Besluit geslachtsnaamswijziging nazaten van tot slaaf gemaakten en tijdelijke bekostiging.

Bij Kabinetsmissive van 4 januari 2024, no.2024000006, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister voor Rechtsbescherming, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit geslachtsnaamswijziging en de Regelen betreffende verzoeken tot naamswijziging en tot naamsvaststelling in verband met de tijdelijk kosteloze wijziging van geslachtsnamen van nazaten van tot slaaf gemaakten (Besluit geslachtsnaamswijziging nazaten van tot slaaf gemaakten en tijdelijke bekostiging), met nota van toelichting.

Dit ontwerpbesluit regelt de tijdelijk kosteloze wijziging van geslachtsnamen van nazaten van in het koloniale verleden tot slaaf gemaakten. De regering heeft excuses aangeboden voor de rol en betrokkenheid van haar historische, bestuurlijke voorgangers bij het toestaan, mogelijk maken, bevorderen, bestendigen en profiteren van slavenhandel en slavernij die de menselijke waardigheid langdurig en structureel hebben ondermijnd. Zij heeft dat ook gedaan voor het feit dat de achtereenvolgende regeringen na 1863 te weinig hebben gezien en erkend dat het slavernijverleden een negatieve doorwerking had en heeft.

Aan de excuses van de regering zijn ook maatregelen verbonden die gericht zijn op kennis en bewustwording, erkenning en herdenken en de doorwerking en verwerking van het slavernijverleden. Eén van deze maatregelen betreft onderhavige wijziging van de regels voor geslachtsnaamswijziging. Daardoor kunnen geslachtsnamen die verband houden met het slavernijverleden worden gewijzigd. Voor een verzoek om geslachtsnaamswijziging op deze grondslag zijn tijdelijk geen leges verschuldigd. Het opleggen van leges zou een extra drempel kunnen vormen en mogelijk nazaten kunnen uitsluiten van de mogelijkheid hun geslachtsnaam te veranderen. Door het niet in rekening brengen van leges, wordt de toegankelijkheid vergroot en wordt gelijkheid bevorderd. Daarmee kan dit besluit een bijdrage leveren aan het maatschappelijk herstel en de aanpak van de gevolgen van het Nederlandse slavernijverleden.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft het belang van de door de regering gemaakte excuses voor het koloniale slavernijverleden en als daarbij voorgenomen maatregel het onderhavige besluit.

Zij maakt enkele opmerkingen over de werkingsduur en inwerkingtreding van de regeling. Zo beveelt zij aan om dit besluit zo spoedig mogelijk in zowel het Europese als het Caribische deel van Nederland in werking te laten treden. Ook adviseert zij om vooraf de criteria te benoemen op basis waarvan de bekostiging eerder kan worden gewijzigd of geannuleerd en om dit te beperken tot zwaarwegende criteria, zoals evident en grootschalig misbruik. Daarnaast zou de toelichting moeten adresseren hoe wordt toegewerkt naar een structurele (bekostigings)regeling en hoe de evaluatiecriteria voor onderhavige regeling daarbij worden betrokken.

Ten slotte onderstreept de Afdeling het belang van de voorgenomen ondersteuning en begeleiding van belanghebbenden. Daarbij moet evenwichtige voorlichting worden gegeven over de voor- en nadelen van een aanvraag, zodat betrokkenen een geïnformeerde keuze kunnen maken.

In verband hiermee is aanpassing van de toelichting wenselijk.

1. Inhoud van het besluit

Het ontwerpbesluit maakt het mogelijk geslachtsnamen die verband houden met het slavernijverleden te wijzigen. Bij de verscheping en verkoop van tot slaaf gemaakte personen werd de eigen naam afgenomen. Tijdens de vrijlating van tot slaaf gemaakte personen of gedurende de afschaffing van de slavernij werd er een nieuwe geslachtsnaam voor deze personen gekozen door de vroegere slaveneigenaar of plantagebeheerder. Afstammelingen van tot slaaf gemaakte personen dragen nog steeds deze geslachtsnamen die doen herinneren aan de onrechtvaardige en gewelddadige geschiedenis van slavernij.

