Algemeen verbindend voorschrift of concretiserend besluit van algemene strekking?
Deze vraag moest de Afdeling bestuursrechtspraak beantwoorden in een rechtszaak over het besluit van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport om een geneesmiddel met merknaam op een bijlage bij de Regeling zorgverzekering te plaatsen. Plaatsing op een bijlage heeft namelijk gevolgen voor de mogelijkheid om het geneesmiddel door zorgverzekeraars te vergoeden. Is de beslissing om zo’n bijlage te wijzigen een algemeen verbindend voorschrift (AVV) of een concretiserend besluit van algemene strekking (CBAS)? Het antwoord hierop is belangrijk voor de vraag welke rechter bevoegd is om in zo’n zaak uitspraak te doen. Het antwoord bepaalt namelijk of je rechtsbescherming kunt krijgen bij de burgerlijke rechter of bij de bestuursrechter. Bij een AVV is dat de burgerlijke rechter en bij een CBAS is dat de bestuursrechter.
Conclusie gevraagd aan staatsraden advocaat-generaal
De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak heeft hierover in juli 2024 een zogenoemde conclusie gevraagd aan staatsraden advocaat-generaal Rob Widdershoven en Gerbrant Snijders. Een conclusie is een juridisch advies aan de Afdeling bestuursrechtspraak en draagt bij aan de rechtsontwikkeling. In een conclusie kan een rechtsvraag in een bredere context worden geplaatst. In februari 2025 hebben de staatsraden advocaat-generaal hun conclusie uitgebracht. Zij adviseren om een goede rechtsbescherming richtinggevend te maken bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een concretiserend besluit van algemene strekking.
Algemene uitgangspunten
In haar uitspraak van vandaag (21 oktober 2026) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak algemene uitgangspunten geformuleerd aan de hand waarvan bij besluiten op het grensvlak tussen een AVV en een CBAS kan worden beoordeeld van welke van de twee sprake is.
Uitdrukkelijk in de wet
Allereerst: als de formele wetgever een besluit uitdrukkelijk in de wet aanduidt als een AVV of als een CBAS, dan is discussie daarover verder uitgesloten. Als uit de wetsgeschiedenis ondubbelzinnig blijkt dat de formele wetgever heeft bedoeld dat een besluit een AVV of een CBAS is, houdt de bestuursrechter daar rekening mee.
Algemene regels met concretiseringen
Als dit niet duidelijk is, dan moet worden beoordeeld of een besluit een AVV of een CBAS is. De standaardsituatie waarin dit speelt, is dat een regeling overwegend algemene regels bevat maar waarin ook elementen voorkomen die het toepassingsbereik van die regels concretiseren. Voorbeelden van zo’n regeling zijn ministeriële regelingen en verordeningen. Die concretisering vindt dan bijvoorbeeld plaats door het noemen van gebieden, middelen, plaatsen of objecten. Vaak staan die in een lijst die bij de regeling hoort. In zo’n geval moet het geheel van die regels en concretiseringen als een AVV worden aangemerkt. De concretiseringen delen in dat geval dus in het rechtskarakter van de algemene regels. Dit wordt in de uitspraak aangeduid als het formele verknooptheidscriterium. In dat geval staat dus geen beroep bij de bestuursrechter open.
Wijzigen van een eerder vastgestelde regeling met concretiseringen
Wordt een eerder vastgestelde regeling op enig moment gewijzigd, dan moet worden beoordeeld of de wijziging helemaal of voor een deel als een AVV of een CBAS moet worden aangemerkt. Het kan dan gaan om het schrappen, veranderen of aanvullen van de regeling of een deel ervan. Bevat een later besluit zowel algemene regels als nadere concretiseringen, dan kiest de Afdeling bestuursrechtspraak er niet voor het formele verknooptheidscriterium in alle gevallen toe te passen. Wel geldt dan voortaan als hoofdregel dat het geheel van die regels en concretiseringen als een AVV wordt aangemerkt. Ook in dat latere besluit delen die concretiseringen dus in het rechtskarakter van de algemene regels. Maar op deze hoofdregel geldt een uitzondering voor gevallen waarin er tussen de algemene regels in het latere besluit en de concretiseringen zo weinig samenhang bestaat, dat het niet gerechtvaardigd is om het formele verknooptheidscriterium toe te passen.
Wijzigen van uitsluitend concretiseringen
Als in een later besluit uitsluitend concretiseringen veranderen, dan wordt dit besluit voortaan altijd als een CBAS aangemerkt. Daartegen kan dan beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter. In deze gevallen ontbreken in het besluit immers algemene regels en kunnen de concretiseringen dus niet delen in het rechtskarakter daarvan. Als een besluit als een CBAS is aangemerkt, moet niet ook nog een afweging worden gemaakt van de voor- en nadelen van het aannemen van een CBAS.
Lees de hele uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak op de website van de Raad van State. De algemene uitgangspunten staan in de rechtsoverwegingen 5 tot 9.