Voorstel van wet houdende wijziging Diergeneesmiddelenwet en Wet dieren (centrale registratie).

Bij Kabinetsmissive van 4 oktober 2011, no.11.002362, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt een voorstel van wet houdende wijziging Diergeneesmiddelenwet en Wet dieren (centrale registratie), met memorie van toelichting.

Op grond van het wetsvoorstel kan de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie overeenkomsten met betrekking tot een gecentraliseerd registratiesysteem voor diergeneesmiddelen algemeen verbindend verklaren. Daarnaast voorziet het wetsvoorstel in een bevoegdheid tot het instellen van een centrale administratie voor diergeneesmiddelen van overheidswege. De minister zal alleen van deze bevoegdheid gebruik maken indien zelfregulering niet of onvoldoende van de grond komt en er ook geen zichtbare vermindering van het antibioticagebruik(zie noot 1) bij dieren optreedt.(zie noot 2)

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel onder andere opmerkingen over de voorgestelde wijze van toepassing van zelfregulering. Zij is van oordeel dat in verband daarmee het voorstel nader dient te worden overwogen.

1. Zelfregulering

In het wetsvoorstel wordt bepaald dat de minister overeenkomsten tussen dierenartsen en veehouders (degene die in de uitoefening van beroep of bedrijf handelingen verrichten met diergeneesmiddelen) algemeen verbindend kan verklaren voor zover de overeenkomst betrekking heeft op een gecentraliseerd registratiesysteem voor diergeneesmiddelen. De toelichting vermeldt dat het instrument van algemeenverbindendverklaring aansluit bij de beleidsintenties van zowel private partijen als de overheid, die mede gebaseerd zijn op gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het terugdringen van het gebruik van antibiotica.(zie noot 3)

De Afdeling merkt het volgende op.

a. Verhouding tussen private en publieke regelstelling

Blijkens de toelichting is de kern van het algemeen verbindend verklaren van overeenkomsten dat private afspraken een algemene werking krijgen, als ware het algemeen verbindende voorschriften. Voorts wordt benadrukt dat partijen in staat worden gesteld om afspraken te maken over een hen passend gecentraliseerd systeem.(zie noot 4) Tegelijkertijd gaat het voorstel uit van aanvullende publiekrechtelijke regelstelling. Zo bevat het wetsvoorstel ten eerste materiële normen ten aanzien van het gecentraliseerde registratiesysteem.(zie noot 5) Voorts bevat het voorstel delegatiebevoegdheden waardoor per saldo kan worden voorzien in een publiekrechtelijk registratiesysteem. In dat geval is het alleen aan de partijen om te beslissen of een overeenkomst wordt gesloten die algemeen verbindend kan worden verklaard, terwijl de inhoud van de overeenkomst voornamelijk door de wetgever wordt vastgesteld.(zie noot 6) Ten slotte bevat het voorstel een bevoegdheid om van overheidszijde te verplichten het antibioticagebruik centraal te registreren.(zie noot 7)

Gelet op de gestelde publiekrechtelijke eisen waaraan een gecentraliseerd registratiesysteem moet voldoen en de bevoegdheden tot regulering die worden voorbehouden, is niet op voorhand duidelijk hoeveel ruimte partijen nog hebben om zelf afspraken te maken over een hen passend gecentraliseerd registratiesysteem en hoe dit zich verhoudt tot de keuze voor zelfregulering.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

b. Het uitgangspunt van privaatrechtelijke handhaving
Overeenkomsten die algemeen verbindend worden verklaard, worden in principe privaatrechtelijk gehandhaafd, zo blijkt ook uit de toelichting.(zie noot 8) Tegelijkertijd voorziet het wetsvoorstel ook in de bevoegdheid om strafrechtelijk en bestuursrechtelijk te handhaven. De toelichting vermeldt dat van de mogelijkheid tot overheidsoptreden in beginsel subsidiair gebruik zal worden gemaakt. Er kunnen zich situaties voordoen waarin optreden van overheidswege gewenst of zelfs noodzakelijk is. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer overtreding van de overeenkomst gevaar voor de volks- of diergezondheid oplevert.(zie noot 9)

