Voorstel van wet van het lid Van Raan houdende wijziging van het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafrecht BES in verband met het strafbaar stellen van ecocide (Wet strafbaarstelling ecocide).

Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 30 november 2023 heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet van het lid Van Raan houdende wijziging van het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafrecht BES in verband met het strafbaar stellen van ecocide (Wet strafbaarstelling ecocide), met memorie van toelichting.

Dit initiatiefwetsvoorstel beoogt ecocide als strafbaar feit toe te voegen aan het Wetboek van Strafrecht. Met ecocide wordt hier bedoeld opzettelijk handelen of nalaten dat leidt tot ernstige schade aan het milieu, bijvoorbeeld aan een groot ecosysteem. Waar nu strafrechtelijke vervolging alleen mogelijk is als er gevaar is voor de openbare gezondheid of levensgevaar voor andere personen, wordt met deze nieuwe strafbaarstelling het milieu zelf het beschermde rechtsgoed. Dit is een fundamenteel andere invalshoek. Ook is nieuw dat de toepassing van het strafrecht geheel los komt te staan van het bestuursrecht: er kan ook worden vervolgd als geen bestuurlijke ge- of verboden zijn overtreden.

In algemene zin wordt de bescherming van de natuurlijke leefomgeving zowel nationaal als internationaal steeds meer constitutioneel erkend. De Afdeling constateert dat het voorstel van de initiatiefnemer past in deze ontwikkeling. Zij heeft echter ook een aantal fundamentele bezwaren bij het voorstel.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat het delict ecocide zodanig algemeen is omschreven en de initiatiefnemer een zo brede toepassing op het oog heeft, dat de rechtszekerheid niet voldoende is gewaarborgd. Verschillende bestanddelen van het delict zijn algemeen geformuleerd, waardoor onvoldoende duidelijk is welk gedrag precies strafbaar wordt gesteld. Dat geldt bijvoorbeeld voor het type schade - deze moet ernstig en wijdverbreid of ernstig en langdurig zijn - en voor het object waaraan de schade is toegebracht - bijvoorbeeld een ecosysteem met een behoorlijke omvang of milieuwaarde.

Ook is het toepassingsbereik breed doordat handelen conform bestuursrechtelijke normen toch strafbaar kan zijn als het ernstige schade toebrengt aan het milieu en ook aan de andere elementen van de delictsomschrijving voldoet. Verder kan ook zogenaamde cumulatieve schade onder ecocide vallen. Dan gaat het om schade die ontstaat door handelingen die op zichzelf een beperkte milieuschade veroorzaken, maar samen optellen tot ernstige schade. Daarnaast valt ook het enkele gevaar voor schade binnen de delictsomschrijving.

Dit alles leidt ertoe dat onvoldoende duidelijk, voorzienbaar en kenbaar is welk handelen of nalaten onder welke omstandigheden strafbaar is. Daarmee is het wetsvoorstel in samenhang bezien met de toelichting in strijd met het ‘lex certa-beginsel’. Daarnaast maakt de Afdeling een kritische opmerking over de voorgestelde extraterritoriale rechtsmacht.

De Afdeling adviseert de initiatiefnemer bij het aanpassen van zijn voorstel op deze en andere punten ook aandacht te besteden aan de samenhang met de voorgenomen en onlangs door het Europees Parlement reeds aangenomen herziene Richtlijn Milieucriminaliteit. Deze herziene richtlijn gaat ook over de strafrechtelijke aanpak van ernstige milieucriminaliteit en moet de komende tijd worden geïmplementeerd.

In verband hiermee dient het wetsvoorstel nader te worden overwogen.

