Ontwerpwet melding door de douane van ongebruikelijk vervoer van geld en daarmee gelijkgestelde zaken.

Bij Kabinetsmissive van 5 oktober 2001, no.01.004638, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Financiën, mede namens de Minister van Justitie, en de Staatssecretaris van Financiën, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet met memorie van toelichting houdende melding door de douane van ongebruikelijk vervoer van geld en daarmee gelijkgestelde zaken.

Het wetsvoorstel voorziet in een meldingsplicht voor de douane van ongebruikelijk vervoer van geld en daarmee gelijkgestelde zaken (hierna: geld) aan het bij de Wet melding ongebruikelijke transacties (Wet MOT) ingestelde meldpunt. In verband hiermee worden een identificatieplicht, een informatieplicht en een medewerkingsverplichting voor de vervoerder ingevoerd.

De Raad van State heeft geen bezwaren tegen de voorgestelde meldingsplicht maar maakt een aantal opmerkingen met betrekking tot de toekenning van bevoegdheden. Hij is van oordeel dat in verband daarmee aanpassing van het voorstel wenselijk is.

1. Het onderhavige wetsvoorstel bevat geen regels die het (ongebruikelijk) vervoer van geld verbieden, noch voorschriften waaraan voor, tijdens of na het vervoer van geld moet worden voldaan, en sluit ook niet bij dergelijke regels aan. Het wetsvoorstel voorziet louter in een meldingsplicht voor de douane van ongebruikelijk vervoer van geld en in een daaraan gekoppelde identificatieplicht, informatieplicht en medewerkingsplicht voor vervoerders. Aldus verschaft het wetsvoorstel een wettelijk kader voor de (in de praktijk reeds toegepaste) renseignering aan het Meldpunt Ongebruikelijke Transacties, en vult deze aan met enige bevoegdheden ten aanzien van vervoerders.

Alleen ongebruikelijk vervoer van geld moet worden gemeld. Of vervoer van geld moet worden aangemerkt als ongebruikelijk wordt beoordeeld aan de hand van door de Minister van Financiën en de Minister van Justitie gezamenlijk vast te stellen indicatoren.

De douane meldt aan het bij de Wet MOT ingestelde meldpunt, dat verder volgens zal geven met het oog op een mogelijke strafvervolging.

De aan de douane in dit wetsvoorstel toegekende bevoegdheden hebben daarmee geen ander doel dan eventueel te dienen voor opsporingsonderzoek. Evenals bij de meldingen ingevolge de Wet MOT geldt ook hier dat de inlichtingenverstrekking zelf geen strafvorderlijk karakter draagt, maar wel dienstbaar is aan de mogelijkheid van strafvorderlijk optreden. Hierin ligt een punt van overeenkomst met de uitoefening van toezichtbevoegdheden, zij het dat deze wel rechtstreeks aan een gedragsnorm gekoppeld plegen te zijn. Naar het oordeel van de Raad verdient de relatie met strafprocessuele normen en beginselen nadere aandacht. Daarbij moet onderscheid worden gemaakt tussen de toepassing van de voorgestelde bevoegdheden jegens (rechts)personen die wel ongebruikelijk transport blijken te verrichten maar niet als verdachten behoeven te worden beschouwd enerzijds en (rechts)personen die zelf als verdachten moeten (kunnen) worden aangemerkt anderzijds. Ten aanzien van de laatsten mogen de waarborgen die gelden bij het strafproces niet buiten spel worden gezet.

De Raad adviseert aandacht te besteden aan de in de artikelen 4 en 5 van het voorstel neergelegde bevoegdheden en de effectiviteit daarvan, gelet op de zojuist bedoelde beperkingen.

2. Het wetsvoorstel legt op de vervoerder de verplichting om mee te werken aan identificatie (artikel 4), om alle inlichtingen te verstrekken die dienstig kunnen zijn voor het verkrijgen van gegevens over de omvang, de bestemming en de herkomst van de vervoerde kostbaarheden (artikel 5, eerste en derde lid) en om toe te staan dat de douane de vervoerde kostbaarheden telt of anderszins onderwerpt aan onderzoek (artikel 5, tweede en derde lid). Het niet voldoen aan die verplichtingen is strafbaar gesteld. Bij de toekenning van deze bevoegdheden dient te worden ingegaan op de relatie tot het in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM) en de fundamentele vrijheden neergelegde beginsel van een fair trial waarin het zwijgrecht en het recht om geen bewijs tegen zichzelf te hoeven leveren (verbod op zelf-incriminatie) een grote rol spelen. Blijkens het arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens van 17 december 1996, NJ 1997, 699 (Saunders), in het bijzonder paragraaf 69, staat het recht niet zichzelf te beschuldigen (meer speciaal het zwijgrecht van de verdachte) op zichzelf niet in de weg aan het opleggen van verplichtingen om bijvoorbeeld documenten, adem- en urinemonsters of DNA-materiaal te verschaffen. Voorzover het gaat om zulk materiaal dat onafhankelijk van de wil van de verdachte bestaat, kan dit in een eventuele latere strafvervolging ook tegen hem worden gebruikt. Gaat het echter om verklaringen die de betrokkene onder dwang aflegt, dan kan daarvan in een eventueel later strafproces tegen de betrokkene geen gebruik worden gemaakt.

