Wijziging van het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting 2015 in verband met aanpassing van de verkoopregels en termijn voor grondposities.

Bij Kabinetsmissive van 6 september 2023, no.2023002070, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting 2015 in verband met aanpassing van de verkoopregels en termijn voor grondposities, met nota van toelichting.

Woningcorporaties staan voor grote maatschappelijke opgaven rond beschikbaarheid, betaalbaarheid, kwaliteit en duurzaamheid van woningen. De regering wil corporaties beter in staat stellen met deze maatschappelijke opgaven om te gaan. Hiertoe stelt de regering in dit ontwerpbesluit twee maatregelen voor. Allereerst wordt voorgesteld om toe te staan dat corporaties bepaalde eengezinswoningen kunnen verkopen aan zittende huurders. Dat moet zorgen voor meer doorstroming en het aanbod van sociale huurwoningen vergroten. Verder stelt de regering voor om de termijn om te bebouwen grond van woningcorporaties te behouden te verlengen van vijf naar tien jaar. Gebleken is dat de vijfjaarstermijn gelet op de doorlooptijd van woningbouw te kort is en corporaties daardoor eerder worden gedwongen bouwgrond weer van de hand te doen.

De Afdeling advisering van de Raad van State constateert dat de effectiviteit van de voorgestelde verkoopregels primair afhankelijk is van het aantal eengezinswoningen dat voor verkoop in aanmerking komt. Daar wordt in de toelichting op het ontwerpbesluit geen inschatting van gegeven. Hierdoor is lastig te zeggen wat de verwachte effecten zijn in het licht van de voorgenomen doelen. De Afdeling adviseert in de toelichting op de cijfermatige motivering van de verwachte effectiviteit in te gaan. Verder adviseert zij nader in te gaan op de betekenis van de voorwaarde dat de koper de woning voor eigen gebruik inzet, alsmede op de handhaving daarvan. Tot slot adviseert de Afdeling om het begrip ‘eengezinswoning’ nader in het ontwerpbesluit te definiëren.

In verband met deze opmerkingen is aanpassing wenselijk van het ontwerpbesluit en de toelichting.

1. Aanleiding en inhoud ontwerpbesluit

In de woningmarkt is een disbalans tussen vraag en aanbod van woningen. Woningbouw is daarvoor een oplossing, maar ook het beter afstemmen van vraag en aanbod van bestaande woningen kan bijdragen aan het oplossen van de woningnood. Bijvoorbeeld omdat huurders langer in een sociale huurwoning blijven omdat zij geen betaalbare koopwoning kunnen vinden, terwijl de woningcorporatie eengezinswoningen bezit die het wil verkopen. In dat geval kan het aantrekkelijk zijn voor de woningcorporatie om de (mogelijk onverhuurde) woning uit het DAEB-deel van het corporatiebezit te verkopen. (zie noot 1)

Het effect van het verkopen van een DAEB-woning is dat het aandeel sociale huurwoningen in het totale woningbestand daalt. Bij verkoop van een onverhuurde woning neemt per saldo het aantal beschikbare woningen niet toe. Waar de corporatie eerst een eengezinswoning beschikbaar had, heeft het na verkoop aan een huurder de vrijgekomen sociale huurwoning uit een lagere huurklasse beschikbaar. Volgens de regering zorgt dat ervoor dat bestaande woningruimte beter wordt benut. Voor de woningcorporatie zelf neemt bij verkoop het eigen woningbestand wél af, maar daar staat tegenover dat de woningcorporatie de opbrengst van de verkoop kan gebruiken voor het bouwen en verduurzamen van woningen.

Verkoop van sociale huurwoningen is aan regels gebonden om doorkruising van de vrije sector te voorkomen. Voor verhuurde blijvend gereguleerde woningen geldt een aanbiedingsplicht wanneer de corporatie de woning wil verkopen. Het ontwerpbesluit verruimt die plicht zodat ook onverhuurde eengezinswoningen eerst aan huurders moeten worden aangeboden. Daarnaast zijn er sociale huurwoningen die op basis van de waardering van de kwaliteit van de woning ‘geliberaliseerd’ kunnen worden.