1. Achtergrond van het voorstel

Met dit wetsvoorstel introduceert de initiatiefnemer een strafbaarstelling in het Wetboek van Strafrecht, onder de naam ‘ecocide’. Hiermee wordt een ernstige aantasting van het milieu door (potentieel) schadetoebrengend handelen of nalaten strafbaar. (zie noot 1) Met de strafbaarstelling beoogt de initiatiefnemer een leemte in het huidige milieu(straf)recht te vullen, waar het gaat om excessieve gevallen waarbij ernstige milieuschade wordt veroorzaakt. (zie noot 2) De initiatiefnemer wijst erop dat in onder andere België en Frankrijk al strafbaarstellingen bestaan voor feiten die als ecocide worden omschreven. (zie noot 3)

De achtergrond van dit voorstel is gelegen in de drievoudige planetaire crisis waarin de aarde zich volgens onder meer het United Nations Environment Program (UNEP) bevindt: klimaatverandering, biodiversiteitsverlies en vervuiling. (zie noot 4) Deze crises transformeren de natuurlijke systemen van de aarde en verstoren zelfregulerende mechanismen van de planeet, wat leidt tot onomkeerbare veranderingen. Volgens de initiatiefnemer is een duidelijke breuk met huidige trends essentieel om te voorkomen dat deze crises leiden tot, onder andere, de verslechtering van de ecosysteemdiensten die noodzakelijk zijn voor voedselproductie, landbouw en visserij, en die er op hun beurt toe leiden dat delen van de aarde onbewoonbaar worden. (zie noot 5)

Het huidige handhavingsstelsel is voornamelijk gebaseerd op het bestuursrecht en het daarmee samenhangende milieustrafrecht, die samen belangrijke onderdelen vormen van het milieurecht. Het milieurecht bestaat uit een complex geheel van internationale, Europese en nationale regelgeving. (zie noot 6) Potentieel milieuschadelijke handelingen kunnen worden toegestaan als aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Die voorwaarden zijn neergelegd in algemeen verbindende bepalingen, vergunningen of ontheffingen. Het overtreden van die (bestuursrechtelijke) voorschriften kan leiden tot strafrechtelijke vervolging via de Wet op de economische delicten (WED). (zie noot 7) Strafvervolging voor milieudelicten op basis van het Wetboek van Strafrecht vindt slechts in uitzonderlijke situaties plaats, waarin met name handelen of nalaten wordt bestraft dat gevaar oplevert voor de openbare gezondheid of levensgevaar voor een ander. (zie noot 8)

Volgens de initiatiefnemer kent dit stelsel drie significante tekortkomingen. Ten eerste kent het Wetboek van Strafrecht geen strafbaarstelling waarbij het milieu het autonoom beschermde rechtsgoed is, een zogenaamde ecocentrische strafbaarstelling. Ten tweede bestaat er een hoge mate van ‘administratieve afhankelijkheid’ in het milieustrafrecht (waarover hieronder meer). (zie noot 9) Ten derde vindt slechts zeer beperkt vervolging van grensoverschrijdende milieuschade plaats. (zie noot 10)

Onder ‘administratieve afhankelijkheid’ verstaat de initiatiefnemer het verschijnsel dat strafrechtelijke vervolging voor een groot deel is gebaseerd op bestuursrechtelijke normering in bijvoorbeeld algemeen verbindende regels of verleende vergunningen. Ook worden sommige vormen van milieuverontreiniging niet bestraft, omdat ze geen schending van een bestuursrechtelijk voorschrift opleveren. (zie noot 11)

Volgens de initiatiefnemer ligt hierin een probleem, omdat er sprake is van asymmetrie in de informatievoorziening tussen de industrie en het bestuursorgaan dat verantwoordelijk is voor de vergunningverlening. Bestuursorganen zijn in veel gevallen afhankelijk van de informatie die zij van de industrie ontvangen. (zie noot 12) Volgens de initiatiefnemer hebben grote bedrijven en sectoren daarnaast een onevenredige toegang tot het openbaar bestuur, wat de handhaving van milieuregelgeving nadelig beïnvloedt. (zie noot 13) Tot slot stelt de initiatiefnemer dat in de praktijk door het bestuur meer waarde wordt gehecht aan economische belangen en het beschermen van winsten, dan het beschermen van het milieu en burgers tegen schadelijke gevolgen van industriële activiteiten. (zie noot 14)

2. Inhoud strafbaarstelling

Volgens de initiatiefnemer is de voorgestelde strafbaarstelling bedoeld voor opzettelijk handelen of nalaten waardoor schade ontstaat aan een ecosysteem met een behoorlijke omvang of milieuwaarde, of aan een natuurlijke habitat binnen een beschermd gebied, of aan de kwaliteit van lucht, bodem of water. (zie noot 15) De schade dient ernstig en wijdverbreid te zijn, dan wel ernstig en langdurig of onomkeerbaar. Op overtreding van dit artikel staat een maximale gevangenisstraf van vijftien jaar en een geldboete van de zesde categorie.