De toelichting bij het voorstel biedt naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende perspectief op een adequate handhaving door private partijen. Diverse organisaties hebben aangegeven dat de partijen die de algemeen verbindend verklaarde overeenkomst sluiten, onvoldoende mogelijkheden hebben om de overeenkomst langs civielrechtelijke weg te handhaven. Partijen zijn met name van mening dat zij niet over voldoende inzicht kunnen beschikken om te beoordelen wie zich niet aan de verplichtingen uit de overeenkomst houden.(zie noot 10) Daarom voorziet het voorstel erin dat partijen de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie kunnen verzoeken onderzoek te doen naar niet-naleving van algemeen verbindend verklaarde bepalingen uit een overeenkomst. Op basis van de verkregen informatie kunnen partijen vervolgens besluiten al dan niet een civiele vordering in te stellen. Naar het oordeel van de Afdeling is twijfelachtig of deze voorziening voldoende zal bijdragen aan de handhaving van de desbetreffende overeenkomst door private partijen.

In een notitie van de Minister van Justitie over de keuze tussen verschillende sanctiestelsels wordt uitgegaan van privaatrechtelijke handhaving indien een norm strekt tot bescherming van het individuele belang van de ene (rechts)persoon ten opzichte van het individuele belang van een andere (rechts)persoon. Indien het niet aan partijen kan worden overgelaten om in een specifiek geval te beslissen om al of niet tot handhaving over te gaan, is dat een indicatie voor een publiekrechtelijke regeling. Handhaving wordt dan een overheidstaak."(zie noot 11) De Afdeling benadrukt dat de aanleiding voor het wetsvoorstel het dreigende gevaar van de antibioticaresistentie voor de volksgezondheid en diergezondheid is. Daarbij heeft de regering tot doel gesteld om het antibioticagebruik in de veehouderij met 50% te reduceren in 2013. De normen in kwestie strekken daarmee primair tot bescherming van het algemene belang van de volksgezondheid en de diergezondheid. De toelichting maakt onvoldoende duidelijk welke prikkels betrokken private partijen hebben om door middel van civielrechtelijk optreden jegens branchegenoten dit algemene belang te waarborgen. Voorts is de principiële vraag aan de orde of het maatschappelijk belang dat hier aan de orde is - een adequate bescherming van volksgezondheid en diergezondheid - onder de gegeven omstandigheden toelaat dat primair aan de sector zelf wordt overgelaten of handhavend wordt opgetreden.

Gelet op hetgeen de Afdeling onder a heeft opgemerkt over de verhouding tussen private en publieke regelstelling enerzijds en op het uitgangspunt dat privaatrechtelijke overeenkomsten privaatrechtelijk worden gehandhaafd, is de Afdeling van oordeel dat het uitgangspunt van private regulering in combinatie met een mogelijkheid van publiekrechtelijke handhaving onwenselijk is. De Afdeling adviseert daarom de keuze voor regulering door middel van algemeenverbindendverklaring van overeenkomsten te heroverwegen.

2. Strafrechtelijke handhaving

a. Verschil in strafmaat
Op grond van de voorgestelde bepalingen in de Diergeneesmiddelenwet wordt niet-naleving van de registratieverplichting die algemeen verbindend is verklaard en niet-naleving van de regels ten aanzien van een register van overheidswege strafbaar gesteld in artikel 1, onder 4° van de Wet op de economische delicten (hierna: WED).

Zodra de Wet dieren in werking treedt zullen andere strafmaten gelden voor dezelfde gedragingen. Niet-naleving van de registratieverplichtingen die algemeen verbindend zijn verklaard, wordt in dat geval strafbaar gesteld op grond van artikel 1, onder 1° van de WED. Indien dierenartsen of veehouders regels ten aanzien van de registratie van overheidswege overtreden, bepaalt de Wet dieren dat dit strafbaar wordt gesteld op grond van artikel 1, onder 2° van de WED. De Afdeling merkt hierover het volgende op.

