Ontwerpbesluit met koperverbindingen verduurzaamd hout Wms.

Bij Kabinetsmissive van 22 juli 2002, no.02.003489, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijk Ordening en Milieubeheer, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit met nota van toelichting houdende regels met betrekking tot met koperverbindingen verduurzaamd hout (Besluit met koperverbindingen verduurzaamd hout Wms).

Het ontwerpbesluit beoogt te verbieden hout dat is behandeld met koperhoudend houtverduurzamingsmiddel in te voeren, te verhandelen of toe te passen.

In juli en september 1999 heeft het College voor de Toelating van Bestrijdingsmiddelen (CTB) besloten om op grond van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 (Bmw) de toelating van een aantal houtverduurzamingsmiddelen waarin een koperverbinding één van de werkzame stoffen is, in Nederland te beperken. Omdat besluiten van de CTB op grond van de Bmw een beperkte reikwijdte hebben, daar deze alleen betrekking hebben op het op de Nederlandse markt brengen en op het gebruik van het bestrijdingsmiddel in Nederland, is besloten deze besluiten aan te vullen met een invoer-, handels,- en toepassingsverbod voor hout dat behandeld is met een koperhoudend houtverduurzamingsmiddel. Daartoe strekt het ontwerpbesluit.

Bij uitspraak van 21 november 2000 heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven de CTB-besluiten evenwel vernietigd. De gebruiksbeperkingen die het CTB aan zijn besluiten heeft verbonden (gebruik door niet-particulier en niet gebruiken in contact met grondwater) zijn onverenigbaar met het stelsel van de Bmw. Het gebruik van het hout wordt immers niet bepaald door de houtverduurzamer, maar door de eindgebruiker. De gebruiksbeperkingen geven derhalve onduidelijkheden en onzekerheden voor de houtverduurzamers.

Hoewel met het onverbindend verklaren van de CTB-besluiten een belangrijke aanleiding voor het nemen van het ontwerpbesluit is vervallen, acht de minister het toch wenselijk met deze regeling te komen, aangezien de risicobeoordeling die het CTB heeft uitgevoerd niet onjuist is.

Het ontwerpbesluit geeft de Raad van State aanleiding tot enkele opmerkingen betreffende onder meer het tijdstip van totstandkoming in het licht van het standpunt van de Europese Commissie en de wettelijke basis van artikel 3. Hij is van oordeel dat de vaststelling van het besluit om die reden moet worden uitgesteld.

1. Europees kader

Het ontwerpbesluit is in het kader van de notificatieprocedure voorgelegd aan de Europese Commissie die heeft vastgesteld dat er op communautair niveau geen geharmoniseerde regels bestaan ten aanzien van het op de markt brengen en gebruiken van hout dat met koperverbindingen is verduurzaamd. Daarom is het ontwerpbesluit beoordeeld in het licht van de artikelen 28 tot en met 30 van het EG-Verdrag.

Gezien het grote toepassingsgebied van het ontwerpbesluit en de eerder door Nederland aangemelde ontwerp-Warenwetregeling verduurzaamd hout, de handelsbelangen die ermee gemoeid zijn en de reacties die deze maatregelen hebben losgemaakt, heeft de Commissie besloten de maatregelen ter toetsing voor te leggen aan het Wetenschappelijk Comité toxiciteit, ecotoxiciteit en milieu (hierna: CSTEE). In verband hiermee verzocht de Commissie het standpunt van de CSTEE af te wachten, alvorens tot goedkeuring van de besluiten over te gaan.

Mede omdat de totstandkoming van de voorliggende algemene maatregel van bestuur nog geruime tijd in beslag zou nemen, is besloten de procedure toch verder voort te zetten. Zodra de CSTEE het door de Commissie gevraagde advies heeft uitgebracht zal dat advies betrokken worden bij de uiteindelijke beslissing om tot goedkeuring ofwel ondertekening en bekendmaking over te gaan, aldus paragraaf 7 van de toelichting.

