Wijziging van het Arbeidsomstandighedenbesluit i.v.m. gebruik van werkbakken en werkplafforms aan hijswerktuigen.

Bij Kabinetsmissive van 5 april 2019, no.2019000695, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Arbeidsomstandighedenbesluit in verband met nieuwe regels met betrekking tot het gebruik van werkbakken en werkplatforms aan hijswerktuigen, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit strekt tot twee wijzigingen van het Arbeidsomstandighedenbesluit. Aan de uitzondering op het verbod om personen te vervoeren met een hijs- of hefwerktuig dat daartoe niet is bestemd, worden nieuwe voorwaarden verbonden. Verder betreft het een tijdelijke wijziging, bedoeld om (tevens) het gebruik van een werkplatform bij het saneren van asbestdaken toe te staan.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de noodzaak van de wijziging van de uitzonderingsbepaling. In verband daarmee is aanpassing wenselijk van de toelichting en zo nodig het ontwerpbesluit.

1. Inleiding: huidige uitzonderingsbepaling

In het Arbeidsomstandighedenbesluit is een algemeen verbod opgenomen om een voor goederenvervoer bestemde hijskraan of hefwerktuig (tevens) te gebruiken voor personenvervoer. (zie noot 1) Voor het overbruggen van hoogte zijn immers veelal meer passende en veiligere methoden aanwezig, zoals een lift of een steiger. Voorzien is in een uitzondering op de verbodsbepaling. (zie noot 2) Die uitzondering kan worden toegepast indien het gaat om het vervoer van personen in een werkbak, van waaruit incidentele werkzaamheden van korte duur worden verricht, (zie noot 3) op hoog gelegen en moeilijk bereikbare plaatsen en er geen andere, redelijke wijze voorhanden is om bij die plaatsen te komen.

2. Inhoud voorgestelde maatregel

De uitzondering op het verbod kent in het ontwerpbesluit twee versies. (zie noot 4) De eerste versie zal tijdelijk van aard zijn en bevat naast een aantal blijvende wijzigingen ook een tijdelijke wijziging voor de periode waarin asbestdaken moeten worden gesaneerd. De tweede versie bevat slechts de wijzigingen van blijvende aard.

Structureel

Wat in de uitzonderingsbepaling blijft bestaan, is de voorwaarde dat slechts vanuit een aan een hijswerktuig gekoppelde werkbak mag worden gewerkt, indien vandaar werkzaamheden worden verricht op plaatsen die moeilijk bereikbaar zijn en er geen andere, meer geëigende wijze is om die plaatsen te bereiken. Een werkbak is rondom voorzien van hekwerken, waarmee wordt voorkomen dat iemand uit de bak kan klimmen of vallen.

In aanvulling daarop worden nieuwe eisen voorgesteld. De werkgever dient voortaan vooraf een melding bij de Inspectie SZW doen. Verder moet een schriftelijk werkplan door een gecertificeerde veiligheidskundige worden opgesteld. In het bijzonder die laatste eis zorgt voor een lastenverzwaring. Daarbij zal volgens de toelichting het opstellen van een werkplan naar verwachting gemiddeld € 1.400 per activiteit bedragen.

Geschrapt wordt de voorwaarde dat er sprake moet zijn van incidentele werkzaamheden die kort duren. Tevens vervalt de mogelijkheid van arbeid verricht door personen in werkbakken gekoppeld aan hefwerktuigen, aangezien er sprake is van een ruime beschikbaarheid van werkbakken die bevestigd zijn aan hefwerktuigen waarmee veilig vervoer van personen kan plaatsvinden. Daarmee blijft de uitzonderingsmogelijkheid alleen bestaan voor werkbakken aan hijswerktuigen.

De voorgestelde wijzigingen van de uitzonderingsbepaling zijn bedoeld om het huidige, onterechte gebruik ervan tegen te gaan, aldus de toelichting (zie hierna opmerking 3). (zie noot 5)

Tijdelijk

De wijziging die slechts tijdelijk zal gelden betreft het volgende. De uitzonderingsbepaling om een voor goederenvervoer bestemde hijswerktuig (tevens) te gebruiken voor personenvervoer wordt tijdelijk gewijzigd om het mogelijk te maken om ook vanuit een werkplatform asbestdaken te saneren. Een werkplatform is, anders dan een werkbak, aan één zijde open of kan aan één zijde open worden gemaakt. Hierbij dient een betrokken werknemer op hoogte gebruik te maken van doelmatige veiligheidsaanlijning.