Volgens de initiatiefnemer is bij de beantwoording van de vraag of sprake is van milieuschade die onder deze strafbaarstelling valt, ook van belang dat op enig moment de grens van wat een ecosysteem aan schade kan opnemen en verwerken in zicht kan komen als schadetoebrengend handelen of nalaten maar lang genoeg doorgaat. Schade die eerst niet gold als ernstig, wijdverbreid en langdurig en/of onomkeerbaar kan dat op enig moment wel worden omdat die grens is bereikt. Wetenschappelijke inzichten zijn daarbij leidend om te bepalen waar de grens ligt. (zie noot 16)

Handelen of nalaten dat strafbaar is onder de voorgestelde bepaling moet een mate van opzet bevatten. Volgens de initiatiefnemer is voorwaardelijke opzet - het bewust aanvaarden van de aanmerkelijke kans dat de bedoelde milieuschade optreedt - daarbij genoeg. (zie noot 17) In het wetsvoorstel is het bestanddeel ‘wederrechtelijk’ niet opgenomen. De initiatiefnemer beoogt daarmee de koppeling met het milieubestuursrecht te doorbreken. (zie noot 18)

Tot slot stelt de initiatiefnemer voor om extraterritoriale rechtsmacht toe te kennen aan het misdrijf ecocide. Daarmee wordt het mogelijk om Nederlandse actoren te vervolgen die in het buitenland ecocide plegen, ook zonder dat ecocide in dat land strafbaar is, of in de internationale gebieden (zoals de volle zee). (zie noot 19)

Volgens de initiatiefnemer wordt met dit wetsvoorstel tevens invulling gegeven aan de zorgplicht van de overheid uit artikel 21 van de Grondwet om het leefmilieu te beschermen en te verbeteren. Daarnaast verwijst de initiatiefnemer naar de Europese richtlijn milieucriminaliteit (zie noot 20) die momenteel wordt herzien. (zie noot 21)

3. Constitutioneel kader

a. Inleiding
Het voorstel voorziet in een strafbaarstelling van ecocide in het commune strafrecht, namelijk in het Wetboek van Strafrecht. De nieuwe ecocidebepaling voorziet in de bescherming van de natuurlijke leefomgeving, ook als daarbij niet direct belangen van mensen geraakt worden: de ecocentrische benadering. Dit terwijl het huidige (milieu)strafrecht primair beoogt rechten en belangen van mensen te beschermen, de antropocentrische benadering.

Ook de aangehaalde en aan dit voorstel ten grondslag liggende constitutionele uitgangspunten zijn primair gericht op mensen en niet op het milieu. In algemene zin vindt in de rechtswetenschappelijke literatuur een discussie plaats over de vraag of er aanleiding is tot een meer ecocentrische benadering in het recht. Daarbij zou bijvoorbeeld sprake kunnen zijn van toekenning van rechtspersoonlijkheid aan natuurlijke entiteiten. (zie noot 22)

De voorgestelde bepaling houdt verband met verschillende (maatschappelijke) belangen die constitutioneel relevant en beschermd zijn. Daarbij moet vooral worden gedacht aan de beschermwaardigheid van de natuurlijke leefomgeving als grondslag voor het wetsvoorstel en het legaliteitsbeginsel als fundamenteel constitutioneel uitgangspunt in het strafrecht. Achtereenvolgens komen beide hierna aan de orde.

b. Bescherming natuurlijke leefomgeving als fundamentele waarde
De natuurlijke leefomgeving verdient bescherming. Dat wordt in constitutionele zin nationaal en internationaal onderkend. Op nationaal niveau bevat de Grondwet een zorgplicht voor de staat om het leefmilieu te beschermen en te verbeteren. (zie noot 23) Het begrip ‘leefmilieu’ omvat daarbij niet alleen het leefmilieu van de mens maar ook de ecologie in ruime zin. Het gaat om bescherming van de kwaliteit van het fysieke milieu met het oog op de mens, de flora en de fauna, tegen de achtergrond van de inpasbaarheid van het menselijk handelen in een stelsel van evenwicht van mens en milieu. (zie noot 24) Hoewel de bepaling geen zelfstandig afdwingbare norm bevat, geeft de overheid door de implementatie van een omvangrijke hoeveelheid nationale en internationale (milieu)regelgeving uitvoering aan deze zorgplicht.

