‘Hoe de rechter omgaat met knelpunten in de wetgeving’

Welkom

Ook ik heet u graag van harte welkom op deze conferentie, over waarom en hoe de rechter knelpunten in wetgeving onder de aandacht brengt van de wetgever. Ik vind het heel bijzonder dat we dit onderwerp kunnen bespreken met vertegenwoordigers uit de rechtspraak, uit de wetenschap én de directies Wetgeving en Juridische Zaken van de rijksoverheid.

Deze conferentie is een initiatief van de Commissie Terugkoppeling van de Raad van State. De voorbereiding is door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State samen met de Hoge Raad, de Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de Raad voor de rechtspraak ter hand genomen. Op grond van deze gezamenlijke inzet durf ik wel te concluderen dat de rechtspraak gezamenlijk de noodzaak ziet om bij dit thema stil te staan.

Terugkoppeling in andere landen

In deze mooie Gotische zaal van Paleis Kneuterdijk is een jaar geleden ook stilgestaan bij het onderwerp dat we vandaag bespreken. In het voorjaar van 2025 organiseerde de Raad van State een seminar waar Europese Raden van State en hoogste bestuursrechters elkaar ontmoeten. Dat was een bijeenkomst van de vereniging ACA-Europe. ACA staat voor Association des Conseil d’Etat et les jurisdiction administrative suprêmes.

Op dat seminar spraken we zowel over adviezen aan de wetgever voorafgaand aan de vaststelling van wetgeving (voor de Nederlandse Raad van State in de vorm van adviezen van de Afdeling advisering en in de vorm van consultatiereacties door de Afdeling bestuursrechtspraak) en ook over reacties op wetgeving na vaststelling ervan, bijvoorbeeld in uitspraken van de bestuursrechters maar ook in vele andere vormen. Het laatste gaat over het onderwerp van deze bijeenkomst. In alle Europese landen werd de meerwaarde – en zelfs de noodzaak – gevoeld van een goede dialoog tussen de staatsmachten ten behoeve van de kwaliteit van wetgeving. De wijze waarop de rechters in de verschillende Europese landen aan die dialoog invulling geven, bleek zeer verschillend.

Zo hoorden we dat de hoogste bestuursrechter in Letland een voor ons vrij onbekende praktijk kent van zogenoemde ‘ancillary decisions’. Daarmee worden structurele problemen in wetgeving of hiaten in regulering gesignaleerd bij andere instituties. Op die beslissingen volgen gesprekken, en ze worden opgenomen in jaarlijkse rapporten. Zolang zo’n gesignaleerd probleem niet heeft geleid tot wijziging van de wetgeving, wordt die wetgeving overigens wel toegepast. Er bestaat dus wel een geformaliseerd systeem voor signalering door de hoogste bestuursrechter, maar geen mogelijkheid om problematische wetgeving opzij te zetten.

In ons buurland België ligt dat weer anders. Daar kunnen partijen in een concrete voorliggende zaak aan de Raad van State verzoeken om in te gaan op de vraag hoe onrechtmatige wetgeving moet worden gerepareerd. De Raad van State kan daar dan een mededeling over doen aan de wetgever. Anders dan in Nederland vloeit een signalering aan de wetgever in België dus steeds voort uit een door partijen aan de orde gesteld knelpunt.

Frankrijk kent binnen de Raad van State een aparte ‘section des études, de la prospective et de la coopération’. Deze sectie analyseert structurele problemen die onder andere in de rechtspraak naar voren komen in een jaarlijks openbaar verslag, maar verricht ook gerichte studies naar wetgeving en onderhoudt regelmatig contact met het parlement.

Door alle Europese bestuursrechters werd enerzijds het belang gezien van de bijdrage van de rechter aan de kwaliteit van wetgeving, maar ook werd algemeen gevoeld dat de bestuursrechter daarbij steeds de positie van de wetgever moet erkennen. Het is de wetgever, lokaal, nationaal, Europees of internationaal, die de regels vaststelt.

