Voorstel van wet van het lid Öztürk tot wijziging van de Wet normering topinkomens in verband met de uitbreiding van de reikwijdte naar werknemers (Wet uitbreiding personele reikwijdte WNT).

Bij brief van de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 27 oktober 2017 heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet van het lid Öztürk tot wijziging van de Wet normering topinkomens in verband met de uitbreiding van de reikwijdte naar werknemers (Wet uitbreiding personele reikwijdte WNT), met memorie van toelichting.

Het voorstel strekt ertoe om de reikwijdte van de Wet normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector (WNT) uit te breiden tot andere werknemers dan topfunctionarissen. De normstelling voor werknemers volgt daarbij de categorisering die ook voor topfunctionarissen geldt. Voorts voorziet het voorstel in de mogelijkheid tot het vaststellen van afwijkende normstelling voor individuele werknemers of groepen (functies) van werknemers.

De Afdeling constateert dat het voorstel inhoudelijk identiek is aan een eerder door de regering ingediend voorstel, waarvoor het voornemen was opgenomen in het regeerakkoord ‘Bruggen slaan’. Over dat voorstel heeft de Afdeling advisering van de Raad van State op 13 april 2017 advies uitgebracht. (zie noot 1) Nu zich nadien geen nieuwe ontwikkelingen hebben voorgedaan, is het hierna volgende advies nagenoeg identiek aan het eerder gegeven advies. (zie noot 2)

De Afdeling merkt op dat het voorstel om de reikwijdte van de bezoldigingsvoorschriften uit te breiden tot alle werknemers in de publieke en semipublieke sector prematuur is. Beter inzicht in de effecten van de huidige WNT is noodzakelijk, alsmede onderzoek naar de mogelijke effecten van de voorgestelde uitbreiding. Bovendien zijn het nut en de noodzaak van het voorstel niet aangetoond. Deze conclusie leidt er bovendien toe dat een rechtvaardiging ontbreekt voor de beperking die het voorstel meebrengt op het in verschillende internationale verdragen neergelegde recht op vrij en collectief onderhandelen.

1. Uitbreiding reikwijdte WNT naar werknemers

a. Het voorstel in de context van de ontwikkeling van de WNT
De WNT die begin 2013 in werking is getreden, is het resultaat van meer dan tien jaren discussie over de bezoldiging van topfunctionarissen in de publieke sector. Aan de WNT ligt een reeks van zeven rapporten van de adviescommissie Rechtspositie Politieke Ambtsdragers (Commissie Dijkstal) ten grondslag.

De Commissie Dijkstal concludeerde onder andere dat het ministerssalaris in de loop van de tijd substantieel en systematisch was achtergebleven bij functies van vergelijkbaar gewicht of zelfs mindere functies, en dat ook de salarissen van topfunctionarissen in de publieke sector waren achtergebleven. (zie noot 3) De Commissie Dijkstal adviseerde om het salaris van de minister opnieuw tot de top van de publieke sector te maken. Daartoe zou het in twee stappen met 50% moeten worden verhoogd. Deze norm zou vervolgens ook moeten gelden voor de topfunctionarissen in de publieke sector. Daarmee zou een reëel normsalaris voor de publieke sector worden hersteld, met als consequentie dat de ambtelijke bezoldiging niet meer mocht uitstijgen boven het nieuwe ministerssalaris.

Opeenvolgende kabinetten namen de analyse en conclusies van de Commissie Dijkstal over. Begin 2009 deelde de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de Tweede Kamer echter mee dat het toenmalige kabinet in verband met de financiële crisis had besloten om af te zien van de voorgenomen verhoging van het ministerssalaris, onder handhaving van de door de Commissie Dijkstal aanbevolen norm voor de bezoldiging van topfunctionarissen. (zie noot 4)

Bij de WNT is vervolgens gekozen voor een beperktere verhoging, tot 130% van het ministerssalaris als maatstaf voor topfunctionarissen in de publieke en semipublieke sector.

Snel na de invoering van de WNT is een groot aantal - deels ingrijpende - wijzigingen doorgevoerd (WNT-2). Daarbij is er onder andere - in weerwil van de genoemde adviezen van de Commissie Dijkstal en zonder nader onderzoek - voor gekozen het wettelijke bezoldigingsmaximum verder te verlagen van 130% naar 100% van de bezoldiging van een minister (en daarmee naar twee derde van het bezoldigingsniveau dat de Commissie Dijkstal adviseerde). (zie noot 5) Bij de behandeling van dat voorstel is aandacht gevraagd voor de gevolgen voor het loongebouw als geheel. Dit in verband met het feit dat deze verdere verlaging van de top van het loongebouw gevolgen heeft voor het beloningsbeleid onder de top, omdat anders het loongebouw in de betrokken instellingen onder grote spanning komt te staan. (zie noot 6) Ook is aandacht gevraagd voor de arbeidsmarkteffecten van de voorgenomen verlaging.

