Voorlichting betreffende het beperken van geldstromen uit onvrije landen.
- Kenmerk
- W12.20.0042/III/Vo
- Datum aanhangig
- 17 februari 2020
- Datum vastgesteld
- 26 augustus 2020
- Datum advies
- 28 augustus 2020
- Datum publicatie
- 23 november 2020
- Sociale zaken en Werkgelegenheid
- Voorlichting
Samenvatting van advies en voorlichting over ongewenste buitenlandse beïnvloeding
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft advies uitgebracht over de Wet transparantie maatschappelijke organisaties (Wtmo). Ook heeft de Afdeling advisering op verzoek van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een zogenoemde voorlichting uitgebracht over een verbod op financiering uit ‘onvrije landen’. Het advies en de voorlichting hangen nauw met elkaar samen en zijn op 23 november 2020 openbaar gemaakt.
De Wtmo en het verzoek om voorlichting
Het doel van zowel het wetsvoorstel als het voorlichtingsverzoek is om te voorkomen dat vanuit het buitenland via donaties en andere vormen van financiering onwenselijke invloed wordt gekocht bij maatschappelijke en religieuze organisaties in Nederland. Om die reden verplicht het wetsvoorstel maatschappelijke organisaties om het bedrag en het land van herkomst openbaar te maken van donaties van ten minste € 4.500 , wanneer deze donaties afkomstig zijn van buiten de Europese Unie (EU) of de Europese Economische Ruimte (EER). Ook worden stichtingen verplicht om hun balans en overzicht van opbrengsten en kosten in te dienen bij het handelsregister.
Het voorlichtingsverzoek heeft betrekking op een verbod op financiering uit ‘onvrije’ landen van maatschappelijke organisaties in Nederland en stipt tevens twee mogelijke alternatieve maatregelen aan. Het gaat enerzijds om een voorafgaande meldplicht en anderzijds om een vergunningstelsel.
Aangezien de politiek-maatschappelijke achtergrond en de juridische beoordeling van de Wtmo en het beoogde verbod grotendeels hetzelfde zijn, heeft de Afdeling advisering ervoor gekozen om het advies over de Wtmo en de voorlichting in één document uit te brengen.
Bescherming van de democratische rechtsstaat
Financiering uit het buitenland van maatschappelijke organisaties in Nederland kan een risico vormen voor de democratische rechtsstaat. Wanneer deze geldstromen gepaard gaan met beïnvloeding die – al dan niet op termijn – de Nederlandse democratische rechtsstaat ondermijnt, is er sprake van een serieus probleem.
De samenleving en de instituties van de rechtsstaat moeten beschermd worden tegen dit soort gevaren. De Afdeling advisering benadrukt in dit verband wel dat beperkingen van rechten en vrijheden door de overheid – ook wanneer dit gebeurt met het oog op het beschermen van de democratische rechtsstaat – nauwkeurig moeten worden afgewogen. De maatregelen moeten niet zelf de rechtsstaat ondermijnen.
Kwetsbaarheden
Mede om die reden zijn de in het wetsvoorstel en het verzoek om voorlichting voorgestelde maatregelen kwetsbaar uit het oogpunt van proportionaliteit, effectiviteit en grond- en mensenrechten. De Afdeling advisering wijst in dat verband op de eisen die verdragen stellen aan het beperken van de vrijheid van vereniging, de vrijheid van onderwijs en het eigendomsrecht. Ook de verhouding van de voorgestelde maatregelen tot het vrij verkeer van kapitaal vindt zij problematisch.
Daarbij is van belang dat beide voorstellen betrekking hebben op maatschappelijke organisaties in algemene zin. Het gaat om zo’n 357.000 instellingen. Terwijl niet is uitgelegd in hoeverre bij al die maatschappelijke organisaties sprake kan zijn van een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging van de democratische rechtsstaat.
De Wtmo en het beoogde verbod lijken gebaseerd op een principieel en algemeen vermoeden dat alle financiële steun aan maatschappelijke organisaties die afkomstig is uit ‘onvrije landen’ of landen buiten de EU/EER, op zichzelf verdacht is. Dit ongeacht de specifieke kenmerken van de financier en het risico dat de ontvangende organisatie zou kunnen vormen voor de democratische rechtsstaat. Aannemelijk is echter dat het risico slechts bij een zeer beperkt aantal organisaties ligt.
Bestaande mogelijkheden
Om de democratische rechtsstaat te beschermen bestaan bovendien al veel mogelijkheden en organisatieverbanden. Het is de vraag waar de bestaande mogelijkheden concreet tekortschieten en wat gelet daarop de toegevoegde waarde is van het wetsvoorstel en het beoogde verbod.
Nadere analyses
Er moet een grondige analyse plaats te vinden van de bestaande informatie en de wijze waarop die al dan niet wordt of kan worden gedeeld (welke informatie hebben we al en is dat voldoende?). Vervolgens zou een analyse van het mogelijke handelingsperspectief moeten worden gemaakt (wat kunnen we met die informatie en wat ontbreekt nog?). Deze analyses zouden moeten uitmonden in een antwoord op de vraag of de bestaande mogelijkheden toereikend zijn. Daarna zou kunnen worden besloten of en zo ja, welke aanvullende maatregelen nodig zijn.
Lees hier de volledige tekst van het advies van de Afdeling advisering en de reactie van de ministers.
Bij brief van 17 februari 2020 heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid op de voet van artikel 21a, eerste lid, van de Wet op de Raad van State aan de Afdeling advisering van de Raad van State gevraagd hem van voorlichting te dienen met betrekking tot de Proeve van wetgeving tot beperking ongewenste buitenlandse financiering van instellingen.