In meer algemene zin wijst de Raad erop dat het hem niet juist voorkomt op een beslissing van de Europese Commissie vooruit te lopen, nu deze uitdrukkelijk heeft aangegeven de regeling nader te willen onderzoeken. De opmerking in de toelichting dat de wijze van beoordeling, zoals door het CTB gevolgd, wetenschappelijk verantwoord is, heeft in dit kader geen zelfstandige betekenis, omdat daarmee geen uitspraak wordt gedaan over een eventuele goedkeuring door de Commissie.

Voorts is van belang dat de voorheen voorgestelde Warenwetregeling verduurzaamd hout in het kader van de notificatieprocedure door de Commissie is afgewezen, omdat schade aan mens en milieu niet kon worden aangetoond. Hoewel deze regeling komt te vervallen en het ontwerpbesluit een ruimer bereik heeft dan die regeling (niet alleen verwerking en gebruik door particulieren vanuit gezondheidsrisico's) blijft het noodzakelijk aan te tonen dat het ontwerpbesluit in het belang is van de bescherming van mens en milieu.

Ten slotte vormen de complexiteit van het probleem en de implicaties van de voorgestelde oplossing een reden temeer om de besluitvorming van de CSTEE af te wachten. Zo blijkt uit de toelichting (paragraaf 7) dat op dit moment een inventarisatie wordt uitgevoerd om zoveel mogelijk duurzame alternatieve oplossingen te kunnen presenteren. Verder blijkt dat (technische) eigenschappen van minder bekende houtsoorten nog in beeld zullen worden gebracht en dat onderzoek gaande is naar alternatieve toepassingen in de sfeer van het houtgebruik in de particuliere sector.

Om te komen tot een evenwichtige oordeelsvorming is vereist dat een analyse plaatsvindt van de alternatieven, de wijze waarop deze zullen worden ingezet, de mate waarin deze kunnen worden gebruikt en de gevolgen die de keuze met zich brengt. In dat licht dienen ook aan de orde te komen de economische gevolgen, zoals die zich zullen voordoen bij de bedrijven die in de houtsector werkzaam zijn, alsmede de milieugevolgen, waarbij te denken valt aan mogelijke toename van CO2-emissie. De opmerking in de toelichting (zie noot 1) dat gezien de Nederlandse situatie, waarin toevoeging van koper aan het milieu voorkomen dient te worden, het niet relevant is dat een vergelijkende beoordeling van materialen wordt gemaakt, is tegen die achtergrond dan ook niet voldoende.

Gelet op het vorenstaande adviseert de Raad het standpunt van de CSTEE af te wachten.

2. Definitie

Artikel 1 geeft een definitie van met koperverbindingen verduurzaamd hout: hout dat is verduurzaamd met middelen op basis van koper-, koperchroom- of koperchroom-arseenverbindingen. Daaruit blijkt niet dat onder hout ook houten producten gerekend moeten worden.

Uit de toelichting (paragraaf 7) blijkt dat het de bedoeling is dat het besluit ook van toepassing zal zijn op half- of eindproducten die van dat hout zijn vervaardigd.

De Raad geeft in overweging artikel 1 aan te vullen.

3. Artikel 3

Artikel 3 legt de houtverduurzamer een verplichting op tot het houden van een zodanige administratie van het verduurzaamde hout dat desgevraagd op basis daarvan kan worden aangetoond dat het hout niet is verduurzaamd voor toepassingen in Nederland.

Opneming van de plicht tot het voeren van een administratie vereist een deugdelijke wettelijke basis, die, naar het oordeel van de Raad, niet in de relevante artikelen 24 en 25 tot en met 30, en evenmin in artikel 62 van de Wet milieugevaarlijke stoffen (Wms) voorhanden is. Ter toelichting hierop dient het volgende.

Indien hiertoe artikel 24 Wms aangewend wordt, waarbij de Raad in aanmerking neemt dat er geen sprake is van een limitatieve opsomming, dan kan gedacht worden aan het tweede lid, onderdeel b. In dat geval zou evenwel de formulering van artikel 3 daarmee in overeenstemming gebracht moeten worden en het artikel als een verbod geredigeerd moeten worden.