Het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) kent geen zelfstandig grondrecht op natuurbescherming. Uit jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) volgt echter dat uit het recht op leven en het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer wel indirect de positieve verplichting kan worden afgeleid voor staten om milieuvervuiling tegen te gaan of te voorkomen. (zie noot 25) Die verplichtingen behelzen de bescherming, niet zozeer van het milieu of de aarde zelf, als wel van de rechten van mensen die mogelijk worden geraakt door significante milieueffecten. (zie noot 26) Op basis van het voorzorgsbeginsel moeten staten onder omstandigheden redelijke en passende maatregelen nemen om ernstige milieuschade te voorkomen of te beëindigen, ter bescherming van individuen of de samenleving of bevolking als geheel. (zie noot 27)

Het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: Handvest) bevat een expliciet uitgangspunt voor de bescherming van het milieu. (zie noot 28) Artikel 37 Handvest regelt dat een hoog niveau van milieubescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu moet worden geïntegreerd in het beleid van de Unie en moet worden gewaarborgd overeenkomstig het beginsel van duurzame ontwikkeling. Deze bepaling is geformuleerd als beginsel en niet als afdwingbaar grondrecht. Zij bevat vooral doelstellingen die moeten worden meegenomen in het EU-beleid. Vanwege het algemene en niet-afdwingbare karakter van de bepaling heeft deze weinig zelfstandige betekenis. De EU geeft zowel op verdragsniveau als op het niveau van secundaire regelgeving en in de rechtspraak van het Hof van Justitie van de EU verdere en meer dwingende invulling aan de in het Handvest opgenomen doelstelling van milieubescherming in het kader van duurzame ontwikkeling. (zie noot 29)

Op internationaal niveau is een duidelijke beweging richting verdere constitutionele erkenning van het recht op een schoon milieu zichtbaar. Binnen de Verenigde Naties is met de Verklaring van Stockholm inzake de bescherming van de menselijke leefomgeving (zie noot 30) en de Verklaring van Rio inzake milieu en ontwikkeling (zie noot 31) de bescherming van het milieu op de internationale agenda gezet. Recent hebben de Verenigde Naties, met instemming van ook Nederland, het recht op een schoon, duurzaam en gezond milieu als mensenrecht erkend. (zie noot 32)

Daarnaast zijn in VN-verband in 2015 Duurzame Ontwikkelingsdoelen (Sustainable Development Goals, of SDG’s) aangenomen die nauw verband houden met de wens een duurzame en schone leefomgeving te creëren. (zie noot 33) Ook in de jurisprudentie van het Internationaal Gerechtshof van de Verenigde Naties wordt het belang erkend van duurzame ontwikkeling en het in kaart brengen van handelingen in een grensoverschrijdende context die een negatieve invloed hebben op de omgeving. (zie noot 34)

Samengevat is een ontwikkeling gaande om het recht op een goed milieu nationaal en internationaal als grondrecht te erkennen. (zie noot 35)

c. Het legaliteitsbeginsel (lex certa-beginsel of bepaaldheidsgebod)
De keuze voor een nieuwe, potentieel ingrijpende strafbaarstelling en de inrichting daarvan dienen mede gewogen te worden tegen de constitutionele achtergrond van het (strafrechtelijke) legaliteitsbeginsel. Dit houdt onder andere in dat zoveel mogelijk te voorzien moet zijn welke handelingen, onder welke omstandigheden, strafbaar zijn (ook wel lex certa-beginsel of bepaaldheidsgebod genoemd). (zie noot 36) Delictsomschrijvingen van strafbaarstellingen moeten zo zijn geformuleerd dat het voor burgers en de rechtspraktijk voldoende duidelijk, voorzienbaar en kenbaar is welke gedragingen strafbaar zijn.

