Advies over wetsvoorstel aanpak schaduwvloot
Met dit wetsvoorstel wordt het mogelijk om harder op te treden tegen de zogenaamde schaduwvloot. De schaduwvloot bestaat uit schepen die misbruikt worden voor illegale doeleinden, waaronder het omzeilen van internationaal opgelegde sancties op het verhandelen van bijvoorbeeld olie. Een deel van de schaduwvloot bestaat uit schepen die varen onder valse vlag. Hiermee willen ze de indruk wekken dat ze in het vlaggenregister in een bepaald land ingeschreven staan, terwijl dat niet het geval is. Sommige andere schepen varen zonder vlag of varen onder de vlag van twee of meer staten. Volgens het internationale recht varen deze schepen ‘zonder nationaliteit’.
Dit wetsvoorstel creëert bevoegdheden om op te treden tegen deze schepen. Het wetsvoorstel maakt het daarnaast mogelijk om een buitenlands schip de toegang tot een Nederlandse haven te weigeren en (een deel van) de territoriale zee af te sluiten. De regering wil met deze en een aantal andere bevoegdheden de ruimte benutten die het internationaal recht (met name het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee (VN-Zeerechtverdrag)) geeft voor het aanpakken van de schaduwvloot. Gelet op de huidige geopolitieke situatie heeft de Afdeling advisering begrip voor de stap die de regering met dit wetsvoorstel zet om de mogelijkheden die het internationaal recht biedt in nationale wetgeving vast te leggen.
Effectiviteit
De Afdeling advisering merkt op dat het wetsvoorstel hoofdzakelijk bevoegdheden creëert waarmee schepen zonder nationaliteit worden aangepakt. Ten aanzien van buitenlandse zeeschepen met een geldige vlag zijn de bevoegdheden beperkter, terwijl ook deze schepen gebruikt kunnen worden om onder andere sancties te ontduiken. Optreden tegen deze schepen is zonder toestemming van de vlaggenstaat onder het internationaal recht maar in beperkte mate mogelijk. Volledig effectief is het wetsvoorstel daarmee nog niet. Zo worden de illegale activiteiten van de schaduwvloot als zodanig niet geadresseerd. De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de vraag hoe deze illegale activiteiten worden gesanctioneerd.
VN-Zeerechtverdrag
Het VN-Zeerechtverdrag geeft het internationale juridische kader voor activiteiten op zee. Bij het creëren van nieuwe bevoegdheden op zee moet rekening worden gehouden met de mogelijkheden en beperkingen die voortvloeien uit dit verdrag. In dat licht maakt de Afdeling advisering een opmerking over de bevoegdheid om schepen zonder nationaliteit naar de haven te laten brengen. Deze bevoegdheid volgt niet rechtstreeks uit het verdrag. Hetzelfde geldt voor de mogelijkheid om een schip dat niet meewerkt aan onderzoek naar de nationaliteit aan te houden. De Afdeling adviseert om hier verder op in te gaan in de toelichting.
De Afdeling advisering merkt daarnaast op dat de mogelijkheid tot aanhouding van buitenlandse schepen in de Nederlandse exclusieve economische zone (EEZ) ruimer lijkt te zijn geformuleerd dan is toegestaan onder het VN-Zeerechtverdrag. Ook heeft de regering gekozen voor een afwijkende formulering in de bepaling waarin schepen met de nationaliteit van twee of meer staten worden gelijkgesteld aan een schip zonder nationaliteit. De Afdeling adviseert hier in de toelichting op in te gaan en het wetsvoorstel zo nodig aan te passen.
Wijze van juridische verankering
De regering heeft in het wetsvoorstel gekozen voor een strafrechtelijk verbod op het varen zonder nationaliteit. Ook wordt de strafmaat voor het varen met een valse Koninkrijksvlag verhoogd. Voor beide strafbare feiten wordt een strafmaat van ten hoogste vier jaar gevangenisstraf of een geldboete van de vijfde categorie geïntroduceerd. De Afdeling adviseert om toe te lichten hoe deze strafmaat zich verhoudt tot de aard en ernst van de strafbare feiten, en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.
De Afdeling advisering maakt daarnaast een opmerking over de delegatiebepaling waarmee een grondslag wordt gecreëerd voor het stellen van regels over de onschuldige doorvaart van buitenlandse schepen in de territoriale zee op het niveau van een algemene maatregel van bestuur of ministeriële regeling. Het is niet duidelijk wat deze regels zullen inhouden, in hoeverre overtreding van deze regels leidt tot de constatering dat de doorvaart niet onschuldig is en welke gevolgen worden verbonden aan overtreding van de nader te stellen regels. De Afdeling adviseert om de hoofdelementen van de regels in het wetsvoorstel op te nemen.
Uitvoering en handhaving
Uit het wetsvoorstel blijkt niet welke instantie wordt belast met het toezicht op de naleving. De Afdeling advisering kan zich hierdoor moeilijk een oordeel vormen over de vraag in hoeverre de beoogde toezichthouder voldoende is toegerust om de nieuwe voorschriften effectief te handhaven. Wel merkt zij op dat uit de consultatiereacties blijkt dat het wetsvoorstel in haar huidige vorm niet zonder meer handhaafbaar is. De Afdeling adviseert daarom in de toelichting in te gaan op de randvoorwaarden die moeten worden vervuld voor een effectieve uitvoering en handhaving van het wetsvoorstel, en toe te lichten hoe tijdig aan deze randvoorwaarden wordt voldaan.
De Afdeling advisering merkt tot slot op dat in het wetsvoorstel niet wordt geregeld onder welke voorwaarden een aanhouding kan worden opgeheven en wie bevoegd is om het besluit tot opheffing van de aanhouding te nemen. Ook is onduidelijk hoeveel beleidsruimte daarbij bestaat. De Afdeling adviseert de opheffing van aanhouding verder uit te werken in het wetsvoorstel.
Conclusie
De Afdeling advisering heeft een aantal opmerkingen bij het wetsvoorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het bij de Tweede Kamer wordt ingediend.
Lees hier het hele advies van de Afdeling advisering.