Het wetsvoorstel heeft tot gevolg dat de strafmaat voor materieel dezelfde gedragingen kan verschillen naar gelang de handhaving geschiedt op basis van de Diergeneesmiddelenwet dan wel de (toekomstige) Wet dieren. Voorts kan de strafmaat op grond van de Wet dieren verschillen naar gelang het register dat op dat moment geldt, te weten een register dat zijn grondslag heeft in een algemeenverbindendverklaring of een register van overheidswege, terwijl de gedraging hetzelfde kan zijn, te weten de niet-naleving van registratieverplichtingen.

De Afdeling acht deze verschillen in strafmaat niet wenselijk. De strafmaat op grond van de WED voor een materieel dezelfde gedraging zou naar het oordeel van de Afdeling niet afhankelijk mogen zijn van het feit of op basis van de Diergeneesmiddelenwet proces verbaal is opgemaakt of op basis van de (toekomstige) Wet dieren. Ook ziet de Afdeling geen reden de strafmaat voor eenzelfde gedraging te laten verschillen naar gelang van de status van het register, te weten een register dat zijn grondslag heeft in een algemeenverbindendverklaring of een register van overheidswege.

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel aan te passen en de strafmaat op grond van de WED voor eenzelfde gedraging in de Diergeneesmiddelenwet en de Wet dieren gelijk te stellen. Daarnaast adviseert de Afdeling om in de Wet dieren te voorzien in eenzelfde strafmaat voor de niet-naleving van de registratieverplichting ten aanzien van een register dat zijn grondslag heeft in een algemeenverbindendverklaring en een register van overheidswege.

b. Kenbaarheid normen
Op grond van het wetsvoorstel kan strafrechtelijk of bestuursrechtelijk worden gehandhaafd indien een persoon een voor hem geldend algemeen verbindend verklaarde overeenkomst niet naleeft.(zie noot 12)

De Afdeling merkt op dat, zeker nu aan overtreding van algemeen verbindend verklaarde overeenkomsten sancties zijn verbonden, de inhoud van de na te leven normen duidelijk en vooraf kenbaar dient te zijn zodat de betrokkenen de normen kunnen naleven. Uit de toelichting blijkt niet op welke manier dit wordt gewaarborgd in het wetsvoorstel.

De Afdeling adviseert, gelet op de wenselijkheid van de kenbaarheid van de strafrechtelijk en bestuursrechtelijk te handhaven normen, in de toelichting aan te geven hoe deze kenbaarheid vorm zal krijgen.

3. Internationale verplichtingen

De minister kan het besluit tot algemeenverbindendverklaring opschorten indien internationaalrechtelijke verplichtingen aan een dergelijke beslissing in de weg staan. Als voorbeeld noemt de toelichting mededingingsbepalingen en notificatieverplichtingen.(zie noot 13)

a. Mededingingsbepalingen en notificatieverplichtingen
De Afdeling merkt op dat de toelichting niet nader in gaat op de verhouding van het wetsvoorstel tot de mededingingsbepalingen en de notificatieverplichtingen. Mogelijk wordt met de verwijzing naar mededingingsbepalingen gedoeld op verplichtingen in het kader van staatssteun, nu de toelichting wijst op de opschortende werking die deze bepalingen kunnen hebben voor het besluit tot algemeenverbindendverklaring. Voorts wijst de Afdeling erop dat uit de toelichting niet blijkt welke notificatieverplichtingen van belang zijn voor de opschorting van een besluit tot algemeenverbindendverklaring.

b. Groepen overeenkomsten tussen dierenartsen en veehouders
De Afdeling merkt voorts op dat de verhouding van het wetsvoorstel tot de EU- en nationale mededingingsregels in de toelichting niet wordt uitgewerkt.(zie noot 14) Zij acht dit wel wenselijk nu groepen overeenkomsten tussen dierenartsen en veehouders ten grondslag liggen aan de algemeenverbindendverklaring en deze overeenkomsten betrekking hebben op de uitwisseling van informatie.(zie noot 15) Dit zou mededingingsbeperkende effecten kunnen hebben. Een beroep op uitzonderingsbepalingen zou mogelijk kunnen zijn; de toelichting gaat hier echter niet op in.(zie noot 16)

De Afdeling adviseert om in de toelichting aandacht te schenken aan de verhouding van het wetsvoorstel tot de EU- en nationale mededingingsregels.