In het eerste evaluatierapport WNT uit december 2015 is opgemerkt dat een belangrijk gegeven is dat de WNT nog maar kort van kracht is en bovendien na de inwerkingtreding van de WNT een groot aantal wijzigingen is doorgevoerd. (zie noot 7) Het gevolg is, zo vermeldt het evaluatierapport, dat de effecten van de WNT, en daarbij in het bijzonder van de vele wijzigingen die na de inwerkingtreding zijn doorgevoerd, waaronder de verdere verlaging van de bezoldigingsmaxima met de WNT-2, ten tijde van het opstellen van het evaluatierapport in beperkte mate konden worden vastgesteld. Daarbij speelt bovendien een belangrijke rol dat als gevolg van het overgangsrecht in de periode 2013-2015 nog geen sterke effecten van de normering op het bezoldigingsniveau van topfunctionarissen zichtbaar zijn, en dat dit ook geldt voor de effecten van de wet op bijvoorbeeld loongebouwen, arbeidsmobiliteit of de kwaliteit van bestuurders. (zie noot 8) Verder is in het evaluatierapport opgemerkt dat nog geen conclusies kunnen worden getrokken over de effecten van de normverlaging van 130% naar 100% van het ministerssalaris die per 1 januari 2015 van kracht is geworden. (zie noot 9)

Met het voorliggende voorstel wordt de reikwijdte van de bezoldigingsnormen in de WNT uitgebreid tot alle werknemers. (zie noot 10) De vragen die zijn opgekomen over de effecten van de WNT, in het bijzonder bij de verdere verlaging van de bezoldigingsmaxima bij de WNT-2, over de inrichting van het loongebouw, de arbeidsmobiliteit en de kwaliteit van bestuurders, spelen in nog sterkere mate bij de thans voorgestelde uitbreiding van de reikwijdte van de WNT naar (alle) werknemers. De bezoldigingsnormering raakt met het voorstel immers direct aan de inrichting van het loongebouw. Bovendien moet nog meer rekening worden gehouden met arbeidsmarkteffecten, omdat de publieke en semipublieke sector enerzijds en de private sector anderzijds geen gescheiden arbeidsmarkten zijn, waarbij nog van belang is dat een aantrekkende arbeidsmarkt (zoals thans het geval is) tot verschraling van het arbeidsaanbod voor de publieke en semipublieke sector kan leiden. Zoals hiervoor geschetst, zijn ten aanzien van deze problematiek de effecten van de huidige WNT ten aanzien van topfunctionarissen nog niet inzichtelijk, terwijl bij uitbreiding naar alle werknemers rekening moet worden gehouden met het risico van dergelijke effecten. Ook is niet duidelijk in hoeverre van de huidige bezoldigingsnormen voor topfunctionarissen, alsmede de publicatieverplichtingen voor bezoldigingen boven die normen voor alle werknemers in de publieke en semipublieke sector, reeds een matigende invloed uitgaat op de bezoldiging van niet-topfunctionarissen. Alleen al daarom is bij het doorvoeren van de thans voorgestelde verdere uitbreiding van de reikwijdte van de bezoldigingsmaxima in de WNT naar alle werknemers terughoudendheid geboden.

Voorts merkt de Afdeling op dat aan het voorstel wel een eerste verkenning ten grondslag ligt. (zie noot 11) Daarin is echter slechts onderzoek gedaan naar de feiten en een inventarisatie verricht van achtergronden en meningen. (zie noot 12) Enig onderzoek naar de vorengenoemde problematiek betreffende mogelijke gewenste en ongewenste effecten ontbreekt. Daarbij is ook relevant dat de voorgestelde uitbreiding - anders dan bij topfunctionarissen het geval is - uitsluitend ziet op bezoldiging van werknemers die werkzaam zijn op basis van een dienstbetrekking. Dit betekent dat hier niet onder vallen allerlei situaties van externe inhuur. In paragraaf 4.2 van de toelichting wordt uiteengezet waarom hiervoor is gekozen. De Afdeling begrijpt deze keuze, maar zij merkt op, dat deze keuze nader onderzoek vergt naar de positieve en negatieve effecten die van het voorstel mogen worden verwacht. Een dergelijk onderzoek is vooralsnog niet voorhanden.