Het ontwerpbesluit verplicht de woningcorporatie ook die woningen eerst aan te bieden aan huurders, onder de voorwaarde dat het gaat om eengezinswoningen. Bij onverhuurde eengezinswoningen kunnen alle huurders van sociale huurwoningen in de gemeente een bod uitbrengen. Is er geen huurder die de potentieel te liberaliseren DAEB-woning wil kopen, dan kunnen volgens het bestaande stelsel ook andere woningzoekenden een bod doen.

2. Verkoop eengezinswoning aan huurders

De nieuwe verkoopregels dragen volgens de regering bij aan drie doelen. (zie noot 2) Ten eerste zou het aanbod van koopwoningen toenemen. Ten tweede kunnen corporatiehuurders makkelijker in de wijk een woning kopen. Ten derde dragen de verkoopregels volgens de regering bij aan de doorstroming in de corporatiesector.

De verkoopregels lijken maar een beperkte bijdrage te kunnen leveren aan het bereiken van de beoogde doelen. Zo wordt niet toegelicht waarom de verkoopregels zorgen voor een toename van het aantal koopwoningen (eerste doelstelling). Corporaties mogen DAEB-woningen immers nu ook al verkopen. (zie noot 3) Er bestaat zelfs het risico dat corporaties een woning juist minder snel gaan verkopen, omdat zij deze in eerste instantie enkel voor maximaal de getaxeerde marktwaarde mogen aanbieden. Dat laatste maakt het voor middeninkomens overigens wel makkelijker een woning te kopen, en vergroot zo hun kansen op de koopwoningmarkt (tweede doelstelling). Anders dan de regering beoogt is dat effect echter wijkoverstijgend, aangezien alle corporatiehuurders in de gemeente ervoor in aanmerking komen.

Ten aanzien van de doorstroming (derde doelstelling) is het tot slot de vraag of de maatregel daar daadwerkelijk aan gaat bijdragen. De doorstroming in de corporatiesector hangt af van het aantal onverhuurde eengezinswoningen dat kan worden verkocht aan huurders van een sociale huurwoning. De regering licht in het ontwerpbesluit niet toe hoeveel woningen leeg staan, waardoor de effectiviteit van het ontwerpbesluit niet valt vast te stellen. In de Nationale Prestatieafspraken wordt uitgegaan van de verkoop van zo’n 90.000 woningen tot 2030, (zie noot 4) maar dit betreft ook ander categorieën woningen dan onverhuurde eengezinswoningen uit het sociale segment. Zonder dat er zicht is op het aantal in aanmerking komende woningen, is het niet goed te bepalen in welke mate de nieuwe verkoopregels daadwerkelijk kunnen bijdragen aan het creëren van meer doorstroming in de corporatiesector.

Voor woningcorporaties zijn er daarnaast uitvoeringstechnisch enkele nadelen van de voorgestelde verkoopregels, waar in de consultatie ook op is gewezen. Zo moeten woningcorporaties zorgen voor communicatie over in aanmerking komende woningen en een termijn voor de aanbieding in acht nemen. Nu  onvoldoende is toegelicht in welke mate de voorgestelde verkoopregels kunnen bijdragen aan de drie doelen van de regering, is voorts onduidelijk hoe de uitvoeringstechnische nadelen van de verkoopregels zich daartoe verhouden.

De Afdeling adviseert om in de toelichting in te gaan op de cijfermatige motivering van het aantal eengezinswoningen dat kan worden verkocht aan huurders van een sociale huurwoning. Dit is nodig om de verwachte effectiviteit van de verkoopregels te motiveren en daarnaast om af te wegen hoe de uitvoeringstechnische nadelen zich verhouden tot de beoogde effecten van de verkoopregels.

