeft voornamelijk in het kader van andere wetten, zoals de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015, zal plaatsvinden zal financiering gezocht moeten worden in verband met de extra inspanningen die van gemeenten worden verwacht.

Aangezien de beschikbare budgetten niet oneindig zijn, zullen gemeenten beleidskeuzes moeten maken en prioriteiten moeten stellen. Zonder aanvullende middelen zullen college van burgemeesters en wethouders in veel gevallen gedwongen worden om andere prioriteiten te stellen en de inzet op andere terreinen te heroverwegen. Ook om die reden is een bredere benadering dan enkel vanuit de Participatiewet geboden.

De Afdeling adviseert om in de toelichting op het bovenstaande in te gaan en het voorstel zo nodig aan te passen.

2. Taaleis

Voor bijstandsgerechtigden geldt nu op grond van artikel 18b van de Participatiewet de zogenoemde ‘taaleis’. Deze taaleis houdt een inspanningsverplichting in voor bijstandsgerechtigden die de Nederlandse taal niet in voldoende mate beheersen voor het aanvaarden en behouden van algemeen geaccepteerde arbeid (niveau 1F). De verplichting houdt in dat bijstandsgerechtigden voldoende voortgang moeten te maken in het verwerven van deze vaardigheden. Indien deze voortgang niet wordt behaald kan de gemeente de uitkering verlagen.

De taaleis is eind 2019 geëvalueerd. (zie noot 15) Deze evaluatie geeft de regering aanleiding tot het maken van enkele wijzigingen in de wijze waarop de taaleis wordt uitgevoerd. Het wetsvoorstel sluit voor een deel aan bij de aanbevelingen uit de evaluatie om de uitvoering van de taaleis op enkele punten aan te passen. (zie noot 16) In het licht van de evaluatie maakt de Afdeling enkele opmerkingen over het na te streven taalniveau in relatie tot de doelstellingen van de Participatiewet en het wetsvoorstel Wet inburgering 20...

a. Lage leerbaarheid
Het wetsvoorstel wijzigt het vereiste taalniveau voor de taaleis in beginsel niet. Taalniveau 1F blijft het uitgangspunt. In lijn met één van de aanbevelingen uit de evaluatie wordt echter wel een uitzonderingsmogelijkheid opgenomen voor mensen met een (zeer) lage leerbaarheid. Bij deze groep wordt naar het oordeel van de gemeente niet verwacht dat het niveau 1F (op redelijke termijn) behaald kan worden. Een specifiek taalaanbod dat is gericht op niveau 1F is dus niet zinvol. In de praktijk krijgen zij daarom vaak een vrijstelling, hoewel de wet een dergelijke mogelijkheid niet biedt. (zie noot 17) Met een nieuw onderdeel b van artikel 18b, zesde lid, voorziet het voorstel in de mogelijkheid om deze groep de Nederlandse taal te laten verwerven binnen andere op activering of re-integratie gerichte activiteiten. Voorwaarde is dat zij tijdens deze activiteiten in voldoende mate in aanraking komen met de Nederlandse taal.

De Afdeling ziet de mogelijkheid van taalverwerving tijdens het verrichten van andere participatieactiviteiten als een verbetering. Zij merkt echter wel op dat het CBS heeft geconcludeerd dat het nauwelijks mogelijk is om de inspanningsverplichting te controleren waar het gaat om taalverwerving buiten de formele taaltrajecten. (zie noot 18) De Afdeling adviseert hier in de toelichting aandacht te besteden.

Voorts merkt de Afdeling op, dat deze wijziging voor mensen met een lage leerbaarheid aansluit bij de aanbeveling om niet alleen doorstroom naar betaalde arbeid als doel van taalverwerving te zien. Het stimuleert ook de deelname aan andere vormen van activering, participatie en welzijnsverhogende activiteiten. Uit het voorliggende wetsvoorstel blijkt deze verbreding van de doelstelling bij taalverwerving echter niet. De Afdeling wijst op de samenhang met hetgeen zij hiervoor in punt 1 in meer algemene zin over de met de Participatiewet nagestreefde doelstellingen heeft opgemerkt. In verband daarmee adviseert zij het wetsvoorstel op dit punt in lijn daarmee aan te passen.

b. Niveau en relatie met inburgering
De Afdeling merkt verder op dat het wetsvoorstel niet voorziet in maatregelen die er op gericht zijn om sommige mensen in de doelgroep een hoger taalniveau dan 1F te laten behalen. Het ontbreken van een dergelijke stimulans roept ook vragen op in relatie tot het wetsvoorstel Wet inburgering 20… Daarbij is een hoger taalniveau streefwaarde, omdat dat niveau meer kansen biedt voor een goede participatie op de arbeidsmarkt. (zie noot 19) Ook uit de evaluatie van de Participatiewet blijkt dat gemeenten niveau 1F als onvoldoende zien. (zie noot 20)

