Voorlichting over functioneren ministeriële verantwoordelijkheid voor ambtenaren die wetgevingsbijstand verlenen aan Tweede Kamer

Gepubliceerd op 17 juni 2024

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft op verzoek van de regering een zogenoemde voorlichting uitgebracht over de ondersteuning van ambtenaren van ministeries aan Tweede Kamerleden bij het voorbereiden van initiatiefwetsvoorstellen en amendementen. De regering wilde weten wat het handelen van die ambtenaren betekent voor de ministeriële verantwoordelijkheid. Ook vroeg de regering welke dilemma’s bij deze ondersteuning kunnen spelen en hoe daarmee om te gaan. De voorlichting is op 17 juni 2024 gepubliceerd op de website van de Raad van State.

Kwaliteit van wetgeving als gezamenlijk belang

Het komt regelmatig voor dat ambtenaren van ministeries hulp bieden aan Tweede Kamerleden die initiatiefwetsvoorstellen of amendementen voorbereiden. Als Kamerleden specialistische ondersteuning nodig hebben, dan kunnen zij ministeries vragen om deze zogenoemde ambtelijke bijstand. In de praktijk verlenen de ministers zoveel mogelijk toestemming daarvoor. De minister blijft politiek verantwoordelijk voor het doen en laten van de ambtenaren, ook als zij Kamerleden ondersteunen. Maar de minister is niet verantwoordelijk voor de inhoud van het initiatiefvoorstel of amendement waaraan de ambtenaar meewerkt. Daarover beslist het Kamerlid. De ambtelijke bijstand draagt bij aan de kwaliteit van wetgeving en dat is het gezamenlijke belang van parlement en regering. Dankzij deze bijstand kunnen Kamerleden bovendien een goede invulling geven aan hun grondwettelijke recht om zelf wetsvoorstellen te maken of te wijzigen. De Afdeling advisering heeft bij de voorbereiding van haar voorlichting met veel partijen gesproken. Daaruit blijkt dat er grote waardering bestaat voor de bijstand die Kamerleden ontvangen van de ministeries. Met deze bijstand als zodanig is dan ook geen groot probleem.

Knelpunten in de praktijk

De Afdeling advisering ziet wel dat in de praktijk vragen en knelpunten kunnen ontstaan. De bijzondere situatie van een ambtenaar die in dienst is van de minister en tijdelijk werkzaamheden verricht voor een Kamerlid, kan soms spanning opleveren. Zo zijn vragen ontstaan over de vertrouwelijkheid van de informatie die een ambtenaar van een Kamerlid verkrijgt door de ambtelijke bijstand. Bij amendementen delen ambtenaren vaak informatie over de inhoud met hun minister, die deze informatie gebruikt voor een goede voorbereiding op het debat in het parlement. Dat is begrijpelijk gezien de ministeriële verantwoordelijkheid, maar het is wel van belang dat Kamerleden hiervan op de hoogte zijn en dat ministers die informatie niet delen met personen of instanties buiten de regering. Bij initiatiefvoorstellen ziet de Afdeling advisering geen knelpunten rond de vertrouwelijkheid. Ministers hebben in de praktijk slechts op hoofdlijnen kennis van een voorgenomen wetsvoorstel.

Aard van de bijstand

Ook doet de Afdeling advisering aanbevelingen voor de aard van de bijstand. Het kan soms wenselijk zijn om ook ondersteuning te bieden bij vragen die op het snijvlak liggen van de wetstechnische en meer inhoudelijke en beleidsmatige aspecten van het voorstel. Het is denkbaar dat de ambtenaar meerdere scenario’s uitwerkt om de politieke wens van het Kamerlid te bereiken, bijvoorbeeld om te helpen bij de keuze tussen bestuursrechtelijke of strafrechtelijke handhaving. Ogenschijnlijk technische onderdelen van een wetsvoorstel kunnen grote inhoudelijke gevolgen hebben. Het is wenselijk dat ambtenaren voldoende ruimte hebben om het Kamerlid daarover goed te adviseren en ondersteunen. Bij amendementen is ambtelijke bijstand van grote waarde om de gevolgen ervan te toetsen en de juridische kwaliteit te verbeteren. Maar dat kost tijd. De Afdeling adviseert de Tweede Kamer daarom meer tijd te nemen tussen het indienen van amendementen en de stemming. Ook kunnen de mogelijkheden onderzocht worden om het Bureau Wetgeving van de Tweede Kamer uit te breiden, waardoor de Tweede Kamer zelf kan voorzien in meer ondersteuning. Dat kan ook een oplossing zijn voor de beperkte personele capaciteit bij de ministeries, die soms een knelpunt oplevert.

Spelregels voor ambtelijke bijstand

De Afdeling advisering signaleert in haar voorlichting een behoefte aan helderheid over wat er van de ambtelijke bijstand wel en niet verwacht kan worden. Zij adviseert daarom de dialoog tussen parlement en regering over de politiek-ambtelijke spelregels bij ambtelijke bijstand nieuw leven in te blazen. Hierbij kunnen bestaande spelregels (opnieuw) worden bevestigd of bijgesteld. Maar spelregels alleen zijn niet genoeg. Van belang is vooral dat de verschillende partijen in het wetgevingsproces een ontspannen en respectvolle houding aannemen, die gericht is op samenwerking. Ambtelijke bijstand kan juist een bijdrage leveren aan kennis van, en begrip voor, elkaars rollen en positie. Deze verrijkende ervaring is een belangrijk positief neveneffect van de ambtelijke bijstand.


Lees hier de volledige tekst van de voorlichting van de Afdeling advisering.