3. Koop voor eigen gebruik

Voorwaarde voor verkoop van een DAEB-woning aan een huurder is dat deze de woning voor eigen gebruik koopt. Volgens de toelichting op het ontwerpbesluit mag de woning niet worden gekocht met het oogmerk deze te verhuren of om hier een familielid (ook niet in de eerste graad) in te huisvesten. (zie noot 5) De Afdeling constateert dat deze uitleg niet in lijn is met de regelgeving, nu op grond daarvan onder koop voor eigen gebruik ook wordt verstaan dat een eerstegraads bloed- of aanverwant van de koper de woning als hoofdverblijf gaat gebruiken. (zie noot 6)

Het handhaven van dit vereiste is in de praktijk lastig. Een corporatiehuurder moet bij de koop weliswaar aantonen dat de huurovereenkomst is beëindigd, maar een woningcorporatie heeft er slecht zicht op of de woning na verkoop daadwerkelijk door de koper zelf wordt bewoond. Instrumenten om dit te verzekeren heeft de corporatie evenmin, tenzij deze uit eigen beweging een zelfbewoningsplicht in de koopakte op laat nemen. Afgevraagd kan worden of het bestaande stelsel op dit punt aanscherping behoeft, nu de wens van de regering is om met de nieuwe verkoopregels de verkoop aan derden voor eigen gebruik toegankelijker te maken. Bijvoorbeeld door te stellen dat de woningcorporatie in de koopakte voor een bepaalde termijn een zelfbewoningsplicht opneemt. De regering kiest daar in het ontwerpbesluit niet voor, maar licht de gevolgen van deze keuze niet toe.

De Afdeling adviseert de toelichting en het ontwerpbesluit in overeenstemming te brengen voor wat betreft de betekenis van de voorwaarde van eigen gebruik en om daarnaast in de toelichting in te gaan op de keuze om geen maatregelen te introduceren om de inzet van de woning voor eigen gebruik te verzekeren.

4. Definitie eengezinswoning

De verplichting om een potentieel te liberaliseren DAEB-woning die de woningcorporatie wil verkopen, eerst aan corporatiehuurders aan te bieden is beperkt tot eengezinswoningen. Volgens de toelichting wordt voor de betekenis van deze definitie aangehouden dat ‘onder een eengezinswoning wordt verstaan elke woning die tevens een geheel pand vormt. Hieronder vallen vrijstaande woningen, aaneen gebouwde woningen, zoals twee onder één kap woningen, boerderijen met woningen en voorts alle rijenhuizen’. (zie noot 7)

De Afdeling vraagt zich af of het opnemen van deze definitie in de toelichting voldoende is. Enkele organisaties hebben er in de consultatie op gewezen dat deze definitie ruimte voor interpretatie laat. Een in de consultatie aangedragen definitie acht de regering blijkens de toelichting eveneens onvoldoende sluitend. (zie noot 8) Gelet daarop merkt de Afdeling op dat het van belang is dat in het ontwerpbesluit een begripsbepaling wordt opgenomen waarin duidelijkheid wordt geboden over de kenmerken die bepalen of sprake is van een eengezinswoning waarvoor de nieuwe verkoopregels gaan gelden. Voor begrippen die een te weinig bepaalde betekenis hebben, is het opnemen van een definitie in het besluit gebruikelijk. (zie noot 9) Dit kan eraan bijdragen dat het begrip eengezinswoning in het maatschappelijk gebruik niet tot onduidelijkheid zal leiden.

De Afdeling adviseert om in het ontwerpbesluit een definitie op te nemen van het begrip eengezinswoning nu dit met het ontwerpbesluit een bepalend element wordt in de te hanteren verkoopregels en de betekenis niet voor alle betrokkenen duidelijk is.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 4 april 2024

