Voorstel van wet van de leden Tony van Dijck en Edgar Mulder tot wijziging van de Wet op de omzetbelasting 1968 en de Belastingwet BES in verband met het BTW-tarief naar 0% voor voedingsmiddelen (Wet betaalbare boodschappen).

Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 6 maart 2023 heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet van de leden Tony van Dijck en Edgar Mulder tot wijziging van de Wet op de omzetbelasting 1968 en de Belastingwet BES in verband met het BTW-tarief naar 0% voor voedingsmiddelen (Wet betaalbare boodschappen), met memorie van toelichting.

Het voorstel strekt tot wijziging van de Wet op de omzetbelasting 1968 en Belastingwet BES, waarmee een btw-tarief van nul procent voor voedingsmiddelen in Europees Nederland wordt ingevoerd. Voor Caribisch Nederland wordt in de Algemene bestedingsbelasting (ABB) een tarief van nul procent voorgesteld. Het zijn tijdelijke maatregelen voor de duur van één jaar.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderkent dat door de hoge inflatie het benodigde budget voor de basisbehoeften de afgelopen periode snel is gestegen. De Afdeling wijst er echter op dat op grond van eerdere ervaringen en empirisch onderzoek te verwachten is dat de btw-verlaging niet, of op zijn best in beperkte mate, leidt tot verlaging van de consumentenprijzen. Door de tijdelijkheid kan het voorstel zelfs een aan het beoogde doel tegengesteld effect hebben.

Tegen de bedoeling van de initiatiefnemers in heeft het voorstel dan in plaats van het beoogde effect, onbedoeld vooral het effect van een "supermarktsubsidie". Gelet op de voorgestelde generieke maatregel zal - zelfs als de btw-verlaging (deels) zou worden doorgegeven aan consumenten - anders dan de initiatiefnemers beogen, het voordeel grotendeels terecht komen bij diegenen voor wie het niet noodzakelijk is. De btw is geen geschikt middel om het door de initiatiefnemers beoogde doel te bereiken. Tevens kleven er aan het voorstel serieuze uitvoerings- en handhavingsproblemen. Tot slot maakt de Afdeling een opmerking over de dekking van het voorstel.

Gelet op het samenstel van deze opmerkingen adviseert de Afdeling om van het voorstel af te zien.

1. Inleiding

Het wetsvoorstel is bedoeld om huishoudens tegemoet te komen in de hogere uitgaven aan boodschappen door prijsstijgingen. De toelichting wijst op de recent scherp opgelopen inflatie en de gestegen prijzen van voedingsmiddelen in de supermarkten.

Door het btw-tarief en het ABB-tarief (hierna wordt waar over btw wordt gesproken, ook de ABB bedoeld) op nul procent te zetten, wordt alles in één klap negen procent goedkoper, aldus de toelichting. (zie noot 1)

De Autoriteit Consument & Markt (ACM) dient erop toe te zien dat de verlaging van het belastingtarief ook daadwerkelijk in de prijzen wordt doorbrekend. (zie noot 2)

Verwacht wordt dat het voorstel een budgettair beslag van € 5,6 miljard legt op de overheidsfinanciën. De dekking hiervoor vinden de initiatiefnemers in de middelen voor het Transitiefonds landelijk gebied en natuur. (zie noot 3)

2. Effectiviteit

De toelichting gaat ervan uit dat de belastingverlaging volledig wordt doorberekend in de consumentenprijzen.

Gezien de relatief geringe prijselasticiteit van voedingsmiddelen ligt het in de lijn der verwachting dat de btw-verlaging op zijn best in beperkte mate effect zal hebben op de hoogte van de consumentenprijzen. Deze verwachting wordt gestaafd door empirisch onderzoek, hierna volgt een aantal voorbeelden.