4. Uniforme openbare voorbereidingsprocedure

Het wetsvoorstel bepaalt dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van de Awb geldt voor de voorbereiding van het besluit tot algemeenverbindendverklaring op grond van de Diergeneesmiddelenwet.(zie noot 17)

Zodra de Wet dieren in werking is getreden, is hoofdstuk 7 van de Wet dieren van toepassing op het besluit tot algemeen verbindend verklaring. Artikel 7.6 van de Wet dieren bepaalt dat de minister regels kan stellen over de behandeling van een aanvraag tot algemeen verbindend verklaring. Uit de toelichting blijkt niet of de uniforme openbare voorbereidingsprocedure overeenkomstig de Diergeneesmiddelenwet ook van toepassing is zodra de Wet dieren in werking is getreden.

De Afdeling adviseert om in de toelichting in te gaan op de vraag of de uniforme openbare voorbereidingsprocedure ook zal gelden voor de algemeenverbindendverklaring in het kader van de Wet dieren. In dit verband adviseert de Afdeling om te voorzien in gelijkluidende voorbereidingsprocedures in de Diergeneesmiddelenwet en de Wet dieren.

5. Afstemming Wet bescherming persoonsgegevens

Het wetsvoorstel bepaalt dat de bewerker van persoonsgegevens iedere (rechts)persoon is die de gegevens beheert ten behoeve van of in opdracht van de verantwoordelijke.(zie noot 18) Voorts bepaalt het wetsvoorstel dat de verantwoordelijke zorg draagt voor de kwaliteit van de gegevens die worden verwerkt.(zie noot 19)

De Afdeling merkt op dat de hiervoor genoemde bepalingen dezelfde strekking hebben als artikel 1, onderdeel e en artikel 11, tweede lid, van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp). Gelet op de afstemming van het wetsvoorstel op de Wbp, adviseert de Afdeling de voorgestelde artikelen 40i, vijfde en zevende lid van de Diergeneesmiddelenwet en de voorgestelde artikelen 2.21e, vijfde en zevende lid van de Wet dieren te schrappen.

Voorts adviseert de Afdeling om in de toelichting nader in te gaan op de regels die bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen worden gesteld aan de verantwoordelijke of bewerker.(zie noot 20) Uit de toelichting blijkt niet aan welke nadere eisen wordt gedacht.

De Afdeling adviseert het wetsvoorstel en de toelichting op dit punt aan te passen.

6. Redactionele opmerkingen

Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het advies behorende bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W15.11.0414/IV met redactionele kanttekening die de Afdeling in overweging geeft.

- In de artikelen 40i, achtste lid en 2.21e, achtste lid van het wetsvoorstel de zinsnede "gesteld aan de" vervangen door: gesteld ten aanzien van de.
- In de artikelen 40h, eerste lid en 2.21d, eerste lid van het wetsvoorstel de zinsnede "krijgt toegang tot zijn gegevens en het maken, wijzigen of vermenigvuldigen van aantekeningen" vervangen door: heeft toegang tot zijn gegevens en kan aantekeningen invoeren en wijzigen.