Dit stelt beperkingen aan het gebruik van de in artikel 5, eerste lid, neergelegde bevoegdheid en brengt mee dat in het concrete geval een afweging moet worden gemaakt tussen enerzijds het nut van het vragen van inlichtingen aan de vervoerder, en anderzijds het verspelen van de mogelijkheid om wat de betrokkene zegt, strafvorderlijk tegen hem te gebruiken. Het wetsvoorstel kan leiden tot zowel situaties waarin de behoefte bestaat strafrechtelijk tegen de vervoerder op te treden, als situaties waarin hij alleen - bewust of onbewust - betrokken is bij vervoer ten behoeve van degenen die verantwoordelijk zijn voor het ongebruikelijk vervoer.

De Raad adviseert in het licht hiervan de behoefte aan de in artikel 5, eerste en derde lid, van het voorstel neergelegde bevoegdheden nader toe te lichten en daarbij in te gaan op de spanning die in concrete gevallen kan ontstaan met het strafprocessuele zwijgrecht van de verdachte en zo nodig het voorstel aan te passen.

3. Op grond van artikel 4 is de vervoerder - dat is iedereen die vervoer van kostbaarheden verricht of doet verrichten - verplicht op vordering van één van de douaneambtenaren terstond een identificatiebewijs ter inzage te verstrekken. Deze identificatieplicht, ten opzichte van de douane, is niet beperkt tot situaties van ongebruikelijk vervoer. De "noodzakelijkheid" daarvan - in de zin van het tweede lid van artikel 8 EVRM - behoeft nadere toelichting. De Raad adviseert daarbij ook in te gaan op de verhouding tussen de nu voorgestelde identificatieplicht en het door het kabinet voorgestane beleid inzake identificatieplichten, zoals uiteengezet in de notitie Beperkte uitbreiding van de identificatieplichten. (zie noot 1)

Hierbij wijst de Raad in het bijzonder op de in de notitie opgenomen opvatting van het kabinet (zie noot 2) dat invoering van een identificatieplicht als reguliere bevoegdheid in het kader van de strafvordering geen effectieve en reële bijdrage kan leveren aan de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit, onder andere niet omdat juist personen die zich bezighouden met de georganiseerde criminaliteit zullen beschikken over vervalste documenten of er anderszins voor zorgen dat relevante antecedenten niet tot hen te herleiden zijn.

4. De vraag rijst wat er met het geld gebeurt dat gemeld is, in de tijd tussen de melding en het antwoord daarop. Het wetsvoorstel voorziet, zoals de Raad in punt 1 heeft opgemerkt, slechts in een meldingsplicht. Er is geen sprake van een traditionele toezichtwet, zoals gebruikelijk bij andere niet-fiscale taken van de douane, waarbij er altijd een bevoegd bestuursorgaan en een beoordelingskader is voor de verdere afhandeling. Als de douane een ongebruikelijke hoeveelheid of waarde aan geld heeft vastgesteld, meldt zij dat op grond van het voorstel. Niet duidelijk is wat er verder gebeurt. Het voorstel voorziet niet, zoals in andere wetten in de mogelijkheid voor de douane om de goederen tijdelijk in beslag te nemen of de vervoerder op te houden tot de zaak door de desbetreffende opsporingsdienst wordt overgenomen. Bovendien is in deze structuur niet duidelijk hoe de aansturing van en het toezicht op de douane bij deze niet-fiscale taak is geregeld.

De Raad adviseert dit aspect opnieuw te bezien.

5. In de Wet MOT zijn enkele voorwerpen vermeld die zich voor vervoer lenen, in het wetsvoorstel passen doch daarin niet zijn genoemd. Het gaat om kunstvoorwerpen, antiquiteiten en sieraden. (zie noot 3) Volgens de Raad horen ook deze voorwerpen, mogelijkerwijs met een beperking gerelateerd aan het persoonlijk karakter ervan, te worden genoemd in de opsomming in onderdeel a van artikel 1.