Dit betekent niet dat een zekere mate van vaagheid en het gebruik van open normen altijd in strijd is met het lex certa-beginsel. Tot op zekere hoogte kan het nodig zijn dat de grenzen van de strafbepaling nader worden gepreciseerd in de rechtspraak. Het moet echter wel duidelijk zijn welk gedrag verboden is, zodat iedereen zich daarnaar kan gedragen. (zie noot 37) Duidelijke afbakening en invulling zijn onontbeerlijk voor de bewaking van de rechtszekerheid. Daarnaast voorkomt een duidelijke afbakening dat strafbaarstellingen te ruim worden geformuleerd waardoor zij ook gevallen bestrijken waarvan niet bedoeld is deze als strafbaar aan te merken.

4. Afbakening strafbaarstelling en waarborging rechtszekerheid

Dat de initiatiefnemer de waarde van een ecosysteem als zodanig voorop stelt, past op zichzelf in de hiervoor geschetste ontwikkelingen. Mede gelet daarop beoogt de initiatiefnemer een breed toepassingsbereik van het wetsvoorstel, zo blijkt uit de toelichting, en stelt hij een ruime delictsomschrijving voor.

De initiatiefnemer onderkent dat met de ruime delictsomschrijving een risico bestaat dat de rechtszekerheid in het geding komt. (zie noot 38) Hij poogt daarom in de toelichting tot nadere afbakening te komen door enkele voorbeelden te geven. Die voorbeelden gaan over bedrijven die milieuschade veroorzaken die als ecocide kan worden gekwalificeerd en daardoor strafbaar zijn op grond van het voorstel. Als aanduiding van de ondergrens wijst de initiatiefnemer erop dat (alledaags) gedrag van consumenten en burgers in het gebruik maken van goederen of diensten die onderdeel uitmaken van een milieuschadelijke keten, niet als ecocide kan worden gekwalificeerd.

De Afdeling merkt op dat het wetsvoorstel vanwege zijn ruime delictsomschrijving en ruime toepassingsbereik onvoldoende duidelijk maakt welke handelingen wel en niet onder de voorgestelde bepaling kunnen vallen. De in de toelichting gegeven voorbeelden ondervangen dit onvoldoende en roepen volgens de Afdeling verschillende vragen op.

Wat is precies de ‘ondergrens’ van de delictsomschrijving, mede gegeven het feit dat ook beperkte schade door (alledaags) gedrag van consumenten en burgers kan optellen tot zeer ernstige schade? Welke schade kan als schade in de zin van ecocide worden aangemerkt? In hoeverre is het causale verband tussen die schade en het handelen of nalaten van verdachten te bewijzen? Hoe moeten betrokkenen de normering binnen het milieubestuursrecht met de bijbehorende rechtsbescherming wegen in het licht van de voorgestelde ontkoppeling ten opzichte van het ecocidedelict?

Deze vragen over afbakening, die gevolgen hebben voor de rechtszekerheid, hangen voor een groot deel samen met de invulling van de in de delictsomschrijving opgenomen open normen en met de kwalificatie van bepaald handelen of nalaten dat direct gevolgen heeft voor het milieu. De vragen over afbakening hebben ook gevolgen voor de beoordeling van het wetsvoorstel in het licht van Europese ontwikkelingen en de beoogde uitbreiding van de rechtsmacht.

Hierna bespreekt de Afdeling de afbakeningsvraag aan de hand van:
a. de invulling van de open normen in de delictsomschrijving,
b. de Europese ontwikkelingen omtrent ecocide,
c. het doorbreken van de door de initiatiefnemer zo genoemde ‘administratieve afhankelijkheid’,
d. wederrechtelijkheid en rechtvaardigingsgronden,
e. het causaal verband tussen de schade en het handelen of nalaten van een verdachte en de betekenis van het begrip cumulatieve schade,
f. gevaarzetting en (g) de extraterritoriale rechtsmacht.