De taak van signaleren aan de wetgever wordt in verschillende landen op verschillende wijzen (formeler of informeler, via uitspraken of rapporten en jaarverslagen) vormgegeven. Het blijven echter steeds signalen. Soms is geregeld dat er een reactie moet komen van de wetgever, maar nergens is geregeld dat de wetgever moet handelen naar aanleiding van zo’n signaal.

Terugkoppeling bij de Raad van State

Vandaag zullen we meer horen over hoe de rechters in Nederland vormgeven aan de signaleringstaak en zullen we horen hoe anderen (de wetenschap, de wetgevers) hierop reflecteren.

Ik zal ter inleiding iets meer zeggen over signalen aan de wetgever door de Afdeling bestuursrechtspraak. De Afdeling gebruikt daarbij de term terugkoppelen. Ik zie tot mijn vreugde dat diezelfde term ook door Wendy Yan in haar proefschrift wordt gebruikt. Nu vind ik ‘terugkoppelen’ eerlijk gezegd niet een erg mooie term. De term heeft echter al een lange traditie binnen de Afdeling bestuursrechtspraak en heeft als voordeel dat iedereen begrijpt wat ermee wordt bedoeld. Belangrijker is dat de term ‘terugkoppelen’ aangeeft dat de boodschap van de rechter aan de wetgever een wat bredere kan zijn dan alleen het signaleren van knelpunten in de wetgeving voor de burger. Ik kom op het doel van terugkoppelen nog terug.

Terzijde: de dialoog tussen rechters in uitspraken (in het bijzonder tussen de rechter in eerste en hoogste aanleg, tussen de rechtbank en de Hoge Raad of de Afdeling bij het stellen van prejudiciële vragen of tussen de nationale rechter en de Europese rechter bij het stellen van die vragen, reken ik niet tot terugkoppelen.

Traditie

Zoals ik al aangaf kent de praktijk van ‘terugkoppeling’ binnen de Raad van State al een wat langere traditie. Als ik het over de traditie van terugkoppelen bij de Raad van State heb, dan bedoel ik de traditie van het bewust, ook buiten de beoordeling van beroepsgronden of het oplossen van het voorliggende geschil, geven van boodschappen of signalen aan de wetgever.

Ik zeg dat zo nadrukkelijk omdat het geven van boodschappen in uitspraken aan de wetgever inherent is aan bestuursrechtspraak. In uitspraken geven bestuursrechters aan of besluiten van bestuursorganen, maar ook de wettelijke regelingen waarop die besluiten zijn gebaseerd, in overeenstemming met het recht zijn. Elke uitspraak waarin wordt geoordeeld dat een wettelijke regeling onverbindend is of buiten toepassing moet worden gelaten is een terugkoppeling aan de wetgever. Een hele duidelijke en effectieve vorm van terugkoppelen.

Dat de traditie van terugkoppelen al wat langer bestaat blijkt bijvoorbeeld uit het symposium dat Herman Tjeenk Willink in 2005 als vice-president van de Raad van State opende over ‘terugkoppelen naar de wetgever’. Dat was een symposium naar aanleiding van een rapport van staatsraad Van Kreveld met die titel. In 2005 was een werkgroep Terugkoppeling bij de Raad van State opgericht. Ook daarna, is, in het bijzonder ook door oud-collega’s Van Eck en Polak, intern steeds aandacht gevraagd voor het belang van structurele en effectieve terugkoppeling. Daarbij is en wordt, naast andere middelen, ook gebruikgemaakt van de unieke situatie van het bestaan van twee taken binnen de Raad van State. Signalen die de rechters van de Afdeling bestuursrechtspraak opvangen, kunnen worden meegegeven aan adviseurs van de Afdeling advisering die over nieuwe voorstellen van wetgeving adviseren.