2. Verkoop eengezinswoning aan huurders

Het niet goed mogelijk om een betere schatting te geven van het aantal leegstaande woningen of hoeveel vraag er bij huurders van sociale huurwoningen in de gemeente zal zijn in de verkoop van deze woningen, maar deze maatregel zal in zijn algemeenheid ervoor zorgen dat huurders van sociale huurwoningen voorrang krijgen op beleggers. Hierdoor zorgt de verkoop van een leegstaande eengezinswoning aan een huurder voor doorstroming. Daarbij dient te worden opgemerkt dat de vraag of deze woningen leeg staan weliswaar uitmaakt voor de doorstroming (derde doelstelling), maar niet voor de andere twee doelstellingen. Het besluit om een woning te verkopen is een lokale beslissing die een corporatie in samenspraak met de gemeente en de lokale huurdersorganisatie neemt. Daar wordt met deze wijziging van het BTIV geen verandering in aangebracht. Weliswaar leidt deze wijziging er op zichzelf niet toe dat corporaties meer woningen gaan verkopen, maar wel zorgt dit ervoor dat de woningen die worden verkocht voor een groter deel terecht komen bij huurders uit het sociale (DAEB-)segment in de gemeente. Voor deze groep komt dus een groter aanbod aan koopwoningen binnen bereik, zoals met de eerste doelstelling wordt beoogd. Het is belangrijk om de verkoopregels te bezien in het licht van de maatregelen die dit kabinet treft om eigen woningbezit onder huurders te bevorderen. Onder de eindstreep wordt de mogelijkheid voor corporatiehuurders om een woning te kopen met deze maatregel dus groter.

Ten aanzien van de uitvoeringstechnische nadelen voor corporaties geldt het volgende. Corporaties kunnen deze woningen aanbieden op een manier die het beste aansluit bij de praktijk, bijvoorbeeld door de woningen aan te bieden via een bestaand woonruimteverdeelsysteem. Door de wijze van aanbieding open te laten, kunnen corporaties kiezen voor een opzet die het beste aansluit bij hun praktijk en voor hen de minste lasten met zich meebrengt. In de nota van toelichting is dit verduidelijkt.

3. Koop voor eigen gebruik

De Afdeling merkt terecht op dat de uitleg die in het besluit wordt gegeven aan koop voor eigen gebruik afwijkt van de bestaande definitie in het Btiv. In de wijziging wordt koop voor een familielid in de eerste graad uitgesloten, terwijl het Btiv onder koop voor eigen gebruik ook koop voor een familielid in de eerste graad schaart. Het inperken van deze definitie was ingegeven vanuit de gedachte dat de verkoop van woningen anders niet leidt tot de beoogde doorstroming, terwijl dat één van de doelstellingen van deze wijziging is. Het is echter niet de bedoeling om in de regelgeving verschillende definities van eigen gebruik te hanteren. Daarbij is de inschatting dat situaties waarin een corporatiehuurder een woning koopt voor een familielid in de eerste graad nauwelijks zal voorkomen. Het kabinet kiest er daarom voor om in het kader van de nieuwe verkoopregels aan te sluiten bij de bestaande definitie van eigen gebruik. De artikeltekst en nota van toelichting is op dit punt aangepast.

4. Definitie eengezinswoning

De Afdeling stelt terecht dat meerdere kenmerken bepalend kunnen zijn voor de vraag of een woning zich classificeert als een eengezinswoning. In het kader van deze wettelijke verplichting gaat het echter alleen om grondgebonden eengezinswoningen. Hiervoor wordt aangesloten bij de definitie van het CBS, waardoor de verruimde aanbiedingsplicht gaat gelden voor alle woningen die op zichzelf een geheel pand vormen, ook als die woningen niet vrij staan. Dit is ook terug te vinden in paragrafen 3 en 7 van het algemene deel van de nota van toelichting. De verwachting is dat deze inkadering voldoende houvast geeft om te bepalen of de verruimde aanbiedingsplicht voor een specifieke woning geldt. In de nota van toelichting is voor de meest gebruikelijke woontypen waarover onduidelijkheid zou kunnen bestaan, zoals maisonnettes en appartementen met toegang tot de begane grond, aangegeven dat deze in ieder geval niet onder de definitie van een eengezinswoning vallen.

