Afdeling advisering publiceert Voorjaarsrapportage begrotingstoezicht 2025
Het kabinet zet een stap om de begrotingsdiscipline te handhaven door in de Voorjaarsnota 2025 het trendmatig begrotingsbeleid te bestendigen. Bij trendmatig begrotingsbeleid zijn er vastgestelde kaders voor de overheidsuitgaven, terwijl de belastinginkomsten meebewegen met de economische groei. Een dergelijk beleid zorgt voor rust en heeft een stabiliserend effect op de economie. In 2025 en 2026 voldoet de rijksbegroting aan de nationale begrotingsregels. De kaders voor de overheidsuitgaven en -inkomsten worden gehandhaafd. Nieuwe uitgaven worden financieel gedekt. Tegenover lastenverzwaringen staan ongeveer even grote lastenverlichtingen. Hoewel Nederland in 2025 en in 2026 naar verwachting binnen de grenswaarden van het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) voor overheidsschuld en begrotingstekort blijft, voldoet de rijksbegroting niet aan de Europese begrotingsregels vanwege een hogere uitgavengroei dan maximaal is toegestaan.
Voorjaarsrapportage
Dit staat in de voorjaarsrapportage begrotingstoezicht 2025 die de Afdeling advisering vandaag heeft gepubliceerd. De Afdeling advisering beoordeelt in haar rol als onafhankelijke begrotingstoezichthouder twee keer per jaar of de overheidsfinanciën voldoen aan de Europese en nationale begrotingsregels. Dat doet ze in het voorjaar en op Prinsjesdag.
Overheidsfinanciën op de middellange termijn
In de Voorjaarsnota 2025 stijgen op middellange termijn de overheidsconsumptie en inkomensoverdrachten, vooral in de zorg- en de sociale zekerheid. De overheidsinvesteringen (zoals voor defensie en veiligheid, voor ICT-, energie- en klimaat- en vervoersinfrastructuur) nemen beduidend minder toe, ook op langere termijn na deze kabinetsperiode. Daarnaast wordt het niet verhogen van de btw op cultuur, media en sport, een belasting op consumptie, gefinancierd door meer belasting op arbeid.
Europese begrotingsregels
Nederland voldoet niet aan de Europese begrotingsregels voor de preventieve arm. De uitgaven stijgen op middellange termijn meer dan door de Europese Commissie is voorgeschreven.
Het begrotingstekort loopt in 2033 op tot 2,9% bbp als gevolg van eerder ingezet expansief beleid, de stijgende collectieve uitgaven aan zorg en sociale zekerheid door vergrijzing, afnemende onderuitputting en hogere rentelasten. Het uitgavenpad voor Nederland laat een hogere groei van de netto-overheidsuitgaven zien dan volgens het SGP genormeerd om de overheidsfinanciën op de middellange termijn houdbaar te houden. Doordat de uitgavengroei hoger wordt geraamd dan de aanbevolen maximale uitgavengroei, is er een risico dat op middellange termijn het tekort de referentiewaarde van 3% bbp en de overheidsschuld de referentiewaarde van 60% bbp overschrijdt.
Nationale begrotingsregels
In de Voorjaarsnota wordt een trendmatig begrotingsbeleid gevoerd, waarbij de nationale begrotingsregels zijn gehandhaafd. Meer geld is beschikbaar voor onder andere defensie, gemeentes, uitgaven voor asiel en verhoging van de huurtoeslag. Dit wordt vooral gedekt door het inzetten van aanvullende onderuitputting, het inhouden van de prijsbijstelling en meevallers bij de zorguitgaven. Aan de inkomstenkant gaat de btw-verhoging op cultuur, media en sport niet door. Daar tegenover staat een lastenverhoging omdat de grenzen van de belastingschijven maar beperkt worden aangepast aan de inflatie. De inkomsten- en uitgavenkaders zijn conform de regels gescheiden. Nieuwe overheidsuitgaven worden niet direct gefinancierd door hogere belastingen.
Begrotingsproces
De Voorjaarsnota bevat informatie over de hoofdlijnen van de besluitvorming en een meerjarig beeld van de uitgaven en inkomsten. Het presenteren van de meerjarige reeksen helpt het parlement om eerder inzicht te krijgen in de voorgenomen besluitvorming. Het wordt hiermee beter in staat gesteld het parlementair budgetrecht uit te oefenen.
Het ontbreken van duidelijke termijnen voor de besluitvorming in het voorjaar is echter nadelig gebleken; de Voorjaarsnota, de doorrekening daarvan door het Centraal Planbureau, de indiening van de Voortgangsrapportage aan de Europese Commissie en deze begrotingsrapportage van de Afdeling advisering zijn niet op hetzelfde moment aan de Tweede en Eerste Kamer aangeboden. Een volledig overzicht voor de Kamers bij verzending van de Voorjaarsnota ontbreekt daardoor.
Geopolitieke context
De actuele geopolitieke en economische onzekerheden hebben beperkt weerslag gevonden in deze Voorjaarsnota. Onzekerheid in de economie en wereldhandel kunnen een groot effect hebben op de Nederlandse economie, terwijl een nieuwe geopolitieke situatie tegelijkertijd ook kan vragen om een andere prioritering van de overheidsuitgaven.
Adviezen
De Afdeling advisering komt tegen de achtergrond van de toetsing van de nationale en Europese begrotingsregels tot de volgende adviezen:
- Neem de aanbevelingen uit het Europese semester mee in de Miljoenennota en betrek deze ook bij de economische structuuranalyse die eerder door het kabinet is toegezegd.
- Besteed in die economische structuuranalyse aandacht aan de verdere stijging van de consumptieve en overdrachtsuitgaven tegenover de zeer beperkte groei van de overheidsinvesteringen, en de verdere stijging van de belastingen op inkomen uit arbeid in vergelijking met die op consumptie.
- Laat de werking van de zogeheten 100%-eindejaarsmarge en meevallerformule evalueren door de komende Studiegroep Begrotingsruimte.
- Vervroeg de termijnen voor het stilzetten van de besluitvorming en het indienen van de Voorjaarsnota bij de Tweede en Eerste Kamer en veranker deze wettelijk in de Comptabiliteitswet/Wet houdbare overheidsfinanciën.
- Analyseer in de komende Miljoenennota de gevolgen van de geopolitieke onzekerheid voor de uitgaven aan defensie, veiligheid en weerbaarheid in samenhang met de toegezegde visie op de Nederlandse economie en voorzie de Miljoenennota van een beschouwing hierover.
Lees hier de volledige tekst van de voorjaarsrapportage begrotingstoezicht 2025 van de Afdeling advisering.