Dat het wenselijk of – sterker – noodzakelijk is dat de bestuursrechter knelpunten als gevolg van wetgeving of als gevolg van de toepassing van wetgeving, onderkent en openbaar maakt in enige vorm, is pijnlijk duidelijk geworden naar aanleiding van de kinderopvangtoeslagzaken. In 2021 is dit ook door de Venetië-commissie benadrukt. In het adviesrapport over de rechtsbescherming van burgers in Nederland, uitgebracht naar aanleiding van de misstanden bij de terugvordering van de kinderopvangtoeslagen, is een duidelijke aanbeveling gedaan aan de rechterlijke macht: creëer kanalen om anderen te wijzen op wetgeving die in de praktijk tot systeemproblemen leidt.

De Venetiëcommissie gaf aan dat de rechter daartoe speciaal in staat is:

“The Judiciary has a unique insight into the practical working of legislation. […] The judiciary can thus be a valuable source of information for the legislator, as systemic problems in the interpretation and application of the law will become evident in the courts case-law.“

In het reflectierapport van de Afdeling bestuursrechtspraak van november 2021 over de behandeling van de kinderopvangtoeslagzaken is veel aandacht besteed aan de manier waarop knelpunten eerder kunnen worden onderkend, en de mogelijkheden om die knelpunten in de voorliggende zaken zoveel mogelijk te mitigeren. Maar ook is daarbij aangegeven dat als knelpunten worden gesignaleerd die buiten het terrein of de bevoegdheden van de (bestuurs)rechter liggen, deze knelpunten onder de aandacht moeten worden gebracht van de wetgever en/of het bestuur.

De reflectie heeft geleid tot de instelling van een nieuwe Raadsbrede Commissie Terugkoppeling. Deze commissie speelt nu binnen de Raad van State een belangrijke rol bij de voortzetting van de traditie van terugkoppeling. Deze commissie heeft als doel de aandacht voor terugkoppeling levend te houden en een effectieve werkwijze te bevorderen voor het signaleren van knelpunten bij de interpretatie en toepassing van wetgeving.

Het hernieuwde inzicht in het belang van terugkoppeling heeft er ook toe geleid dat door de Afdeling bestuursrechtspraak meer en explicieter aandacht wordt gevraagd voor signalen aan de wetgever. Anders dan voorheen worden in uitspraken expliciete tussenkopjes opgenomen ‘terugkoppeling aan de wetgever’ zodat de boodschap niet gemist kan worden, en goed vindbaar is. Terugkoppeling is daarmee iets van alle rechters, van de zittingskamers, geworden. In de jaarverslagen van de Raad van State worden alle uitspraken waarin zo’n terugkoppeling staat, nog eens opgenomen. Ons idee is dat we hier niet te subtiel in moeten zijn. Een boodschap fluisteren is niet zo zinvol als je gehoord wil worden.

Doelen van terugkoppeling

Dit brengt mij bij het doel van de terugkoppeling. Ik heb geschetst dat terugkoppeling bij de Afdeling bestuursrechtspraak al twintig jaar een traditie is en de laatste vijf jaar, als gevolg van de reflectie op wat er mis is gegaan bij de kinderopvangtoeslagzaken een impuls heeft gekregen en ertoe heeft geleid dat we de terugkoppeling meer expliciet, ‘luidruchtiger’, uitvoeren.