Als maatregel verbonden aan de excuses van de Nederlandse regering voor het koloniale slavernijverleden, voegt het ontwerpbesluit een grond toe aan het Besluit geslachtsnaamswijziging. Dit betreft de verklaring een nazaat te zijn van een tot slaaf gemaakte aan wie de geslachtsnaam wordt ontleend. Om de toegankelijkheid van de regeling te vergroten geldt er geen bewijslast en hoeft er geen deskundigenverklaring overlegd te worden over de afstamming van tot slaaf gemaakten of daarmee verbonden psychologische hinder. (zie noot 1) Ook regelt dit besluit dat een wijziging van de geslachtsnaam op deze grond tijdelijk (in beginsel vijf jaar) kosteloos is.

In aansluiting op de bestaande systematiek geschiedt wijziging van de geslachtsnaam bij voorkeur door omzetting van enkele letters of door toevoeging of verwijdering van een voor- of achtervoegsel. Daarnaast kan er gekozen worden voor een geslachtsnaam die nog niet in Nederland voorkomt of voor een geslachtsnaam van een ouder of andere bloedverwant in opgaande lijn. In laatstgenoemd geval dient de verzoeker aan te tonen dat het een geslachtsnaam van familie betreft. Tot slot kan een geslachtsnaam ook gewijzigd worden door toevoeging van een naam die niet de naam van een ouder, echtgenoot of geregistreerd partner is. (zie noot 2)

2. Werking van de regeling

a. Werkingsduur van de bekostiging
Het besluit loopt vooruit op een aangekondigde structurele regeling. (zie noot 3) De nota van toelichting vermeldt namelijk dat de bekostiging tijdelijk is en in beginsel een werkingsduur kent van vijf jaar. De effecten van de regeling zullen gemonitord worden door de Dienst Justis. Op die manier kan worden bezien of een beroep op de wijzigingsgrond zonder dat leges zijn verschuldigd in stand kan blijven. Na uiterlijk drie jaar vindt een evaluatie plaats, waarbij zal worden gelet op oneigenlijk gebruik, onbedoelde drempels, de omvang van de financiële gevolgen en uitputting van beschikbare middelen. (zie noot 4)

De Afdeling merkt op dat deze maatregel verbonden is met de excuses van de regering voor het koloniale slavernijverleden, zoals blijkt uit de toelichting. Het niet in rekening brengen van leges kan in die zin worden beschouwd als een gebaar dat gebaseerd is op een door de regering erkende dringende morele verplichting. De Afdeling beoordeelt de motivering als toereikend, maar adviseert daarenboven in te gaan op de vraag hoe de regeling zich verhoudt tot regelingen met betrekking tot andere groepen die onrecht hebben ervaren (en die wel leges blijven betalen).

Gezien de waarde van de maatregel voor de betreffende doelgroep adviseert de Afdeling om vooraf duidelijkheid te scheppen over de criteria op basis waarvan de bekostigingsregeling eerder kan worden gewijzigd of geannuleerd. De Afdeling adviseert de mogelijkheid om de bekostigingsregeling te wijzigen dan wel te annuleren te beperken tot zwaarwegende criteria zoals evident en grootschalig misbruik. Daarnaast zou de toelichting moeten adresseren hoe wordt toegewerkt naar een structurele (bekostigings)regeling en hoe de evaluatiecriteria voor onderhavige regeling daarbij worden betrokken.

b. Inwerkingtreding in Caribisch Nederland
Bij algemene maatregel van bestuur (amvb) kunnen regels gesteld worden betreffende de procedure en leges voor geslachtsnaamswijziging in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. (zie noot 5) In een dergelijke amvb was nog niet voorzien. Op grond van het voorliggende ontwerpbesluit worden de procedure en leges voor naamswijziging die gelden voor Europees Nederland ook van toepassing in Caribisch Nederland. (zie noot 6) Daarbij is bepaald dat de artikelen in verschillende fases in werking kunnen treden, omdat de uitvoering op enkele onderdelen nog niet gereed is. Totdat hierin is voorzien, worden de gronden voor geslachtsnaamswijziging in Caribisch Nederland neergelegd in beleidsregels. (zie noot 7)