6. Volgens de memorie van toelichting wordt in EU-verband bezien op welke wijze de Europese Unie het ongebruikelijk vervoer van kostbaarheden kan bestrijden en voorkomen. Afgezien van de vraag of hier niet is bedoeld de bestrijding van witwasactiviteiten, rijst de vraag waarom wordt vooruitgelopen op communautaire regelgeving. Voorts rijst de vraag in hoeverre het voorstel overeenkomt met reeds in het buitenland zoals Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk, bestaande zodanige systemen. Zonder afstemming met overeenkomstige maatregelen in het buitenland acht de Raad de effectiviteit van maatregelen tegen witwassen bij grensoverschrijdend verkeer twijfelachtig.

7. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De Vice-President van de Raad van State


Bijlage bij het advies van de Raad van State van 1 maart 2002, no.W06.01.0512/IV, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.

Voorstel van wet
- In het opschrift van het wetsvoorstel "Wet" vervangen door: Wetsvoorstel.
- In de artikelen 1, onderdeel a, aanhef, en volgende "geld", daar dit in het voorstel meer omvat dan alleen geld, telkens vervangen door een meeromvattende term, bijvoorbeeld: kostbaarheden.

Memorie van toelichting
- In de gevallen waarin meer dan alleen geld is bedoeld, "geld" steeds vervangen door een meeromvattende term, bijvoorbeeld: kostbaarheden.
- In de toelichting op artikel 4 "Wet op de identificatieplicht", gelet op aanwijzing 86 van de Aanwijzingen voor de regelgeving, aanhalen zonder vermelding van het Staatsbladnummer.
- In de toelichting op artikel 5 de daar genoemde begrippen nader toelichten.


Nader rapport (reactie op het advies) van 17 november 2021

Dit wetsvoorstel voorzag in een meldingsplicht voor de douane van ongebruikelijk vervoer van geld en daarmee gelijkgestelde zaken aan het bij de Wet melding ongebruikelijke transacties ingestelde meldpunt. Het wetsvoorstel vloeide voort uit de Nota Integriteit Financiële Sector en Terrorismebestrijding van 19 november 2001. (zie noot 4)

Bij brief van 16 september 2002 heeft de toenmalige Minister van Financiën, mede namens zijn ambtgenoot van Justitie, aan de Tweede Kamer bericht dat de besluitvorming over de indiening van het wetsvoorstel - waarover inmiddels advies was uitgebracht door de Raad van State - zou worden aangehouden. (zie noot 5) Dit hield verband met het feit dat de Commissie van de Europese Gemeenschappen kort daarvoor een voorstel voor een Europese verordening over grensoverschrijdend vervoer van geld aan de Raad had gezonden, waarin al werd voorzien in een dergelijke meldingsplicht voor de douane. Deze verordening is vervolgens in 2005 tot stand gekomen. (zie noot 6)

Door de lange duur van de onderhandelingen over de verordening is het wetsvoorstel uit beeld geraakt en is verzuimd op het advies van de Raad een nader rapport uit te brengen. Met dit nader rapport wordt die omissie hersteld. Vanwege de tijd die inmiddels is verstreken en de sindsdien tot stand gekomen EU-regelgeving is het wetsvoorstel niet actueel meer. Een inhoudelijke reactie op het advies wordt daarom niet meer opportuun geacht.

Daartoe gemachtigd door de ministerraad moge ik U verzoeken goed te vinden dat het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State buiten verdere behandeling wordt gelaten en dat het onderhavige nader rapport tezamen met het advies van de Raad van State en het voorstel van wet en de daarbij behorende memorie van toelichting zoals deze aan de Afdeling advisering van de Raad van State zijn voorgelegd, openbaar wordt gemaakt.

De Minister van Financiën


Voetnoten

(1) Kamerstukken II 2001/02, 28 069, nr.1.
(2) Bladzijde 4 van de notitie Beperkte uitbreiding van de identificatieplichten.
(3) Wet MOT, artikel 1, tweede lid,
(4) Kamerstukken II 2001/02, 28106, nr. 2.
(5) Kamerstukken II 2001/02, 28106, nr. 5.
(6) Verordening (EG) nr. 1889/2005 van het Europees Parlement en de Raad van 26 oktober 2005 betreffende de controle van liquide middelen die de Gemeenschap binnenkomen of verlaten (PbEU 2005, L 309), inmiddels ingetrokken en vervangen door Verordening (EU) 2018/1672 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2018 betreffende de controle van liquide middelen die de Unie binnenkomen of verlaten en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1889/2005 (PbEU 2018, L 284).