1. Inleiding en verzoek om voorlichting
In het regeerakkoord van het kabinet-Rutte III wordt het voornemen uitgesproken om bepaalde vormen van financiering te beperken:
"Beïnvloeding vanuit onvrije landen en organisaties […] door de financiering van organisaties in Nederland is onwenselijk. Voorkomen moet worden dat vanuit het buitenland via geldstromen naar politieke, maatschappelijke en religieuze organisaties onwenselijke invloed wordt gekocht. Daartoe zullen deze geldstromen meer transparant gemaakt worden. Wederkerigheid vormt hierbij een belangrijke toetssteen. Geldstromen vanuit onvrije landen, waarbij misbruik wordt gemaakt van onze vrijheden, zullen zoveel mogelijk worden beperkt". (zie noot 1)
Ter uitvoering van dit voornemen bereidt het kabinet een proeve van wetgeving voor om te komen tot een verbod van financiering van maatschappelijke organisaties uit onvrije landen. Naar aanleiding van deze proeve heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) op 17 februari om voorlichting gevraagd. (zie noot 2) Eveneens ter uitvoering van het voornemen in het Regeerakkoord is op 18 december 2019 het wetsvoorstel transparantie maatschappelijke organisaties (Wtmo) ter advisering voorgelegd aan de Afdeling.
Op 12 maart 2020 heeft een delegatie van de Afdeling op de voet van artikel 24 van de Wet op de Raad van State met de Minister voor Rechtsbescherming en de Minister van SZW beraadslaagd over het wetsvoorstel en het verzoek om voorlichting. Mede naar aanleiding daarvan is het verzoek om voorlichting aangepast. (zie noot 3)
Het voorlichtingsverzoek ziet op een verbod op financiering uit ‘onvrije’ landen van maatschappelijke organisaties in Nederland. Het verbod zal gebaseerd worden op het wederkerigheidsbeginsel. In het voorlichtingsverzoek worden twee mogelijke alternatieve maatregelen aangestipt die eveneens uitvoering zouden kunnen geven aan het eerdergenoemde onderdeel van het regeerakkoord. Het betreft enerzijds een voorafgaande meldplicht, waarbij organisaties na het ontvangen van financiering uit een onvrij land hiervan melding moeten maken. Anderzijds wordt de mogelijkheid van een vergunningstelsel geopperd, waarbij de organisatie die buitenlandse financiering zal ontvangen uit een als ‘onvrij’ aangemerkt land verplicht is hiervoor een vergunning aan te vragen.
2. Voorlichtingsvragen
In het aangepaste verzoek om voorlichting worden de volgende vragen aan de Afdeling voorgelegd:
1a. Is de Afdeling van oordeel dat er met een verbod op financiering uit onvrije landen, zoals dat is neergelegd in de hoofddenkrichting, sprake is van een inbreuk op verschillende grondrechten, zoals de vrijheid van vereniging, de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging, de vrijheid van meningsuiting en - in het geval van een restitutieverplichting - het eigendomsrecht? Zo ja, welke inbreuken?
1b. Aan welke voorwaarden moet de maatregel voldoen om de mogelijke inbreuken te rechtvaardigen? In hoeverre kunnen de genoemde elementen in de hoofddenkrichting bijdragen aan een rechtvaardiging van de inbreuk(en)?
1c. In hoeverre kan het beginsel van wederkerigheid als middel om preventief ongewenste beïnvloeding vanuit onvrije landen te voorkomen een rechtvaardiging vormen in het licht van artikel 64 VWEU waaruit blijkt dat alle beperkingen van het kapitaalverkeer tussen lidstaten onderling en tussen lidstaten en derde landen verboden zijn? Kan hier een beroep worden gedaan op artikel 65 lid 2 VWEU of de ‘rule of reason’?
2. In hoeverre is het opstellen van een lijst van onvrije landen met daaraan gekoppeld het verbod van financiering in overeenstemming te brengen met de waarborgen die gelden vanuit mensenrechten? Aan welke eisen moet deze lijst voldoen en hoe en onder welke voorwaarden kan deze worden gebruikt?
3. Mocht een van de elementen op juridische bezwaren stuiten, is er dan een andere benadering denkbaar die deze bezwaren niet ontmoet? (zie noot 4)
3. Gezamenlijk advies over het wetsvoorstel transparantie maatschappelijke organisaties en verzoek om voorlichting
Zowel de maatregelen genoemd in het verzoek om voorlichting als de maatregelen die in de Wtmo worden voorgesteld, beogen te voorkomen dat vanuit het buitenland via financiering onwenselijke invloed wordt gekocht bij maatschappelijke en religieuze organisaties. De politiek-maatschappelijke achtergrond van beide voorstellen is daarom dezelfde. Dat geldt goeddeels ook voor de juridische beoordeling van beide voorstellen.
Gelet op de sterke samenhang tussen de maatregelen zoals voorgesteld in de Wtmo en het voorlichtingsverzoek, heeft de Afdeling aanleiding gezien daaraan gezamenlijk aandacht te besteden in het advies over de Wtmo. Voor de beantwoording van de voorlichtingsvragen verwijst de Afdeling dan ook naar dat advies, vastgesteld op 26 augustus 2020 met nummer W16.19.0408/II.
De vice-president van de Raad van State
Voetnoten
(1) Vertrouwen in de toekomst, Regeerakkoord 2017 - 2021, VVD, CDA, D66 en ChristenUnie 10 oktober 2017, paragraaf 1.1, p. 4.
(2) W12.20.0042/III.
(3) Brief van de Minister van SZW aan de Vice-President van de Raad van State, 6 april 2020.
(4) Brief van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan de Vice-President van de Raad van State 6 april 2020.