De opmerkingen van de Afdeling hebben ertoe geleid dat het ontwerpbesluit en de nota van toelichting zijn aangepast ten aanzien van de definitie koop voor eigen gebruik. Verder is van de gelegenheid gebruik gemaakt om in het besluit en de nota van toelichting nog enkele redactionele wijzigingen aan te brengen.

Tot slot omvat dit besluit twee wijzigingen van het Besluit energieprestatievergoeding huur. Artikel 2, tweede lid, betreft een technische reparatie. In dit artikel wordt namelijk verwezen naar het Besluit energieprestatie gebouwen. Die regeling is per 1 januari 2024 vervallen als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet en de daarop gebaseerde regelgeving.

Daarnaast wordt het in artikel 4 als tweede opgenomen tweede lid vernummerd tot derde lid onder gelijktijdige vernummering van het geldende derde lid tot vierde lid. Bij het Besluit van 30 augustus 2023 tot wijziging van het Besluit energieprestatievergoeding huur (modernisering) (Stb. 2023, 287), is namelijk per abuis twee keer een tweede lid toegevoegd aan artikel 4 van dit Besluit.

Ik bied U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting aan en verzoek U overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Nader rapport (reactie op het advies) van 4 april 2024

2. Verkoop eengezinswoning aan huurders

Het niet goed mogelijk om een betere schatting te geven van het aantal leegstaande woningen of hoeveel vraag er bij huurders van sociale huurwoningen in de gemeente zal zijn in de verkoop van deze woningen, maar deze maatregel zal in zijn algemeenheid ervoor zorgen dat huurders van sociale huurwoningen voorrang krijgen op beleggers. Hierdoor zorgt de verkoop van een leegstaande eengezinswoning aan een huurder voor doorstroming. Daarbij dient te worden opgemerkt dat de vraag of deze woningen leeg staan weliswaar uitmaakt voor de doorstroming (derde doelstelling), maar niet voor de andere twee doelstellingen. Het besluit om een woning te verkopen is een lokale beslissing die een corporatie in samenspraak met de gemeente en de lokale huurdersorganisatie neemt. Daar wordt met deze wijziging van het BTIV geen verandering in aangebracht. Weliswaar leidt deze wijziging er op zichzelf niet toe dat corporaties meer woningen gaan verkopen, maar wel zorgt dit ervoor dat de woningen die worden verkocht voor een groter deel terecht komen bij huurders uit het sociale (DAEB-)segment in de gemeente. Voor deze groep komt dus een groter aanbod aan koopwoningen binnen bereik, zoals met de eerste doelstelling wordt beoogd. Het is belangrijk om de verkoopregels te bezien in het licht van de maatregelen die dit kabinet treft om eigen woningbezit onder huurders te bevorderen. Onder de eindstreep wordt de mogelijkheid voor corporatiehuurders om een woning te kopen met deze maatregel dus groter.

Ten aanzien van de uitvoeringstechnische nadelen voor corporaties geldt het volgende. Corporaties kunnen deze woningen aanbieden op een manier die het beste aansluit bij de praktijk, bijvoorbeeld door de woningen aan te bieden via een bestaand woonruimteverdeelsysteem. Door de wijze van aanbieding open te laten, kunnen corporaties kiezen voor een opzet die het beste aansluit bij hun praktijk en voor hen de minste lasten met zich meebrengt. In de nota van toelichting is dit verduidelijkt.

3. Koop voor eigen gebruik

De Afdeling merkt terecht op dat de uitleg die in het besluit wordt gegeven aan koop voor eigen gebruik afwijkt van de bestaande definitie in het Btiv. In de wijziging wordt koop voor een familielid in de eerste graad uitgesloten, terwijl het Btiv onder koop voor eigen gebruik ook koop voor een familielid in de eerste graad schaart. Het inperken van deze definitie was ingegeven vanuit de gedachte dat de verkoop van woningen anders niet leidt tot de beoogde doorstroming, terwijl dat één van de doelstellingen van deze wijziging is. Het is echter niet de bedoeling om in de regelgeving verschillende definities van eigen gebruik te hanteren. Daarbij is de inschatting dat situaties waarin een corporatiehuurder een woning koopt voor een familielid in de eerste graad nauwelijks zal voorkomen. Het kabinet kiest er daarom voor om in het kader van de nieuwe verkoopregels aan te sluiten bij de bestaande definitie van eigen gebruik. De artikeltekst en nota van toelichting is op dit punt aangepast.