Nader rapport (reactie op het advies) van 15 december 2021

Het wetsvoorstel beoogde te regelen dat de (toenmalige) Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie overeenkomsten met betrekking tot een gecentraliseerd registratiesysteem voor diergeneesmiddelen algemeen verbindend kon verklaren. Daarnaast voorzag het wetsvoorstel in een bevoegdheid tot het instellen van een centrale administratie voor diergeneesmiddelen van overheidswege. De minister zou alleen van deze bevoegdheid gebruik maken indien zelfregulering niet of onvoldoende van de grond zou komen en er ook geen zichtbare vermindering van het antibioticagebruik bij dieren op zou treden. Het wetsvoorstel is uiteindelijk niet ingediend omdat op andere wijzen is voorzien in het bereiken van het voornaamste doel van het wetsvoorstel, namelijk het tegengaan van excessief antibioticagebruik in de dierhouderij. Zo zijn middels een wijziging van de Regeling diergeneesmiddelen sinds 1 maart 2014 alle antibiotica onder het strengste kanalisatieregime voor diergeneesmiddelen, namelijk UDD, gebracht. Dit houdt in dat, behoudens uitzondering, alleen dierenartsen antibiotica mogen toedienen.

De tekst van dit wetsvoorstel is te raadplegen op www.officielebekendmakingen.nl in bijlage Staatscourant 2022, stcrt-2022-3290-b3

De tekst van dit advies is te raadplegen op www.officielebekendmakingen.nl in bijlage Staatscourant 2022, stcrt-2022-3290-b4

Daartoe gemachtigd door de ministerraad geef ik U in overweging de hierbij gevoegde voorstellen van wet niet aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden en de hierbij gevoegde ontwerpbesluiten niet te bekrachtigen.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

Voetnoten

(1) In de memorie van toelichting, paragraaf 3.2 wordt vermeld dat overeenkomsten die algemeen verbindend worden verklaard, ook beperkt kunnen blijven tot categorieën van diergeneesmiddelen zoals antibiotica.
(2) Memorie van toelichting, paragraaf 3.3.3.
(3) Memorie van toelichting, paragraaf 3.2.
(4) Memorie van toelichting, paragraaf 3.2.
(5) De voorgestelde artikelen 40f, 40h en 40i van de Diergeneesmiddelenwet en de voorgestelde artikelen 2.21b, 2.21d en 2.21e van de Wet dieren.
(6) De voorgestelde artikelen 40a en 40i achtste lid van de Diergeneesmiddelenwet en de voorgestelde artikelen 2.21a, tweede lid juncto 7.2 en 2.21e van de Wet dieren.
(7) De voorgestelde artikelen 40j van de Diergeneesmiddelenwet en 2.21f van de Wet dieren.
(8) Memorie van toelichting, paragraaf 5.1.
(9) Memorie van toelichting, paragraaf 5.2.
(10) Memorie van toelichting, paragraaf 5.1.
(11) Kamerstukken II 2005/06, nr. 29 849, nr. 30, blz. 6.
(12) Het voorgestelde artikel 8.6 van de Wet dieren en artikel III van het wetsvoorstel.
(13) Toelichting bij artikel 40c.
(14) Zie in dit verband ook Kamerstukken II 1992/93, nr. 3, blz. 8.
(15) Zie in dit verband ook de mededeling van de Europese Commissie, Richtsnoeren inzake de toepasselijkheid van artikel 101 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op horizontale, samenwerkingsovereenkomsten, Pb 2001, C 11/01.
(16) In dit verband is van belang dat de gedragingen bijdragen aan een verbetering van de kwaliteit van de productie, dat een billijk aandeel van de uit die verbetering voortvloeiende voordelen de gebruikers ten goede komt en dat de gedragingen proportioneel zijn in het licht van de te bereiken doelstellingen.
(17) De  voorgestelde artikelen 40c, 40d, vierde lid en 40e, tweede lid van de Diergeneesmiddelenwet.
(18) Het voorgestelde artikel 40i, vijfde lid van de Diergeneesmiddelenwet en het voorgestelde artikel 2.21e, vijfde lid van de Wet dieren.
(19) Het voorgestelde artikel 40i, zevende lid van de Diergeneesmiddelenwet en het voorgestelde artikel 2.21e, zevende lid, van de Wet dieren.
(20) Het voorgestelde artikel 40i, achtste lid van de Diergeneesmiddelenwet en het voorgestelde artikel 2.21e, achtste lid, van de Wet dieren.