De vraag is waarom de taaleisen in de Participatiewet en de voorgestelde Wet inburgering 20.. niet op elkaar aansluiten. Beide wetten hebben immers (voor een belangrijk deel) betrekking op dezelfde doelgroepen. (zie noot 21) Bovendien beoogt de Wet inburgering 20.. ook een meer integrale aanpak door de gemeente tussen inburgering en participatie.

De Afdeling adviseert hierop in de toelichting nader in te gaan en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen, tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State


Voetnoten

(1) Op grond van artikel 7, eerste lid, onder a, van de Participatiewet.
(2) Memorie van toelichting, paragraaf 2.
(3) Memorie van toelichting, paragraaf 5.
(4) De opdracht ziet op grond van het voorgestelde artikel 7a, derde lid, niet op personen jonger dan 27 jaar of alleenstaande ouders met een ontheffing van de plicht tot arbeidsinschakeling op grond van de Participatiewet, de IOAW, of de IOAZ. Voor personen die volledig en duurzaam arbeidsongeschikt zijn als bedoeld in artikel 4 van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen geldt de opdracht van gemeenten alleen indien de belanghebbende zelf om een gesprek verzoekt. Bovendien voorziet het wetsvoorstel in een gefaseerde invoering, waardoor allereerst de belanghebbenden die nieuw in de Participatiewet stromen worden opgeroepen voor een gesprek (artikel 78a).
(5) Artikel 7a.
(6) Artikel 7b.
(7) Memorie van toelichting, paragraaf 3.
(8) Het SCP geeft aan dat meer dan 60% van deze bijstandsgerechtigden de uitkering al ten minste twee jaar ontvangt. Nog eens 10% ontvangt de uitkering tussen een en twee jaar. Het gaat om een groep met een relatief hoge gemiddelde leeftijd: het aandeel 45-plussers was 57% in 2018. Vrouwen hebben licht de overhand (ca. 57%) en van de totale groep heeft ca. 60% een migratie-achtergrond. Zie SCP Eindevaluatie van de Participatiewet (2019), p. 156.
(9) SCP Eindevaluatie van de Participatiewet (2019), p. 167.
(10)Vóór 2015 kon men met een indicatie instromen in de Wet sociale werkvoorziening (Wsw). Per 2015 is met de komst van de Participatiewet de instroom in de Wsw afgesloten. Daarvoor in de plaats zijn onder andere de voorzieningen beschut werk en loonkostensubsidie (banenafspraakbanen) gekomen.
(11) SCP Eindevaluatie van de Participatiewet (2019), p. 205.
(12) Memorie van toelichting, paragraaf 2.
(13) Memorie van toelichting paragrafen 5 en 10.1.
(14) Memorie van toelichting, paragraaf 8.1.
(15) Significant Public, Taal als middel of als doel? Evaluatie van de Taaleis in de Participatiewet (2019), Bijlage bij Kamerstukken II 2019/20, 34352, nr. 186.
(16) De onderzoekers bevelen aan om: 1) alternatieven mogelijk te maken voor de officiële taaltoets, 2) niet voor de gehele doelgroep te streven naar taalniveau 1F, 3) het doel van taalverbetering niet alleen te zien in uitstroom uit de bestand, maar ook in deelname aan andere vormen van activering, participatie en welzijnsverhogende activiteiten, en 4) het sanctie-instrumentarium van de taaleis (artikel 18b) aan te laten sluiten bij rest van de Participatiewet (artikel 18).
(17) Significant Public, Taal als middel of als doel? Evaluatie van de Taaleis in de Participatiewet (2019), p. 33.
(18) Significant Public, Taal als middel of als doel? Evaluatie van de Taaleis in de Participatiewet (2019), p. 11.
(19) In de Wet inburgering 20.. is niveau B1 streefwaarde. Het voor de taaleis vereiste niveau 1F laat zich vergelijken met het lagere niveau A2.
(20) Significant Public, Taal als middel of als doel? Evaluatie van de Taaleis in de Participatiewet (2019), p. 42 evaluatie.
(21) Autochtone Nederlanders vallen buiten de reikwijdte van de taaleis (Significant Public, Taal als middel of als doel? Evaluatie van de Taaleis in de Participatiewet (2019), p. 21).