4. Definitie eengezinswoning

De Afdeling stelt terecht dat meerdere kenmerken bepalend kunnen zijn voor de vraag of een woning zich classificeert als een eengezinswoning. In het kader van deze wettelijke verplichting gaat het echter alleen om grondgebonden eengezinswoningen. Hiervoor wordt aangesloten bij de definitie van het CBS, waardoor de verruimde aanbiedingsplicht gaat gelden voor alle woningen die op zichzelf een geheel pand vormen, ook als die woningen niet vrij staan. Dit is ook terug te vinden in paragrafen 3 en 7 van het algemene deel van de nota van toelichting. De verwachting is dat deze inkadering voldoende houvast geeft om te bepalen of de verruimde aanbiedingsplicht voor een specifieke woning geldt. In de nota van toelichting is voor de meest gebruikelijke woontypen waarover onduidelijkheid zou kunnen bestaan, zoals maisonnettes en appartementen met toegang tot de begane grond, aangegeven dat deze in ieder geval niet onder de definitie van een eengezinswoning vallen.

De opmerkingen van de Afdeling hebben ertoe geleid dat het ontwerpbesluit en de nota van toelichting zijn aangepast ten aanzien van de definitie koop voor eigen gebruik. Verder is van de gelegenheid gebruik gemaakt om in het besluit en de nota van toelichting nog enkele redactionele wijzigingen aan te brengen.

Tot slot omvat dit besluit twee wijzigingen van het Besluit energieprestatievergoeding huur. Artikel 2, tweede lid, betreft een technische reparatie. In dit artikel wordt namelijk verwezen naar het Besluit energieprestatie gebouwen. Die regeling is per 1 januari 2024 vervallen als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet en de daarop gebaseerde regelgeving.

Daarnaast wordt het in artikel 4 als tweede opgenomen tweede lid vernummerd tot derde lid onder gelijktijdige vernummering van het geldende derde lid tot vierde lid. Bij het Besluit van 30 augustus 2023 tot wijziging van het Besluit energieprestatievergoeding huur (modernisering) (Stb. 2023, 287), is namelijk per abuis twee keer een tweede lid toegevoegd aan artikel 4 van dit Besluit.

Ik bied U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting aan en verzoek U overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Voetnoten

(1) ‘DAEB’ staat voor diensten van algemeen economisch belang. Het ontwerpbesluit gaat uitsluitend over het DAEB-deel en niet over het commerciële (niet-DAEB) deel van het corporatiebezit. Bij de ontplooiing van commerciële niet-DAEB-activiteiten moeten corporaties marktconform handelen en mogen zij deze activiteiten niet financieren vanuit de DAEB-activiteiten. Het onderscheid bestaat om woningcorporaties te richten op hun kernactiviteiten en voor wat betreft hun commerciële activiteiten een gelijk speelveld met marktpartijen te creëren. Het voorstel wijzigt niets aan de niet-DAEB-activiteiten.
(2) Toelichting op het ontwerpbesluit, algemeen deel, paragraaf 3.1 (Verkoopregels).
(3) Artikel 22 van het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting 2015
(4) Kamerstukken II 2021/22, 2022D28117; Nationale prestatieafspraken, p. 7.
(5) Toelichting op het ontwerpbesluit, algemeen deel, paragraaf 3.1 (Verkoopregels).
(6) Artikel 1, eerste lid, van het Besluit toegelaten instellingen volkshuisvesting 2015 en Stb. 2021, 570.
(7) Toelichting op het ontwerpbesluit, algemeen deel, paragraaf 3.1 (Verkoopregels).
(8) Toelichting op het ontwerpbesluit, algemeen deel, paragraaf 7 (Consultatie).
(9) Aanwijzing 5.1 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.