De toelichting vermeldt dat volgens een schatting van de asbestsector 7% van de totale oppervlakte aan te saneren daken (7 miljoen m2 van 100 miljoen m2) niet tijdig kan worden gesaneerd met de huidige op de markt zijnde arbeidsmiddelen en binnen condities van de huidige regelgeving. Naar verwachting zal het hebben van een asbestdak vanaf 1 januari 2025 verboden zijn. (zie noot 6)

Omdat het (lang) achterwege laten van het saneren van asbesthoudende daken gezondheidsrisico’s met zich brengt, wordt tijdelijk - tot het moment dat alle asbestdaken zijn gesaneerd of het tijdstip waarop er andere veilige arbeidsmiddelen of werkwijzen beschikbaar zijn - de uitzonderingsbepaling breder toepasbaar gemaakt.

3. Nut en noodzaak van de wijziging

De aanpassing van de uitzonderingsbepaling is volgens de toelichting nodig, gelet op de praktijk die zich onder de huidige regeling heeft ontwikkeld. Daarbij worden, volgens de toelichting, werkbakken ingezet voor het vervoer van personen. Daardoor ontstaan voor werknemers met het Arbeidsomstandighedenbesluit strijdige veiligheids- en gezondheidsrisico’s. Met de voorgestelde aanpassing wordt dit onterechte gebruik tegengegaan, aldus de toelichting. (zie noot 7)

De toelichting geeft onvolledig inzicht in de aard van dit onterechte gebruik. Onterecht gebruik zou bijvoorbeeld kunnen betekenen dat er meer geëigende arbeidsmiddelen of werkmethoden beschikbaar zijn om de plaatsen waar werkzaamheden moesten worden verricht, te bereiken, maar ook dat de gebruikmaking van de uitzondering niet enkel kortstondig en incidenteel plaatsvindt. (zie noot 8) Tegen de achtergrond van die onduidelijkheid, maakt de Afdeling een drietal opmerkingen.

Indien door dit onterechte gebruik met het Arbeidsomstandighedenbesluit strijdige veiligheids- en gezondheidsrisico’s ontstaan, is onduidelijk waarom niet ingezet wordt op handhavend optreden om zo het onterechte gebruik tegen te gaan. Hierbij kunnen voorstellen die het handhavend optreden vergemakkelijken begrijpelijk zijn, zoals het instellen van de voorgestelde meldplicht. Meer inhoudelijke wijzigingen zouden daarmee achterwege kunnen blijven.

Eén van de nieuwe voorwaarden van de uitzonderingsbepaling bestaat in een verplichting om een werkplan op te laten stellen door een gecertificeerd veiligheidsdeskundige. Nu de toelichting geen helder antwoord geeft op de vraag waaruit het onterechte gebruik van de uitzonderingsbepaling bestaat, is niet duidelijk hoe deze aanvullende voorwaarde bijdraagt aan het terugdringen daarvan. Dat roept ook de vraag op of deze voorwaarde - met name gezien de hoge kosten voor een gecertificeerd veiligheidskundige - proportioneel is.

Ook ten aanzien van het vervallen van de eisen dat er slechts incidenteel en kortdurend gebruik gemaakt mag worden van een werkbak rijst de vraag of en in hoeverre daarmee het onterechte gebruik van de uitzonderingsbepaling wordt tegengegaan. De Afdeling mist een reden waarom deze voorwaarden, anders dan in verband met het saneren van asbestdaken, vervallen voor andere situaties.

De Afdeling adviseert op het voorgaande in de toelichting in te gaan en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De waarnemend vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 17 april 2020

3.    Nut en noodzaak van de wijziging

Alvorens in te gaan op de drie opmerkingen, merk ik in algemene zin het volgende op. De aanleiding om artikel 7.23d Arbobesluit aan te passen was tweeledig. De eerste aanleiding was de noodzaak het onterecht gebruik van werkbakken terug te dringen. De tweede aanleiding betrof het signaal van de asbestsector dat het saneren van asbest en asbesthoudende producten van daken thans niet in alle gevallen mogelijk is met behulp van arbeidsmiddelen die geschikt zijn voor het vervoer van personen. De sector was van mening dat het geldende Arbobesluit te strikt was en hen verhinderde om een deel van de daken te saneren met de voorheen toegestane arbeidsmiddelen, werkmethoden en daarvoor geldende condities.