Ik zie daarmee niet alleen een verschuiving in de vorm van terugkoppelen, maar ook een verschuiving in de doelstellingen van terugkoppelen. Ik zie dat de nadruk in het begin van de ontwikkeling meer werd gelegd op het versterken van de kwaliteit van de wetgeving. Gesignaleerd werd bijvoorbeeld dat het toch echt niet gelukt was om wat in de toelichting bij een wettelijke regeling stond ook in de wettekst neer te leggen. Die signalering stond dan los van de eventuele gevolgen van deze omissie voor burgers. Deze soort terugkoppeling vindt overigens nog steeds plaats. Een uitspraak van 3 april 2024 geeft daarvan een voorbeeld. In die uitspraak stond dat als de wetgever het mogelijk wil maken dat mobiele telefoons van vreemdelingen die in bewaring zijn gesteld zonder hun toestemming worden onderzocht, hij de huidige, beperkte wettelijke grondslag van artikel 59 van de Vreemdelingenwet nader moeten uitwerken. Het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak was dat het artikel wel een begin van een grondslag voor het zonder toestemming doorzoeken van een mobiele telefoon bevatte, maar die grondslag werd onvoldoende duidelijk en nauwkeurig geacht. Die nauwkeurigheid was wel vereist, gelet op de aard van de inmenging in het privéleven die het onderzoek aan een telefoon betekent ECLI:NL:RVS:2024:1387).

Ik zie dat de laatste tijd, ook naar aanleiding van aangevoerde betogen, de aandacht niet alleen gericht is op gebreken in de wetgeving en op onbedoelde gevolgen van de wetgeving, maar ook is gericht op het signaleren van mogelijk negatieve, onrechtvaardige, gevolgen van de toepassing van wetgeving.

Bij analyse van de praktijk van de terugkoppeling door de Afdeling bestuursrechtspraak komt ten slotte nog een ander, overkoepelend, doel naar voren. Met terugkoppeling maakt de rechter duidelijk waar de taak van de rechter ophoudt en die van de wetgever begint. De rechter expliciteert met de terugkoppeling de rol en taak van de rechter.

De Afdeling bestuursrechtspraak maakt met de terugkoppeling duidelijk dat de onderscheiden taken binnen de rechtsstaat van de rechter enerzijds en de wetgever anderzijds gevolgen hebben voor wat de uitspraak kan inhouden. Zij moet zich beperken tot signaleren en er is geen rol voor de bestuursrechter om zelf aan te geven dát en op welke wijze een knelpunt door de wetgever moet worden opgelost. Het is aan de wetgever om signalen uit de rechtspraak te wegen, samen met andere signalen uit de praktijk of uit onderzoek, en om op basis daarvan een politieke afweging te maken over eventuele wetswijziging.

In verband hiermee wijs ik op de zaken waarover de Afdeling bestuursrechtspraak moest beslissen over de termijnen voor het nemen van besluiten (op aanvraag en op bezwaar) op grond van de Wet hersteloperatie toeslagen. Hier ziet u de worsteling van de bestuursrechter over de eigen rol en die van de wetgever heel duidelijk.

In uitspraken van 23 augustus 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3208 en 3209) staat dat de Afdeling bestuursrechtspraak de analyse van de rechtbank Midden-Nederland deelt dat de wetgever bewust onrealistische beslistermijnen in de Wet hersteloperatie toeslagen heeft opgenomen. Toch volgde de Afdeling toen de rechtbank niet in haar poging hiervoor een oplossing te bieden. Want, zo zegt de Afdeling, het is niet de taak van de bestuursrechter om een structurele, collectieve oplossing voor deze problemen te bieden. Dat kan alleen de wetgever doen.

Dat ligt anders in 2025. In de uitspraak van 26 maart 2025 ECLI:NL:RVS:2025:1301) wijst de Afdeling terug naar de uitspraken van augustus 2023 en constateert dat de wetgever de beslistermijnen in de Wet hersteloperatie toeslagen ondanks de terugkoppeling niet heeft aangepast. Vastgesteld wordt dat de Dienst Toeslagen de beslistermijn grootschalig en structureel overschrijdt en dat procedures tegen het uitblijven van beslissingen op bezwaar aan de orde van de dag zijn. Het instellen van beroep bij de bestuursrechter tegen het uitblijven van beslissingen in de hersteloperatie functioneert daardoor niet meer. De bestuursrechter kan geen effectieve rechtsbescherming meer bieden. En de belangen van ouders die afwachten en geen beroep instellen tegen het uitblijven van een beslissing, staan ernstig onder druk omdat hun zaken onderaan de stapel belanden. De Afdeling bestuursrechtspraak ziet zich daarom genoodzaakt, zo staat in de uitspaak, om de Dienst Toeslagen een langere beslistermijn te geven om alsnog op een bezwaar te beslissen in rechtszaken tegen het uitblijven van een beslissing op een bezwaarschrift. In tweede instantie wordt dus door de bestuursrechter alsnog de taak vervult die eigenlijk aan de wetgever is.