Het Voedingscentrum constateert dat de prijselasticiteit van voedingsmiddelen relatief laag is en dat de aankoop van eten en drinken relatief ongevoelig is voor prijsschommelingen. (zie noot 4) SEO Economisch Onderzoek (hierna: SEO) heeft onderzoek gedaan naar een btw-nultarief op groenten en fruit. In het rapport verwijst SEO naar diverse studies waaruit blijkt dat de prijselasticiteit van voedingsmiddelen laag is. (zie noot 5) Geringe prijselasticiteit kan leiden tot een beperkte prikkel om een btw-verlaging door te berekenen in de consumentenprijzen.

Recent zijn in het Verenigd Koninkrijk btw-verlagingen doorgevoerd op e-books en menstruatieproducten. (zie noot 6) Onderzocht is of deze btw-verlagingen hebben geleid tot lagere consumentenprijzen. (zie noot 7) Geconcludeerd werd dat de impact van belastingverlaging op consumentenprijzen klein is en dat de maatregelen hoofdzakelijk zorgden voor betere bedrijfsresultaten van ondernemers.

In Spanje is op 1 januari 2023 voor een periode van zes maanden de btw op basisvoedingsmiddelen verlaagd van 4% naar 0%, (zie noot 8) een vergelijkbare maatregel derhalve als de initiatiefnemers voorstellen. De Spaanse maatregel gaat bovendien verder dan het voorstel van de initiatiefnemers, omdat deze supermarkten verbiedt om te profiteren van de btw-verlaging door bijvoorbeeld hun winstmarges te verhogen. Deze maatregel is vanaf het begin gemonitord door de Spaanse consumentenorganisatie FACUA. FACUA heeft al begin januari over zeven grote supermarktketens klachten ingediend bij de Spaanse Autoriteit Consument en Markt, omdat de supermarkten de btw-verlaging niet in de prijzen van alle levensmiddelen hadden doorberekend. In de meeste gevallen was de prijs op 3 januari hetzelfde als voordat de btw-verlaging inging. (zie noot 9) Een week later constateerde FACUA nog meer onregelmatigheden en zag zij zelfs dat prijzen waren verhoogd sinds de btw-verlaging. (zie noot 10) Begin februari bleek dat, ondanks de klachten van FACUA, supermarkten van één op de vijf onderzochte basisvoedingsmiddelen de prijzen hadden verhoogd. (zie noot 11) Half maart bleek al één op de drie onderzochte basisvoedingsmiddelen duurder te zijn dan voor de maatregel. (zie noot 12) FACUA constateerde dat de verlaging van de BTW een buitengewoon gering effect had gehad en pleit voor andere maatregelen om kwetsbare burgers te helpen. De maatregel is, onbedoeld, eerder een "supermarktsubsidie" dan een steun voor kwetsbare burgers.

De Afdeling merkt op dat in de toelichting geen aandacht wordt besteed aan ervaringen uit de praktijk zoals hiervoor vermeld, alsook met de verlaging van de brandstofaccijnzen en de btw-verlaging voor bijvoorbeeld e-books, (zie noot 13) verbouwingen en arbeidsintensieve diensten die eerder in Nederland zijn doorgevoerd, noch aan empirisch onderzoek over de effecten van btw-verlagingen op relatief prijsinelastische producten. (zie noot 14) Uit onderzoek van het Internationaal Monetair Fonds, het Centraal Planbureau (CPB), de Europese Commissie en het Planbureau voor de Leefomgeving blijkt, zoals de staatssecretaris van Financiën op 10 februari 2021 aan de Tweede Kamer schreef, (zie noot 15) eveneens dat verlaging van het btw-tarief of een verlaagd btw-tarief geen geschikt beleidsinstrument is. (zie noot 16)

Gelet hierop adviseert de Afdeling verdere behandeling van het wetsvoorstel te heroverwegen.