Hoewel de urgentie voor deze aanpassing deels is weggevallen vanwege het feit dat een wijziging van de Wet milieubeheer (Verwijdering asbest en asbesthoudende producten; Kamerstukken 34675), dat voorzag in een snelle sanering van asbesthoudende daken (eind 2024), op 4 juni 2019 is verworpen door de Eerste Kamer, zal als gevolg van de doorgaande saneringswerkzaamheden van dergelijke daken, in bijzondere gevallen toch behoefte zijn aan de inzet van werkplatforms als geen andere geschikte arbeidsmiddelen of werkmethoden beschikbaar zijn. In die uitzonderlijke situaties moet het gebruik van daarvoor niet bestemde en ingerichte hijswerktuigen onder aangescherpte voorwaarden mogelijk zijn. De door de werkgever aan te tonen technische noodzaak om gebruik te moeten maken van de uitzonderingsbepaling is daarbij leidend voor de toezichthouder, de Inspectie SZW. Nu de verplichte sanering van asbestdaken is verworpen, is er geen aanleiding meer om een tijdelijke (voor asbestdaken) en een structurele maatregel te treffen. Het thans voorgestelde besluit bestaat alleen nog uit een structurele maatregel.

(1). Ter zake merk ik het volgende op. Hijswerktuigen, bestemd voor goederenvervoer, zijn niet uitgerust/ingericht met de veiligheidsvoorzieningen die EU-richtlijn 2006/42/EG aan machines voor personenvervoer stelt. Door het ontbreken van deze veiligheidsvoorzieningen ontstaan er veiligheids- en gezondheidsrisico’s die bij speciaal voor personenvervoer ingerichte machines wel geborgd zijn.

Naast de veiligheids- en gezondheidsrisico’s zijn er ook nog ongewenste economische consequenties die bij oneigenlijk gebruik optreden. Hierbij heeft de partij die oneigenlijke gebruik maakt van de uitzonderingsbepaling ten onrechte een economisch voordeel ten opzichte van de partij die wel de juiste arbeidsmiddelen en/of werkmethodes toepast. Tevens stagneert zo de innovatie en ontwikkeling van machines die wel geschikt zijn voor de beoogde werksituatie.

Van de werkgever wordt verwacht dat hij beoordeelt of het gebruik van de uitzonderingsbepaling in een gegeven situatie noodzakelijk is. Verder is een beoordeling nodig of in de gegeven omstandigheden het inzetten van voor dit doel niet geschikte middelen mogelijk is op een manier die voldoet aan de hiervoor opgenomen criteria, waarbij ook beoordeeld moet worden wat de benodigde veiligheidsmaatregelen zijn. Dat kan veel deskundigheid vergen. De risico’s bij een onnodige en onoordeelkundige inzet kunnen hoog zijn. Om deze reden is een oordeel van de gecertificeerde hogere veiligheidskundige van belang.

Daar de inzet van "werkbakken aan hijskranen" plaatsvindt op tijdelijke en mobiele arbeidsplaatsen (zoals bouwplaatsen) en van relatief korte duur is, levert een meldplicht de Inspectie SZW betere mogelijkheden de capaciteit gericht in te zetten waardoor de "pakkans" aanmerkelijk toeneemt.

(2). Naar aanleiding hiervan merk ik het volgende op. De visie dat een gecertificeerde hogere veiligheidskundige het werkplan moet opstellen is niet juist. Het is uitdrukkelijk de bedoeling dat de werkgever het werkplan, zijnde een veilige werkmethode voor het gebruik van hijswerktuigen als bedoeld in artikel 3 van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: Arbowet) en artikel 7.18a van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit) zelf opstelt. Dit is thans duidelijker in de tekst van het besluit tot uitdrukking gebracht. Dit opstellen van een werkplan/werkplanning en het inventariseren en beoordelen van de arbeidsrisico’s, die nader moeten worden beschreven bij de werkzaamheden, zijn niet nieuw. Nieuw is alleen dat het werkplan getoetst moet worden door een gecertificeerde hogere veiligheidsdeskundige. Dit omdat het aantal situaties waarin "werkbakken aan hijskranen" flink zal verminderen, waardoor kennis en kunde aangaande die uitzonderlijke werkzaamheden schaars zal worden (en dus niet van elke werkgever kan en mag worden verwacht dat hij die zeer specifieke kennis zelf in huis heeft). Bovendien is uit het huidige oneigenlijk gebruik van artikel 7.23d gebleken dat de veiligheidsaspecten onvoldoende op een professionele/deskundige wijze werden beoordeeld, waardoor onvoldoende passende maatregelen werden genomen.

De kosten voor de werkgever worden op basis van het gehele proces van inventarisatie, beoordeling en opstellen van het werkplan, welk een onderdeel van de risico-inventarisatie en -evaluatie (RI&E, artikel 5 Arbowet) kan zijn, de reeds bestaande verplichting dit altijd aan te passen aan veranderende omstandigheden en de al bestaande verplichting de RI&E te laten toetsen door een gecertificeerde hogere deskundige slechts beperkt hoger. In veel gevallen zal de werkgever zijn RI&E al laten toetsen door een gecertificeerde veiligheidskundige. In dat geval kan hij deze ook de hier bedoelde toetsing laten uitvoeren. Daardoor kunnen de additionele kosten lager uitvallen dan nu zijn geraamd.