Gelet op het voorgaande acht de Afdeling het voorstel om de reikwijdte van de bezoldigingsvoorschriften uit te breiden tot alle werknemers in de publieke en semipublieke sector prematuur. Daarvoor is beter inzicht in de effecten van de huidige WNT noodzakelijk, alsmede onderzoek naar de mogelijke effecten van de voorgestelde uitbreiding. Dit is temeer van belang, nu aan het advies van de Commissie Dijkstal om te komen tot een substantiële verhoging van de ministersalarissen uitgebreid onderzoek ten grondslag lag, hetgeen niet het geval is geweest bij de totstandkoming van de WNT en de verdere verlaging van het bezoldigingsmaximum tot 100% van een ministerssalaris bij de WNT-2.

Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel, dat een nadere evaluatie van de WNT-2 noodzakelijk is alvorens over te gaan tot een uitbreiding van de reikwijdte van de WNT naar niet-topfunctionarissen.

b. Nut en noodzaak
In de toelichting wordt verwezen naar een verkenning die is opgesteld waarin inzichtelijk is gemaakt waar en in welke mate in de publieke en semipublieke sector werknemers werkzaam zijn die meer verdienen dan het WNT-bezoldigingsmaximum. (zie noot 13) Deze verkenning is uitgebracht medio 2015, toen nog geen gegevens bekend waren over de betekenis voor de praktijk van de verlaging van de bezoldigingsmaxima per 2015. De jaarrapportage WNT 2015 bevat, in verband met de publicatieplicht ten aanzien van bezoldiging boven de bezoldigingsmaxima voor niet-topfunctionarissen, dienaangaande inzicht in bezoldiging van niet-topfunctionarissen boven de WNT-bezoldigingsmaxima.

Uit de beschikbare rapporten komt naar voren dat na de verlaging van het bezoldigingsmaximum per 2015 in totaal 4621 niet-topfunctionarissen een bezoldiging boven het bezoldigingsmaximum van 100% van een ministerssalaris ontvingen. Het overgrote merendeel hiervan is werkzaam in de zorgsector. Daarnaast is sprake van enkele specifieke functies voor schaarse specialisten, unieke talenten, bijzondere beroepen en dergelijke. Het gaat dan om bijvoorbeeld luchtverkeersleiders, specialisten bij financiële toezichthouders, enkele hoogleraren bij universiteiten en unieke talenten in de cultuursector. Hierbij is veelal sprake van (internationale) concurrentie. In sommige gevallen heeft de hoge beloning in verband met die specifieke functies ook gevolgen voor managers in de desbetreffende sectoren: vaak blijkt het loongebouw zich in dat geval aan te passen. (zie noot 14) Voor twee groepen (medisch specialisten en luchtverkeersleiders) is in het voorstel zelf al een uitzondering gemaakt. Daarnaast biedt het voorstel mogelijkheden tot individuele of groepsgewijze uitzondering. Voor verschillende groepen of individuen zal dan ook van de mogelijkheden die het voorstel biedt gebruik moeten worden gemaakt.

Buiten voorgaande groepen blijkt beloning van niet-topfunctionarissen boven het bezoldigingsmaximum slechts in een beperkt aantal gevallen voor te komen. Daarbij kan bovendien niet worden uitgesloten dat ook in verschillende van die gevallen sprake kan zijn van verklaarbare redenen om af te wijken van de bezoldigingsnormen en dientengevolge aanleiding bestaat om gebruik te maken van de in het voorstel geboden afwijkingsmogelijkheden.

Het voorgaande roept de vraag op voor welk probleem het voorstel een oplossing beoogt te bieden. In het overgrote merendeel van de situaties waarin bezoldiging boven de bezoldigingsnorm plaatsvindt, is hiervoor een redelijke verklaring voorhanden. Het voorstel en de toelichting erkennen dit ook met de uitzonderingsmogelijkheden waarin het voorstel voorziet. In dat licht zal de praktische betekenis van het voorstel beperkt zijn, terwijl het voorstel wel een aantal mogelijke complicaties meebrengt, zoals hiervoor onder a aangestipt.

Gelet op het vorenstaande komt de Afdeling tot de conclusie dat op basis van de thans beschikbare gegevens nut en noodzaak van het voorstel niet zijn aangetoond.

c. Collectief onderhandelen
Zoals in de toelichting wordt onderkend, kan een maximering van de bezoldiging worden aangemerkt als een maatregel die het recht op vrij en collectief onderhandelen beperkt. (zie noot 15) Dat recht is neergelegd in verschillende verdragen van de International Labour Organisation, artikel 6 van het Europees Sociaal Handvest, artikel 11 EVRM en artikel 28 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie. Beperkingen van het recht op vrij en collectief onderhandelen zijn onder omstandigheden toegestaan. Zo zijn beperkingen toegestaan bij een zich plotseling voordoende noodsituatie van de nationale economie, veroorzaakt door één of meer schoksgewijze optredende externe factoren. (zie noot 16)