3. Generieke maatregel

Door de gestegen inflatie is het benodigde budget voor de basisbehoeften bij huishoudens snel gestegen. Niettemin geldt dat - mede door de getroffen koopkrachtmaatregelen - primaire levensbehoeften voor de meeste huishoudens nog steeds betaalbaar zijn. (zie noot 17)

Een beperkte groep huishoudens is hiermee evenwel, ondanks de getroffen koopkrachtmaatregelen, nog niet uit de problemen. Een specifieke groep is daarbij ook kwetsbaar door de afloop van tijdelijke koopkrachtmaatregelen en de hoge energieprijzen. (zie noot 18) Indien het wenselijk wordt gevonden om deze problematiek te adresseren, zou een maatregel gericht op deze specifieke groepen uit doelmatigheidsoogpunt meer voor de hand liggen dan een kostbare generieke maatregel die, zelfs als de btw-verlaging (deels) tot verlaging van consumentenprijzen zou leiden, vooral zal neerslaan bij huishoudens die deze niet nodig hebben. (zie noot 19)

In 2022, en deels 2023, zijn de indirecte belastingen op energie en brandstof tijdelijk verlaagd. Onder meer het CPB en De Nederlandsche Bank stelden dat deze verlagingen vanwege het generieke karakter ondoelmatig waren: de meeste huishoudens hadden het niet nodig en voor de kwetsbare huishoudens was het onvoldoende. (zie noot 20) De Afdeling heeft in eerdere adviezen het belang benadrukt om bij tijdelijke koopkrachtmaatregelen de effecten goed te onderzoeken. (zie noot 21) Ze wees erop dat generieke maatregelen makkelijker tot stand te brengen zijn en een groter bereik hebben, maar dat zulke maatregelen een groter beslag leggen op de overheidsfinanciën. Bovendien moet zoveel mogelijk voorkomen worden dat beleid ondoelmatig uitwerkt. De toelichting geeft geen blijk van een dergelijk onderzoek.

Nu een nultarief op voedingsmiddelen generiek werkt en voor de meeste huishoudens niet noodzakelijk is, leidt het voorstel, zelfs als bedrijven de btw-verlaging volledig zouden doorgeven aan consumenten, tot ondoelmatige inzet van overheidsmiddelen. Dit wordt versterkt doordat juist hogere inkomens, die deze ondersteuning het minste nodig hebben, meer geld uitgeven aan voedingsmiddelen en dus ook meer van het nultarief zullen profiteren. (zie noot 22)

De initiatiefnemers merken terecht op dat lagere inkomens relatief een groter deel van hun inkomen uitgeven aan boodschappen. In absolute bedragen geven hogere inkomens daar echter meer aan uit, waardoor, zelfs als de btw-verlaging (deels) zou worden doorberekend, de met de verlaging gepaard gaande overheidssubsidie in absolute bedragen in grotere mate bij de hogere inkomens terecht zou komen. (zie noot 23) Zo constateerde het CPB onder meer dat hogere inkomensgroepen duurdere voedingsmiddelen kopen en meer voedsel weggooien, waardoor het verlaagde tarief geen doelmatig instrument is om de lastendruk voor lagere inkomens te verzachten. (zie noot 24) Dialogic concludeert dat het verlaagde btw-tarief geen doelmatig instrument is om de fiscale druk op minder draagkrachtigen te verminderen: hoe draagkrachtiger een huishouden is, hoe meer het profiteert van een verlaagd btw-tarief. Ook specifiek voor voedingsmiddelen concludeert Dialogic dat hogere inkomensgroepen meer profiteren, omdat zij hier in absolute termen meer aan uitgeven. (zie noot 25)

Nader inzicht in deze effecten van het voorstel, bijvoorbeeld in een doorrekening van het CPB, ontbreekt. De Afdeling adviseert het wetsvoorstel in het licht daarvan opnieuw te bezien.

4. Handhaving

De ACM dient er volgens de toelichting op toe te zien dat de verlaging van het belastingtarief ook daadwerkelijk in de prijzen wordt doorberekend. (zie noot 26)

De voorgestelde wettekst bevat geen bepaling voor een verplichte doorberekening van het belastingvoordeel aan consumenten en kent de ACM ook geen specifieke handhavingsinstrumenten toe. De ACM heeft, behoudens het algemene mededingingsrecht, geen wettelijke kaders en instrumenten om naleving af te dwingen: er is geen norm en er zijn geen handhavingsmiddelen.