Inwerkingtreding van de regeling is voor de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba waarschijnlijk niet eerder mogelijk dan op 1 januari 2025. Uit de toelichting blijkt dat de Bestuurscolleges van de openbare lichamen aandacht hebben gevraagd voor uitvoeringstechnische aspecten. Naar aanleiding hiervan wordt samen met de openbare lichamen bezien wanneer en op welke wijze de regeling ook in het Caribische deel van Nederland kan worden geïmplementeerd, waarbij als uitgangspunt geldt dat dit zo veel mogelijk op gelijke wijze als in Europees Nederland zal gebeuren. (zie noot 8)

De Afdeling merkt op dat uit de toelichting niet duidelijk wordt wat de praktische bezwaren zijn voor een spoedige inwerkingtreding van het besluit in het Caribische deel van Nederland.

Gezien het belang van de maatregel voor de doelgroep in zowel het Europese als het Caribische deel van Nederland adviseert de Afdeling om in de toelichting uitdrukkelijk de intentie op te nemen om dit besluit zo spoedig mogelijk in zowel het Europese als het Caribische deel van Nederland in werking te laten treden en de praktische bezwaren weg te nemen.

3. Gevolgen voor aanvragers

Vanwege de verbinding van bepaalde achternamen met het koloniale slavernijverleden, en de emotionele last die dit met zich brengt, bestaat bij bepaalde burgers de wens om deze naam te wijzigen. De Afdeling merkt op dat het wijzigen van de geslachtsnaam niet alleen een juridisch-technische, administratieve handeling is, maar ook sociale en psychologische aspecten kent. Aangenomen kan worden dat burgers niet lichtvaardig tot een dergelijke wijziging zullen overgaan. Tegelijkertijd kan het lastig zijn om de gevolgen goed te overzien die een dergelijke wijziging kan hebben in de context van een gezin, familie of gemeenschap. De begeleiding van burgers in het proces om tot een dergelijke stap te komen verdient dan ook de nodige aandacht van de overheid.

De toelichting meldt dat aanvragers zullen worden gefaciliteerd en dat voorlichtingsmateriaal beschikbaar zal worden gemaakt. De Afdeling onderstreept het belang van de voorgenomen ondersteuning en begeleiding. Voor de communicatie over de regeling en voor de inrichting van de praktische toegang tot de regeling zal in overleg worden getreden met vertegenwoordigers vanuit de groep betrokkenen die ook betrokken zijn geweest bij de voorbereiding van het ontwerpbesluit. (zie noot 9)

Het is van belang dat een evenwichtige voorlichting wordt gegeven over de voor- en nadelen van een aanvraag, en betrokkenen een geïnformeerde keuze kunnen maken. Naast de emotionele impact gaat het daarbij ook om de financiële gevolgen. Want hoewel de aanvraag, door de vrijstelling van leges, nu kosteloos is, zijn verschillende kosten voorzienbaar die gerelateerd zijn aan noodzakelijk geworden aanvragen voor gewijzigde identiteitsbewijzen, rijbewijzen, diploma's en dergelijke.

Daarbij zou ook gebruik gemaakt kunnen worden van de reeds opgedane inzichten binnen gemeenten die al diverse regelingen hebben opgezet. (zie noot 10) Het verdient overweging om, in samenspraak met belangenorganisaties, de Dienst Justis en gemeenten, dergelijke begeleiding en ondersteuning aan te bieden.

