Wijziging van het Uitvoeringsbesluit WHW 2008 houdende met name de maximering van het verlaagd wettelijk collegegeld voor eerstejaars studenten voor opleidingen met het bijzonder kenmerk kleinschalig en intensief onderwijs.

Bij Kabinetsmissive van 25 september 2019, no.2019001992, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit WHW 2008 houdende met name de maximering van het verlaagd wettelijk collegegeld voor eerstejaars studenten voor opleidingen met het bijzonder kenmerk kleinschalig en intensief onderwijs, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit geeft uitvoering aan de motie Van der Molen en Tielen. (zie noot 1) Geregeld wordt dat de verlaging van het collegegeld voor eerstejaarsstudenten bij opleidingen met kleinschalig en intensief onderwijs niet langer de helft van het verhoogde wettelijke collegegeld bedraagt, maar de helft van het volledig wettelijk collegegeld. Deze vermindering levert € 2,5 miljoen op, die volgens de toelichting zal worden gebruikt voor een aanvullende financiële tegemoetkoming van studenten die een tweede graad in het onderwijs willen behalen. (zie noot 2)

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt naar aanleiding van het ontwerpbesluit opmerkingen over het ontbreken van een inhoudelijke motivering, het belang van bestendige wetgeving, en het feit dat dat Wet halvering wettelijk collegegeld nog moet worden geëvalueerd. Zij is van oordeel dat het ontwerpbesluit in verband daarmee nader dient te worden overwogen.

De Wet verlaagd wettelijk collegegeld is op 1 september 2018 in werking getreden. Met de wet en de bijbehorende algemene maatregel van bestuur is geregeld dat alle eerstejaars studenten een halvering van het wettelijk collegegeld krijgen. De halvering is bedoeld om de toegankelijkheid van alle vormen van het hoger onderwijs en de kansengelijkheid te verbeteren. De halvering geldt daarom  uitdrukkelijk ook voor studenten in het kleinschalig en intensief onderwijs, die een hoger wettelijk collegegeld betalen. Bovendien zou deze vorm van hoger onderwijs relatief gezien duurder worden wanneer het verhoogd wettelijk collegegeld niet zou worden gehalveerd. Dit zou de toegankelijkheid van deze vorm van onderwijs niet ten goede komen, aldus de wetgever. (zie noot 3) Thans wordt voorgesteld de halvering van het collegegeld voor eerstejaarsstudenten bij opleidingen met kleinschalig en intensief onderwijs ongedaan te maken en te maximeren op de helft van het volledig wettelijk collegegeld.

Een van de doelen van de Wet verlaagd wettelijk collegegeld is om de toegankelijkheid van het hoger onderwijs voor alle eerstejaarsstudenten te vergroten. De toelichting bij de wet en de algemene maatregel van bestuur geven daar uitdrukkelijk blijk van. Ook bij de parlementaire behandeling is ruimschoots aandacht besteed aan de noodzaak om de halvering ook te laten gelden voor studenten die een verhoogd wettelijk collegegeld betalen, ook al zou dit tot een nominaal grotere korting leiden. De Afdeling constateert dat de regering thans zonder nadere inhoudelijke motivering afstand neemt van deze benadering. Dat deze groep studenten nominaal meer korting ontvangt omdat hun collegegeld hoger is, is geen nieuw feit. Dat geldt ook voor de in de nota van toelichting geuite veronderstelling dat deze opleidingen al voldoende toegankelijk zijn. De Afdeling wijst erop dat de wetgever bij de totstandkoming van de wet al het standpunt heeft ingenomen dat de halvering van het wettelijk collegegeld naar verwachting weinig effect zal hebben op de aantallen studenten, maar wel op de wijze waarop de keuze om wel of niet door te studeren wordt gemaakt. (zie noot 4)

De Afdeling vraagt in dit verband aandacht voor het belang van bestendige wetgeving en een betrouwbare overheid. Dat betekent niet alleen dat wijzigingen overtuigend gemotiveerd moeten worden, maar ook dat de wijzigingen niet te snel op elkaar moeten volgen; beleidsinhoudelijke wijzigingen die op enig moment tot stand te zijn gebracht dienen de tijd te hebben zich in de praktijk te bewijzen. Ook de inhoud van de wet en de daarop gebaseerde regels moeten legitimatie kunnen verwerven. Een aanwijzing daarvoor geeft artikel IIA van de Wet verlaagd wettelijk collegegeld. Daarin wordt bepaald dat de wet na drie jaar wordt geëvalueerd. Van deze termijn is pas een jaar verstreken.

In dat licht bezien adviseert de Afdeling op dit moment af te zien van dit ontwerpbesluit tenzij alsnog dragend gemotiveerd wordt dat het nu vastgesteld dient te worden.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het ontwerpbesluit en adviseert dit besluit niet te nemen, tenzij het is aangepast.