Vooraf merkt de Afdeling op dat de toelichting op voornoemde punten steeds apart de context van Caribisch Nederland in ogenschouw moet nemen, aangezien het voorstel een expliciete aanpassing van het Wetboek van Strafrecht (BES) vergt.

a. Terminologie
De voorgestelde strafbaarstelling bevat een aantal open normen. Die normen zien zowel op de schade die ontstaat of zou kunnen ontstaan door het opzettelijk handelen of nalaten en daarom als ecocide kan worden aangemerkt, als op het milieu waaraan die schade is ontstaan. In het tweede lid van het voorgestelde artikel worden een aantal van de in het eerste lid gebruikte begrippen nader geduid.

Op grond van het lex certa-beginsel is het gebruik van open normen niet uitgesloten, zolang voldoende duidelijk is wat de reikwijdte is van de strafbaarstelling. De hier gehanteerde begrippen roepen echter vragen op over die reikwijdte. Die vragen worden niet volledig beantwoord in het tweede lid van het voorgestelde artikel. Daarnaast wordt een aantal begrippen niet nader geduid in de delictsomschrijving of in de toelichting.

i. Wijdverbreid
De eerste soort schade waarop deze strafbaarstelling betrekking heeft, betreft schade die ernstig en wijdverbreid is. In de delictsomschrijving staat dat schade als wijdverbreid wordt aangemerkt indien deze optreedt in een meer dan beperkt geografisch gebied, landsgrenzen overschrijdt, dan wel betrekking heeft op een belangrijk deel van een ecosysteem, een groot aantal mensen of een groot aantal van een bepaalde dier- of plantensoort.

Volgens de toelichting is het voor de invulling van dit begrip van belang dat het getroffen deel van het ecosysteem essentiële ecosysteemfuncties vervult op lokaal, regionaal, landelijk of internationaal niveau, of dat de schade een significant deel van een dier- of plantensoort betreft. (zie noot 39) Dat roept de vraag op hoe de uitleg in de toelichting zich verhoudt tot de voorgestelde definitiebepaling in het tweede lid van de strafbaarstelling. Een ‘groot aantal’ van een bepaalde dier- of plantensoort is immers niet hetzelfde als een ‘significant deel’ daarvan en lijkt een groter bereik te hebben.

Daarbij lijkt de definitiebepaling in het wetsartikel een alternatieve opsomming te bevatten: het gaat om een meer dan beperkt geografisch gebied, het overschrijdt landsgrenzen of het heeft betrekking op een belangrijk deel van een ecosysteem. De vraag rijst hoe deze opsomming zich verhoudt tot de uitleg in de toelichting dat het moet gaan om een deel van een ecosysteem dat essentiële ecosysteemfuncties vervult.

ii. Langdurig
De tweede soort schade waarop deze strafbaarstelling betrekking heeft, is schade die ernstig en langdurig of onomkeerbaar is. Schade is volgens de delictsomschrijving langdurig indien deze niet binnen een redelijke termijn kan worden hersteld door middel van natuurlijk herstel. Onduidelijk is wat de initiatiefnemer hier bedoelt met ‘natuurlijk herstel’. Dient dan sprake te zijn van volledig herstel in de oude vorm of is enige andere mate van herstel afdoende? Gaat het om herstel zonder enig menselijk ingrijpen of is enige hulp wel toegestaan? Ook is niet duidelijk wat volgens de initiatiefnemer moet worden gezien als een redelijke termijn. Gaat het dan om enkele maanden of om enkele jaren? De Franse strafbaarstelling voor ecocide koppelt bijvoorbeeld het begrip ‘duurzame schadelijke milieueffecten’ aan een termijn van zeven jaar. (zie noot 40)

iii. Ecosysteem en natuurlijke habitat
Om van ecocide te spreken is op basis van de voorgestelde strafbaarstelling van belang dat de schade is of zou kunnen ontstaan aan een ecosysteem met een behoorlijke omvang of milieuwaarde, of aan een natuurlijke habitat binnen beschermd gebied, of aan de kwaliteit van lucht, bodem of water. Het begrip ‘ecosysteem’ wordt in het tweede lid van het voorgestelde artikel nader geduid. (zie noot 41)

In die begripsomschrijving wordt niet stilgestaan bij de vraag wanneer sprake is van een ecosysteem met een ‘behoorlijke omvang’ of een ‘behoorlijke milieuwaarde’. Hoe groot het betreffende ecosysteem dient te zijn of van hoeveel dier- of plantensoorten het ecosysteem een habitat dient te zijn om onder deze definitie te vallen, kan niet uit de delictsomschrijving of toelichting worden afgeleid.