Daarbij komt dat het de vraag is in hoeverre de ACM in staat zal zijn om vast te stellen dat er sprake is van achterwege blijven van de verplichte doorberekening. De Afdeling merkt op dat ook na de verlaging van de accijns op brandstof en de btw op energie, de prijzen bleven fluctueren. (zie noot 27) De prijs van voedingsmiddelen bestaat uit veel variabelen, waarvan belasting er één is. (zie noot 28) Hierdoor is niet goed vast te stellen welk deel van de prijs bestaat uit de achterwege gebleven doorberekening van de btw-verlaging. Gelet hierop lijkt het onuitvoerbaar voor de ACM, als ter zake een bevoegdheid zou worden gecreëerd, om te handhaven op de ‘juiste’ prijsveranderingen door de voorgestelde btw-verlaging. In Spanje lijkt dit vooralsnog niet handhaafbaar.

De Afdeling concludeert dan ook dat de ACM geen wettelijke taken ter zake heeft en dat een dergelijke taak onuitvoerbaar lijkt, zodat het niet in de rede ligt een dergelijke taak voor de ACM te introduceren. (zie noot 29) De Afdeling adviseert de voorgestelde rol van de ACM te heroverwegen.

5. Uitvoering

Beoogd wordt om de maatregel snel in werking te laten treden. De ingangsdatum van de wet is de eerste dag van de kalendermaand, volgend op de maand waarin de wet is gepubliceerd in het Staatsblad. (zie noot 30)

Het gevolg van een inwerkingtreding als voorgesteld is dat na de publicatie van de wet de Belastingdienst op zijn best binnen één maand (maar bij een publicatie aan het eind van de maand binnen niet meer dan enkele dagen) haar systemen aangepast moet hebben, de ACM in dat tijdsbestek gereed moet zijn voor handhaving en ondernemers voor die tijd alles in hun bedrijfsvoering moeten hebben veranderd.

De Afdeling constateert dat er geen uitvoeringstoetsen zijn uitgevoerd, de initiatiefnemers niet ingaan op de regeldruk die dit voorstel veroorzaakt en er geen advies is gevraagd aan het Adviescollege toetsing regeldruk.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de uitvoeringsaspecten. Daarbij zijn ook de adviezen en uitvoeringstoetsen nodig van de Belastingdienst, de ACM en het Adviescollege toetsing regeldruk.

6. Tijdelijkheid

De maatregel geldt voor twaalf maanden, daarna zijn de huidige belastingtarieven op voedingsmiddelen weer van toepassing. (zie noot 31)

Aangezien de maatregel tijdelijk is, zal de samenleving na afloop van de maatregel waarschijnlijk te maken krijgen met een prijsstijging. Gezien de empirisch vastgestelde geringe prijselasticiteit van voedingsmiddelen, zullen supermarkten, zo valt op basis van empirisch onderzoek te verwachten, de btw-verlaging weliswaar niet (volledig) in hun prijzen doorberekenen, maar een btw-verhoging juist wel. (zie noot 32) De tijdelijke maatregel wakkert daardoor, tegen de bedoeling van de initiatiefnemers in, de inflatie wellicht juist aan.

De Afdeling adviseert hierop in de toelichting nader in te gaan en daarbij in te gaan op de verwachte effecten van een tijdelijke maatregel, inclusief de verwachte gevolgen bij beëindiging van de maatregel.

7. Dekking

De € 5,6 miljard dekking voor deze maatregel wordt gevonden in het Transitiefonds landelijk gebied en natuur. (zie noot 33)

De Afdeling merkt op dat een belangrijke nationale begrotingsregel de scheiding tussen inkomsten en uitgaven is. Budgettaire gevolgen van beleidsaanpassingen, zoals tariefsaanpassingen moeten op grond van de begrotingsregels gecompenseerd worden door andere inkomstenmaatregelen. (zie noot 34) Bij dit voorstel wordt een derving aan het inkomstenkant echter gedekt via een maatregel aan de uitgavenkant.

