Advies over geamendeerde wetsvoorstel om de Penitentiaire beginselenwet te wijzigen

Vragen van de minister voor Rechtsbescherming

Op 12 maart 2024 zijn bij stemmingen in de Tweede Kamer amendementen aangenomen bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Penitentiaire beginselenwet. Dit wetsvoorstel heeft tot doel het regime in de Extra Beveiligde Inrichting (EBI) en op de Afdeling Intensief Toezicht (AIT) aan te scherpen. Als gevolg van twee van die amendementen is het wetsvoorstel volgens de minister voor Rechtsbescherming in strijd met artikel 17 van de Grondwet en artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM). De minister heeft de Afdeling advisering daarom gevraagd om advies te geven over die twee amendementen en hun verhouding tot de grondrechten. De minister heeft de Afdeling advisering ook gevraagd onder welke voorwaarden het wel mogelijk is om uitvoering te geven aan de wens van de indieners van de amendementen.

Inhoud van de amendementen

De amendementen van de Tweede Kamerleden Helder (BBB) en Ellian (VVD) gaan over het houden van toezicht op vertrouwelijk contact tussen gedetineerden en hun advocaat. Het wetsvoorstel van de minister regelt dat visueel toezicht wordt gehouden op dat contact. Het amendement-Helder bepaalt dat de contacten van alle gedetineerden in de EBI en op de AIT met hun advocaten audiovisueel worden opgenomen. De opnames worden voor vijf jaar bewaard door de Nederlandse Orde van Advocaten. Het openbaar ministerie kan de opnames via een rechter opvragen als er een verdenking is dat de advocaat deelneemt aan een criminele organisatie. Het amendement-Ellian bevat een uitbreiding van de bevelsbevoegdheid van de minister waarmee het mogelijk wordt om gesprekken van een bepaalde gedetineerde met diens advocaat auditief op te nemen. Die opnames worden dan direct beluisterd door een onafhankelijke commissie, die de minister vervolgens informeert of nader onderzoek naar de advocaat nodig is.

Recht op vertrouwelijke communicatie

De beide amendementen bevatten een grondslag voor het preventief opnemen van gesprekken van gedetineerden in de EBI of op de AIT en hun advocaat. Dit is een verregaande beperking van het recht op vertrouwelijke communicatie met een advocaat. Dat recht behoort tot de kern van het recht op een eerlijk proces en is in een democratische rechtsstaat van groot belang. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens volgt dat de vertrouwelijke communicatie tussen een gedetineerde en diens advocaat alleen in uitzonderlijke omstandigheden mag worden beperkt. Zo moet er een individuele afweging worden gemaakt. Algemene preventieve maatregelen zijn daarom niet toegestaan. Op basis van feiten en omstandigheden moet aannemelijk zijn dat in het individuele geval misbruik wordt gemaakt van vertrouwelijke communicatie met een advocaat. Zo’n beoordeling ontbreekt bij beide amendementen. Daardoor is er geen dwingende redenen die deze beperking kunnen rechtvaardigen. De Afdeling advisering komt daarom tot de conclusie dat de amendementen onverenigbaar zijn met de Grondwet, het EVRM en het Unierecht.

Bestaande en aanvullende mogelijkheden

In het advies schetst de Afdeling advisering de voorwaarden waaraan een regeling moet voldoen als daarmee het recht op vertrouwelijke communicatie wordt beperkt. Dat kan alleen in uitzonderlijke omstandigheden en op basis van een beoordeling die op het individuele geval is toegespitst. De Afdeling advisering wijst ook op de bestaande strafvorderlijke mogelijkheden om vertrouwelijke gesprekken af te luisteren. Het is volgens de Afdeling advisering zeer de vraag of er nog ruimte bestaat voor een uitbreiding naast deze bestaande mogelijkheden. Maar de Afdeling advisering begrijpt de problematiek die ten grondslag ligt aan de amendementen en de behoefte om te voorkomen dat vertrouwelijke communicatie tussen een advocaat en gedetineerde wordt misbruikt. Zij wijst daarom ook op aanvullende initiatieven die worden genomen om de weerbaarheid en veiligheid van advocaten en andere geheimhouders te versterken. Voorbeelden daarvan zijn weerbaarheidstrainingen, collegiale ondersteuning en wetenschappelijk onderzoek.