Wat de artikelen 25 tot en met 30 en 62 Wms betreft is een basis voor de hier bedoelde verplichting niet goed mogelijk, omdat deze artikelen hierop niet zijn toegesneden.

Voorts is op grond van artikel 32, eerste lid, Wms ieder die beroepshalve stoffen of preparaten vervaardigt of in Nederland invoert, verplicht een register bij te houden van de hoeveelheden van die stoffen of preparaten. Het vierde lid van dit artikel maakt het mogelijk deze verplichting van overeenkomstige toepassing te verklaren op daartoe aangewezen categorieën personen die beroepshalve daarbij aangewezen stoffen of preparaten toepassen. Naast de inrichting van het register en de wijze waarop het bijgehouden moet worden, kunnen ook andere, in het register op te nemen, gegevens worden aangewezen.

Nu sprake is van het toepassen van verduurzamingsmiddelen op hout zou artikel 32, vierde lid, Wms kunnen worden aangewend als basis om ook voorschriften op te nemen met betrekking tot het te bewerken hout (artikel 3, tweede lid, onderdelen b tot en met d, van het ontwerpbesluit). Dit vereist wel dat artikel 32, eerste lid, van overeenkomstige toepassing wordt verklaard op de hier beoogde gevallen en om een explicitering van de stoffen. In beginsel ligt het voor de hand hieraan uitvoering te geven in het reeds bestaande Registratiebesluit Wet milieugevaarlijke stoffen (hierna: Registratiebesluit Wms). Zou deze optie niet de voorkeur verdienen, omdat versnippering over meer dan één regeling moet worden voorkomen, dan dient het onderhavige besluit in die zin te worden aangepast.

Op dit moment voldoet artikel 3 van het ontwerpbesluit niet aan vorengenoemde eisen. Daarbij zal ook getoetst moeten worden aan het vereiste van het "belang van de bescherming van mens en milieu" (artikel 32, vierde lid, Wms), zodat moet worden aangetoond dat het verduurzamen van hout op zich een handeling is die schadelijk is voor mens en milieu.

Het vorenstaande wettelijke kader kan niet van toepassing zijn voor de in het tweede lid, onderdeel a, geformuleerde verplichting tot het voeren van een administratie met betrekking tot de werkzame stoffen waarmee het hout behandeld wordt.

Ingevolge artikel 71 Wms is op stoffen en preparaten voorzover daaromtrent regelen zijn gesteld bij de Bmw niet de Wms van toepassing, maar de Bmw. Dit is ook tot uitdrukking gebracht in artikel 4 Registratiebesluit Wms: van de registratieplicht zijn uitgezonderd de bestrijdingsmiddelen die zijn toegelaten op grond van de Bmw. Aangezien de verduurzamingsmiddelen biociden zijn, is de Bmw van toepassing en kan een verplichting tot het voeren van een administratie alleen gebaseerd worden op artikel 13a Bmw. Ter uitvoering van dit artikel strekt de Regeling administratievoorschriften gewasbeschermingsmiddelen 2001. Deze bevat echter geen voorschriften voor biociden.

Gelet op het vorenstaande geeft de Raad in overweging te bezien op welke wijze kan worden voorzien in een juiste aansluiting van artikel 3 op het wettelijke kader.

4. Voor redactionele kanttekeningen verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State heeft mitsdien bezwaar tegen het ontwerpbesluit en geeft U in overweging niet aldus te besluiten.

De Vice-President van de Raad van State


Bijlage bij het advies van de Raad van State van 23 oktober 2002, no.W08.02.0327/V, met redactionele kanttekeningen die de Raad in overweging geeft.

- In artikel 2, eerste lid, de zinsnede "Het is verboden om in Nederland met koperverbindingen verduurzaamd hout in te voeren" wijzigen in: Het is verboden om met koperverbindingen verduurzaamd hout in Nederland in te voeren.
- In de toelichting op artikel 2 de eerste volzin completeren.


Voetnoot

(1) Paragraaf 7, bladzijde 22, laatste volledige alinea.