Overigens is het Wetsvoorstel Tijdelijke wet Transitiefonds landelijk gebied en natuur (zie noot 35) nog in parlementaire behandeling.

De Afdeling wijst erop dat voor een verantwoorde afweging door de wetgever inzichtelijk moet zijn welke gevolgen de voorliggende keuze heeft. Als de dekking van incidenteel € 5,6 miljard uit dit beoogde fonds wordt gehaald, dan zal de vermindering van bijna een kwart van het totaal voor dit fonds beoogde beschikbare bedrag beleidsconsequenties hebben voor de met het fonds beoogde doelstellingen rond stikstof en natuurbeheer. Dat kan ook wettelijke verplichtingen voor de overheid raken.

De Afdeling adviseert de financiële gevolgen voor het Rijk aan de hand van de rijksbegroting alsnog inzichtelijk te maken en in te gaan op de beleidsgevolgen van de voorgestelde dekking zodat een integrale afweging kan worden gemaakt.

8. Conclusie

De Afdeling constateert dat het voorstel juridisch weliswaar mogelijk is, maar ondoelmatig en niet doeltreffend is en door de tijdelijkheid zelfs een aan het beoogde doel tegengesteld effect kan hebben. De Afdeling ziet niet hoe dit door aanpassing van het voorstel gerepareerd kan worden. Tevens kleven er aan het voorstel serieuze uitvoerings- en handhavingsproblemen. Gelet op het samenstel van de verschillende adviesopmerkingen adviseert de Afdeling af te zien van het wetsvoorstel.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft ernstige bezwaren tegen het initiatiefvoorstel en adviseert om het voorstel niet in behandeling te nemen.

De vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) Memorie van Toelichting, paragraaf 1.
(2) Memorie van Toelichting, paragraaf 6.
(3) Memorie van Toelichting, paragraaf 5.
(4) https://www.voedingscentrum.nl/encyclopedie/prijselasticiteit-gezond-en-ongezond-eten.aspx.
(5) SEO Economisch Onderzoek, Een btw-nultarief voor groente en fruit; voor- en nadelen van mogelijke afbakeningsvarianten, p. 11-12 (Bijlage bij Kamerstuk I 2022/23, 36200, nr. AW). De onderzoekers kijken hierbij gezien de onderzoeksopdracht in het bijzonder naar groente en fruit, maar veel van de aangehaalde studies gaan over voedingsmiddelen in bredere zin.
(6) https://www.gov.uk/government/news/vat-scrapped-on-e-publications; https://www.gov.uk/government/news/tampon-tax-abolished-from-today.
(7) Tax policy, How the abolition of the "tampon tax" benefited retailers, not women. An analysis of pricing evidence in ONS data, 8 November 2022; De analyse van tax policy op ebooks: https://www.taxpolicy.org.uk/2023/02/09/ebooks/.
(8) Artikel 72 van het Real Decreto-ley 20/2022, van 27 december 2022 de medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania y de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad.
(9) https://facua.org/es/noticia.php?Id=19103.
(10 )https://facua.org/es/noticia.php?Id=19121.
(11) https://www.facua.org/es/noticia.php?Id=19221.
(12) https://www.facua.org/es/noticia.php?Id=19317.
(13) https://www.cbs.nl/nl-nl/longread/aanvullende-statistische-diensten/2022/update-prijsontwikkeling-elektronische-publicaties/5-conclusie.
(14) Zie over de invloed van prijselasticiteit ook de recente publicatie van het Centraal Planbureau, Een economisch afwegingskader voor belastinginstrumenten, maart 2023.
(15) Aanhangsel van de Handelingen II 2020/21, nr. 1644.
(16) IMF, Tax Reform in the Netherlands: moving closer to best practices, Selected Issues paper on the Kingdom of the Netherlands, IMF country report No. 16/46; Centraal Planbureau, Bouwstenen voor een moderne BTW, CPB Policy Brief, februari 2014; OECD, Tax Policy Study No. 20 - Tax Policy Reform and Economic Growth, Annex B, 2010, p. 115; Europese Commissie, Experimental application of a reduced rate of VAT to certain labourintensive services, 2003; T. Kosonen, What was actually cut in the barber’s VAT cut?, VAT Working Paper no. 18, 2010; J. Harju en T. Kosonen, The inefficiency of reduced VAT rates: evidence from restaurant industry, 2014; Planbureau voor de Leefomgeving, Belastingverschuiving: meer vergroening en minder complexiteit? Verkenning van trends en opties, 2016, p. 10, 28 t/m 32.
(17) Centraal Planbureau, Verdieping Centraal Economisch Plan 2023, maart 2023.
(18) Zie ook Centraal Planbureau, Centraal Economisch Plan 2023, maart 2023; Kamerstukken II 2022/23, 24515, nr. 654.
(19) Zie ook J. Walczak, The Surprising Regressivity of Grocery Tax Exemptions, 13 april 2022 (https://taxfoundation.org/sales-tax-grocery-tax-exemptions/) die op basis van empirisch onderzoek in de VS constateert: "Grocery exemptions are a middle-income, not a low-income, benefit—and middle earners can be more efficiently made whole through grocery tax credits. The distributional effects of grocery taxation diverge sharply from most policymakers’ expectations, which has dramatic ramifications for this ongoing debate and suggests better ways to achieve policymakers’ desired aims. Policymakers might be far less eager to further carve up the sales tax base if the actual incidence of the policy were better appreciated."
(20) De Nederlandsche Bank, Economische Ontwikkelingen en Vooruitzichten DNB, december 2022; Centraal Planbureau, Stresstest kosten van levensonderhoud, juni 2022.
(21) Kamerstukken II 2021/22, 36088, nr. 4; Kamerstukken II 2021/22, 36041, nr. 4.
(22)https://opendata.cbs.nl/statline/#/CBS/nl/dataset/83679NED/table?dl=64262.
(23) Voor groente en fruit kwam SEO recent eveneens tot de conclusie dat hoge inkomensgroepen in absolute termen meer van een btw-nultarief profiteren dan lage inkomensgroepen (Bijlage bij Kamerstuk I 2022/23, 36200, nr. AW, p. 18-19 en 84).
(24) Centraal Planbureau, Bouwstenen voor een moderne BTW, CPB Policy Brief, februari 2014.
(25) Dialogic, Evaluatie van het verlaagde btw-tarief, 3 april 2023, https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2023/04/03/definitieve-evaluatierapport-verlaagde-btw-tarief, p 128-150, p. 135 gaat specifiek over voedingsmiddelen.
(26) Memorie van Toelichting, paragraaf 6.
(27) https://www.cbs.nl/nl-nl/cijfers/detail/80416ned; https://opendata.cbs.nl/statline/?ts=1637918333241#/CBS/nl/dataset/81309NED/table.
(28) Zie onder meer W.H.M. Baltussen, M. Kornelis, M.A. van Galen, K. Logatcheva, P.L.M. van Horne, A.B. Smit, S.R.M. Janssens, A. de Smet, N.F. van Zelst, V.M. Immink, E.B. Oosterkamp, A. Gerbrandy , W.B. van Bockel en T.M.L. Pham, Prijsvorming van voedsel, 2014; F. Bunte, J. Bolhuis, C. de Bont, G. Jukema en E. Kuiper, Prijsvorming van voedingsproducten, 2009.
(29) Artikel 2 Instellingswet Autoriteit Consument en Markt.
(30) Voorgesteld artikel IV.
(31) Voorgestelde artikelen II en IV.
(32) Zie ook Y. Benzarti, D. Carloni, J. Harju and T. Kosonen, What goes up may not come down: asymmetric incidence of value added taxes, Journal of Political Economy, Vol.128(12), 2020, p. 4438-4474.
(33) Memorie van Toelichting, paragraaf 5.
(34) Nederlandse begrotingsregels 2022-2025 Kabinet-Rutte IV, begrotingsregel 2B.2, p. 8.
(35) Kamerstukken II 2022/23, 36277.