Met de geldende WNT is in een beperking voorzien. Nu de huidige bezoldigingsnormering enkel topfunctionarissen betreft, zijn de gevolgen voor het loongebouw en voor de collectieve onderhandelingsruimte veelal relatief beperkt en indirect. In de toelichting wordt de stelling ingenomen dat de genoemde verdragsbescherming het oog heeft op werknemers met een laag of modaal inkomen (zie noot 17), en niet ziet op de werknemers met de hoogste inkomens. Uit de relevante verdragsbepalingen en de aangehaalde documenten kan de Afdeling zulks evenwel niet afleiden. De Afdeling merkt in dit verband op, dat met de voorgestelde uitbreiding tot alle werknemers de bezoldigingsnormering veel verdergaande gevolgen voor de collectieve onderhandelingsruimte en voor de inrichting van het gehele loongebouw zal hebben, zodat de vraag opkomt of daarmee de onderhandelingsruimte voor sociale partners niet teveel wordt ingeperkt. Dat brengt ook mee dat hogere eisen moeten worden gesteld aan de rechtvaardiging voor die beperking van de onderhandelingsruimte en de proportionaliteit van die beperking. Zoals de Afdeling hiervoor reeds heeft opgemerkt zijn op basis van de thans beschikbare gegevens nut en noodzaak van het voorliggende voorstel niet vast komen te staan. Daarmee ontbreekt een rechtvaardiging voor de beperking die het voorstel meebrengt op het in de verschillende verdragen neergelegde recht op vrij en collectief onderhandelen.

d. Conclusie
Alles overwegend komt de Afdeling tot de conclusie dat het voorstel om de reikwijdte van de bezoldigingsvoorschriften uit te breiden tot alle werknemers in de publieke en semipublieke sector prematuur is. Daarvoor is beter inzicht in de effecten van de huidige WNT noodzakelijk, alsmede onderzoek naar de mogelijke effecten van de voorgestelde uitbreiding. Uit de verrichte inventarisatie trekt de Afdeling bovendien de conclusie dat het nut en de noodzaak van het voorstel niet zijn aangetoond. Deze conclusie leidt er bovendien toe dat een rechtvaardiging ontbreekt voor de beperking die het voorstel meebrengt op het in verschillende internationale verdragen neergelegde recht op vrij en collectief onderhandelen.

De vice-president van de Raad van State


Voetnoten

(1) Kamerstukken II 2017/18, 30 111, nr. 104 en bijlage).
(2) In de adviesaanvraag was voor een aantal aspecten bijzondere aandacht gevraagd (zie bijlage bij Kamerstukken II 2017/18, 30 111, nr. 104).
(3) Zie Kamerstukken II 2010/11, 32 600, nr. 3.
(4) Kamerstukken II 2008/09, 30 424, nr. 15.
(5) Kamerstukken II 2013/14, 33 978, nr. 3.
(6) Kamerstukken II 2013/14, 33 978, nr. 4.
(7) Evaluatie van de Wet normering topinkomens (WNT, Eindrapportage wetsevaluatie WNT 2013-2015, december 2015 (Kamerstukken II 2015/16, 34 366, nr. 1).
(8) Evaluatie van de Wet normering topinkomens (WNT, Eindrapportage wetsevaluatie WNT 2013-2015, december 2015 (Kamerstukken II 2015/16, 34 366, nr. 1), blz. 4.
(9) Evaluatie van de Wet normering topinkomens (WNT, Eindrapportage wetsevaluatie WNT 2013-2015, december 2015 (Kamerstukken II 2015/16, 34 366, nr. 1), blz. 5.
(10) De bezoldiging van werknemers boven de bezoldigingsmaxima dient nu al openbaar te worden gemaakt. Uit de WNT-jaarrapportage 2015 blijkt dat de verlaging van het bezoldigingsmaximum per 2015 ertoe heeft geleid dat het aantal niet-topfunctionarissen met een bezoldiging boven het bezoldigingsmaximum is gestegen van 699 in 2014 naar 4621 in 2015 (Kamerstukken II 2016/17, 30 111, nrs. 91 en 102).
(11) Kamerstukken II 2014/15, 30 111, nr. 87, bijlage.
(12) Kamerstukken II 2014/15, 30 111, nr. 87, bijlage, blz. 4.
(13) Kamerstukken II 2014/15, 30 111, nr. 87.
(14) De verkenning WNT-3 noemt in dit verband de zorg, luchtverkeersleiding en DNB.
(15) Toelichting, paragraaf 7.
(16) Vergelijk artikel 10, eerste lid, van de Wet op de loonvorming.
(17) Toelichting paragraaf 7. De genoemde verdragsbepalingen kennen een dergelijke beperking niet.