De Afdeling adviseert om in de toelichting op het voorgaande in te gaan.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State

Nader Rapport (reactie van het advies) van 26 april 2024

2a. Werkingsduur van de bekostiging
In navolging van het advies van de Afdeling is in de toelichting nader ingegaan op de vraag hoe de regeling zich verhoudt tot andere groepen die onrecht hebben ervaren (en die wel leges blijven betalen). Toegelicht is dat voor de wijziging van namen van nazaten van tot slaaf gemaakten een uitzondering is gemaakt op het uitgangspunt dat voor diensten van de overheid kostendekkende leges verschuldigd zijn, omdat daarmee het door de overheid ingezette beleid kan worden ondersteund ter stimulering van maatschappelijk herstel en de aanpak van de gevolgen van het Nederlands slavernijverleden. Daarbij is tevens opgemerkt dat in 2024 een doorlichting ter hand wordt genomen met betrekking tot het Besluit geslachtsnaamswijziging in zijn geheel. Dan wordt ook de vraag bezien of en op welke wijze andere groepen die onrecht hebben ervaren voor (kosteloze) naamswijziging in aanmerking moeten kunnen komen. Eveneens wordt daarbij betrokken de motie van het lid Van Ginneken van de Tweede Kamer waarin de regering wordt verzocht om te onderzoeken of het mogelijk is om een naamswijziging tegen beperkte kosten tot stand te brengen voor groepen wier achternaam hun is opgelegd en hen doet herinneren aan een pijnlijke geschiedenis. (zie noot 11) Bij deze doorlichting zal de mogelijke kosteloosheid van naamswijziging voor groepen die onrecht hebben ondervonden, dus in den brede aan de orde komen. De uitkomst van de doorlichting wordt meegenomen bij de beoordeling of de bekostiging na vijf jaar wordt voortgezet.

2b. Inwerkingtreding in Caribisch Nederland
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is toegelicht wat de praktische bezwaren zijn voor een spoedige inwerkingtreding van het besluit op de BES. Daarbij is tevens verduidelijkt dat de intentie is dat de procedure en regeling voor geslachtsnaamswijziging zoals die bestaan binnen Europees Nederland zo spoedig mogelijk ook zullen gelden op de BES.

3. Gevolgen voor aanvragers

De Afdeling merkt terecht op dat het van belang is dat een evenwichtige voorlichting wordt gegeven over de voor- en nadelen van een aanvraag om geslachtsnaamswijziging. Zo wordt voorzien in een stappenplan aan de hand waarvan verzoeker een verzoek kan indienen, kan zien aan welke criteria de nieuw te kiezen naam moet voldoen en welke stukken hij moet overleggen. Ook wordt gewezen op enkele in het oog springende gevolgen van naamswijziging, zoals het vervallen van identiteitsbewijzen en rijbewijzen en de eventuele aanpassing van de naam op diploma’s, met zo mogelijk een verwijzing naar de instantie waartoe betrokkene zich in dat kader kan wenden.

Tot slot wordt opgemerkt dat van de gelegenheid gebruik is gemaakt om nog een tweetal aanvullende beperkte technische wijzigingen door te voeren.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister voor Rechtsbescherming

Voetnoten

(1) Nota van toelichting, paragraaf 1 ‘Aanleiding en inhoud besluit’.
(2) Nota van toelichting, paragraaf 1 ‘Nieuwe geslachtsnaam’.
(3) Nota van toelichting, paragraaf 1 ‘Aanleiding en inhoud besluit’.
(4) Nota van toelichting, paragraaf 2 ‘Financiële gevolgen en gevolgen voor organisaties en personen (regeldruk)’.
(5) Artikel 1:7, vijfde lid, BW BES.
(6) Artikel 6a van de Regelen betreffende verzoeken tot naamswijziging.
(7) Nota van toelichting, paragraaf 1b ‘Regeling Caribisch Nederland’; Beleidsregeling geslachtsnaamswijziging BES.
(8) Nota van toelichting, paragraaf 4 ‘Advies en consultatie’.
(9) Nota van toelichting, paragraaf 1 ‘Aanleiding en inhoud besluit’ en paragraaf 4 ‘Advies en consultatie’
(10) Zo biedt de gemeente Rotterdam begeleiding en ondersteuning aan via de organisatie Diaspora Wellhouse. Zie https://www.rotterdam.nl/naamswijziging-koloniale-achternaam.
(11) TK 2021-2022, 33 836, nr. 71