(3). In artikel 7.23d (oud) lag de nadruk sterk op het incidentele en kortdurende karakter van de werkzaamheden. Werkzaamheden die jaarlijks vaker dan een enkele keer voorkwamen en/of per keer langer duurden dan vier uren, waren uitgesloten. Door die tijdsbeperking konden er echter situaties ontstaan waarin sprake was van werkzaamheden die niet binnen de kaders van de toenmalige regelgeving, op een veilige wijze verricht konden worden.

De reden om die uitzonderlijke inzet van een hijswerktuig dat niet voor personenvervoer is bestemd en ingericht, toe te staan is echter niet gelegen in de gebruiksduur maar wordt geheel veroorzaakt door situatie dat er (nog) geen andere geschikte arbeidsmiddelen en/of werkmethoden beschikbaar zijn. In die uitzonderlijke situaties moet gebruik van daarvoor niet bestemde en ingerichte hijswerktuigen toch mogelijk zijn. De technisch aantoonbare noodzaak gebruik te moeten maken van de uitzonderingsbepaling is leidend. Daarom is de tijdsbeperking geschrapt. Vanzelfsprekend moeten veiligheid en gezondheid van de personen in het werkplatform of werkbak onder alle omstandigheden gewaarborgd te zijn.

Met name het algemeen deel van de nota van toelichting is naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering herschreven, waarbij thans uitgebreid wordt ingegaan op bovenstaande punten.

Verder zijn de volgende wijzigingen aangebracht in het besluit.

In artikel 7.23d, tweede lid (artikel I, onderdeel A) is op verzoek van de sector alsnog de inzet van een werkplatform aan een hijswerktuig ook mogelijk gemaakt voor andere werkzaamheden dan sanering van asbesthoudende dakbeplating. Denk aan het plaatsen van zonnepanelen. De problematiek van de bereikbaarheid van een locatie is leidend en niet het materiaal dat daar is aangebracht. Uiteraard is ook dan de door de werkgever aan te tonen technische noodzaak om gebruik te moeten maken van de uitzonderingsbepaling, leidend.

Artikel 7.23d, negende lid, is nu ook van toepassing op werkbakken. Er is geen reden om onderscheid te maken tussen werkplatforms en werkbakken. Verder is in artikel 7.23d, elfde lid, "hijsen" vervangen door "werkzaamheden". Betrokkenen moeten ook over passende communicatiemiddelen beschikken tijdens het werken op hoogte en bij het dalen. Tenslotte is in onderdeel B van artikel I nog een redactionele aanpassing doorgevoerd.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerp van de algemene maatregel van bestuur en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Voetnoten

(1) Artikel 7.18, vierde lid.

(2) Zie artikel 7.23d.

(3) Waarbij ‘incidenteel’ dient te worden opgevat als ‘hooguit enkele keren per jaar’ en ‘korte duur’ als ‘per keer korter dan vier uur’.

(4) Het ontwerpbesluit stelt in zowel artikel I als in artikel II een nieuw artikel 7.23d voor. Het met artikel I voorgestelde artikel 7.23d bevat naast de structurele wijzigingen, specifieke wijzigingen inzake asbestdaken; artikel II stelt een vervangend artikel 7.23d voor zonder die specifieke wijzigingen. De inwerkingtredingsbepaling regelt vervolgens dat artikel I op 1 juli 2019 in werking treedt en artikel II op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Dat tijdstip zal te zijner tijd worden vastgesteld op het tijdstip waarop de sanering van de asbestdaken moet zijn afgerond (naar verwachting 1 januari 2025), of zoveel eerder er een veilige(re) methode of arbeidsmiddelen beschikbaar is om de betreffende asbestdaken te saneren.

(5) Toelichting, onder ‘Algemeen’, tweede alinea.

(6) Zoals aangekondigd bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet milieubeheer (verwijdering asbest en asbesthoudende producten), Kamerstukken II 2016/17, 34675, nr. 3, p. 1.

(7) Toelichting, onder ‘Algemeen’, tweede alinea.

(8) Dat zou overeenkomen met de wens van de asbestsector. De asbestsector heeft aangedragen dat volgens hen de kortstondigheid en het incidentele karakter moet worden geschrapt, en de toegestane belasting van het hijswerktuig moet worden verhoogd.