De waarnemend vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 15 januari 2020

De Afdeling benadrukt terecht het belang van bestendige wetgeving en het feit dat de Wet verlaagd wettelijk collegegeld nog moet worden geëvalueerd. Ook wijst zij er terecht op dat tijdens de wetsbehandeling van de Wet verlaagd wettelijk collegegeld specifiek is gemotiveerd dat studenten die een hoger wettelijk collegegeld betalen, ook een halvering van het collegegeld zouden moeten krijgen, omdat deze vorm van onderwijs anders relatief duurder wordt dan regulier onderwijs.

De invoering van de Wet verlaagd wettelijk collegegeld kende een zeer kritisch tijdspad waarbij tegelijkertijd het wetstraject werd doorlopen en de systemen bij DUO, Studielink en instellingen moesten worden aangepast. Zoals ook in de nota van toelichting bij voorliggende ontwerpbesluit is opgenomen, is er tijdens het wetstraject discussie gevoerd met de Kamer over de halvering van het collegegeld voor studenten die een verhoogd wettelijk collegegeldtarief betalen. Namens de regering heb ik de gemaakte keuzes en dus de gekozen voorwaarden inhoudelijk verdedigd, zoals ook van de regering mag worden verwacht. In diezelfde parlementaire behandeling heb ik echter ook aangegeven begrip te hebben voor de wens om iets te doen voor studenten die een tweede studie op het gebied van onderwijs willen volgen, en die buiten alle andere regelingen vallen waarmee we het lerarentekort beogen te bestrijden. Mij was op dat moment nog niet duidelijk dat er voor die groep vooral een financieel probleem was. (zie noot 5) Ik heb de betreffende leden van de Tweede Kamer dan ook verzocht er bij de begrotingsbehandeling op terug te komen en dan te kijken of, en zo ja waar, we voor deze doelgroep middelen zouden kunnen vrijmaken. Bij die begrotingsbehandeling is de genoemde motie Van der Molen en Tielen aangenomen, waarin ook de financiële dekking is voorzien. Onderhavig ontwerpbesluit dient ter uitvoering van die motie.

Met het voorliggende ontwerpbesluit valt € 2,5 miljoen per jaar vrij die kan worden ingezet voor een regeling om studenten te motiveren die een tweede studie onderwijs willen volgen die leidt tot een onderwijsbevoegdheid. De regering is van mening dat gezien het huidige lerarentekort het nodig is om waar mogelijk drempels te verlagen voor burgers om voor een lerarenopleiding te kiezen, en dat we het behouden van leraren voor het onderwijs moeten stimuleren. Zoals vermeld in de toelichting bij onderhavig besluit geldt voor studenten die een tweede studie onderwijs willen volgen en niet via een zijinstroomtraject of met een andere beurs, zoals de lerarenbeurs, hun tweede bevoegdheid kunnen, of wellicht durven, (zie noot 6) halen, dat zij het hogere instellingscollegegeld betalen. Door met de vrijgevallen € 2,5 miljoen te voorzien in een regeling verwacht de regering de drempel te verlagen voor deze personen om te kiezen voor een tweede studie onderwijs.

Ik vind die prioritering verdedigbaar in het licht van de aanpak van het lerarentekort en het feit dat er binnen de begroting van OCW geen ruimte is om op andere wijze structureel € 2,5 miljoen per jaar vrij te maken. Onder de huidige omstandigheden trek ik dus een andere conclusie dan ten tijde van de wetsbehandeling. Hoewel de studenten aan een opleiding met het bijzonder kenmerk kleinschalig en intensief onderwijs hiermee dus relatief een lagere korting krijgen dan studenten aan de reguliere opleidingen, blijft er nog altijd een betekenisvolle korting over van € 1.071,50. (zie noot 7)

Bovenstaande is verwerkt in de nota van toelichting (paragraaf 2). Van de gelegenheid is voorts gebruikgemaakt om paragraaf 9 van de nota van toelichting (inwerkingtreding) te actualiseren en de relatie tot de 1-novemberdatum (zie noot 8) te beschrijven.

Ik moge U hierbij het ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Voetnoten

(1) Kamerstukken II 2018/19, 35000-VIII, nr. 54. De minister heeft deze motie destijds ontraden, met als argument dat er "waarschijnlijk een hele kleine groep (is) die tussen wal en schip valt en waar we iets voor moeten regelen."
(2) Zie ook Kamerstukken II 2018/19, 31293, nr. 476.
(3) Kamerstukken I 2017/18, 34911, nr. D. Zie ook Handelingen II 2017/18, nr. 77, item 38, p.14.
(4) Kamerstukken II 2017/18, 34911, nr. 3.
(5) Handelingen 2017/18, nr. 77, item 38, p.15.
(6) Durf kan een rol spelen bij iemand die omwille van een zijinstroomtraject de zekerheden van diens huidige baan zou moeten opgeven om als tijdelijk aangestelde zijinstromer in een vak als wiskunde als leraar te gaan werken terwijl de eerstegraads onderwijsbevoegdheid nog moet worden behaald.
(7) 50% van het wettelijk collegegeld voor studiejaar 2020-2021.
(8) Gewoonlijk wordt het geldende collegegeldbedrag bekendgemaakt uiterlijk op 1 november van het jaar voorafgaand aan het betreffende studiejaar.