Ik merk op dat hier daarvoor ook (juridisch gezien) ruimte bestond doordat de wet de mogelijkheid geeft aan de rechter om als een overschrijding van de beslistermijn is vastgesteld, een nadere beslistermijn te geven. Daarbij is aangegeven dat die termijn standaard 2 weken is, maar die anders kan zijn indien bijzondere omstandigheden daartoe aanleiding geven.

Ik constateer dat terugkoppeling kan bijdragen:

1. aan de verbetering van de kwaliteit van wetgeving, maar ook
2. aan het signaleren van knelpunten voor burgers als gevolg van de toepassing van wetgeving, en ten slotte
3. ook een bijdrage levert aan het duidelijk maken, aan de wetgever, maar ook aan een breder publiek, wat de rol en taak van de rechter in de rechtsstaat is.

Bij die laatste functie van terugkoppelen past dat de Afdeling ook bewust en vaker dan voorheen, in uitspraken, duidelijk maakt dat de gevolgen van die uitspraken – die soms voor maatschappelijke doelstellingen van wetgeving of voor groepen burgers vervelend kunnen uitpakken – zijn onderkend.

In een uitspraak van 23 juli 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:3305) is door de Afdeling bestuursrechtspraak geoordeeld dat de gebreken in de opvangsituatie en de rechtsbescherming voor alleenstaande mannelijke asielzoekers in België structureel zijn. Het gevolg hiervan is dat deze groep mannen als ze terug zouden moeten van Nederland naar België dat ze op straat terechtkomen en ook niet wordt voorzien in de meest elementaire levensbehoeften van ‘bed, bad en brood’. Dat is in strijd met de mensenrechten. In die uitspraak is een overweging opgenomen waarin staat dat de Afdeling onderkent dat de onwil om opvang te regelen in België ertoe leidt dat deze mannen in Nederland opgevangen moeten worden. Het Europese systeem (’Dublinverordening’) op grond waarvan opvang in het eerste land waar asiel wordt aangevraagd moet worden geboden, werkt niet meer. Uitgelegd wordt vervolgens dat het de taak van de bestuursrechter is om bij de overdracht van asielzoekers aan andere EU-lidstaten op basis van de feiten te beoordelen of sprake is van zulk systeemfalen waardoor zij het risico lopen op een onmenselijke behandeling.

Ook in zaken over stikstof is meerdere keren aangegeven dat onderkend wordt dat een uitspraak tot onzekerheid leidt voor burgers over de voortzetting en uitbreidingsmogelijkheden van hun bedrijf, maar dat dat een onvermijdelijk gevolg is van de plicht van de bestuursrechter om een besluit te toetsen aan het daarvoor geldende toetsingskader.

Ik sluit af
Ik ben ervan overtuigd dat terugkoppeling van de rechter aan de wetgever verschillende belangrijke functies kan vervullen en daarmee een bijdrage kan leveren aan het vergroten van het draagvlak voor rechterlijke uitspraken en daarmee aan het vertrouwen in de rechtstaat. Het is daarom de moeite waard om te verkennen, samen met iedereen hier vanmiddag, door wie en in welke vorm de dialoog tussen rechtspraak en wetgever kan worden versterkt en vernieuwd. Ik kijk ernaar uit.