In het voorgestelde artikel ontbreekt de definitie van een ‘natuurlijke habitat binnen een beschermd gebied’. Ook de toelichting gaat hierop niet in. Daardoor is niet duidelijk of is beoogd aan te sluiten bij de definitie zoals wordt gehanteerd in de Europese richtlijn milieucriminaliteit. Een beschermde habitat wordt daar omschreven als een gebied dat is aangewezen als speciale beschermingszone overeenkomstig Europese richtlijnen. (zie noot 42) Indien de initiatiefnemer beoogt hierbij aan te sluiten, ligt het in de rede om hiernaar te verwijzen in het wetsvoorstel en de toelichting.

iv. Tussenconclusie
De Afdeling merkt op dat voornoemde begrippen weliswaar in het voorgestelde artikel afzonderlijk genoemd en nader geduid worden, maar abstract en ruim geformuleerd blijven. Daardoor is onduidelijk wat de reikwijdte van de voorgestelde strafbepaling is.

De Afdeling wijst erop dat het van belang is dat strafbare gedragingen zo nauwkeurig mogelijk worden omschreven in de wet en dat deze duidelijk zijn. Daarvan is nu nog onvoldoende sprake. Daarmee is het wetsvoorstel in samenhang bezien met de toelichting in strijd met het ‘lex certa-beginsel. Dit is ook door de Raad voor de rechtspraak en het College van procureurs-generaal naar voren gebracht in de consultatiefase. (zie noot 43) De Afdeling adviseert het wetsvoorstel aan te passen en in de toelichting de betekenis van de gebruikte begrippen sterk te verduidelijken.

b. Europese richtlijn milieucriminaliteit
In de toelichting wordt gewezen op de richtlijn milieucriminaliteit die doorwerking vindt in het Nederlandse milieu(straf)recht. Die richtlijn zal worden vervangen en daarop loopt de initiatiefnemer met het wetsvoorstel vooruit. Zoals ook blijkt uit de toelichting is inmiddels een compromistekst beschikbaar van het Europees Parlement en de Raad voor aanpassing van die richtlijn. (zie noot 44) Die tekst is na eerste lezing door het Europees Parlement op enkele onderdelen gewijzigd. (zie noot 45)

In de voorgestelde wijziging van de tekst staat de verplichting voor lidstaten om een gekwalificeerd milieudelict op te nemen in de nationale wetgeving. (zie noot 46) Dit gekwalificeerde delict bestaat uit milieuovertredingen die de vernietiging inhouden van, dan wel wijdverbreide, substantiële en langdurige schade aanrichten aan een ecosysteem, aan een habitat binnen een beschermde omgeving, of aan de kwaliteit van lucht, bodem of water. Uit de compromistekst volgt dat dit gekwalificeerde delict zaken betreft die ‘vergelijkbaar zijn met ecocide’ zoals dat reeds strafbaar is gesteld in verschillende lidstaten.

Het valt op dat de voorgestelde delictsomschrijving in het wetsvoorstel van de initiatiefnemer afwijkt van de voorgestelde wijziging van de tekst van de richtlijn. In de voorgestelde strafbaarstelling van ecocide moet het immers gaan om aanzienlijke en wijdverbreide, dan wel aanzienlijke en langdurige of onomkeerbare schade, terwijl de compromistekst voor de richtlijn spreekt van wijdverbreide en substantiële schade die langdurig of onomkeerbaar is. Het verschil zit erin dat in de voorgestelde tekst voor de richtlijn de drie voorwaarden - aanzienlijk, wijdverbreid en langdurig - cumulatief zijn, terwijl de delictsomschrijving voor ecocide via de woorden ‘dan wel’ een alternatief bevat. In de toelichting gaat de initiatiefnemer niet in op dit verschil.

Met dit voorstel loopt de initiatiefnemer vooruit op de vervanging van de richtlijn, mede omdat hij het noodzakelijk acht om snel te kunnen handelen. De Afdeling wijst erop dat het omwille van de rechtszekerheid en het beginsel van Unietrouw van belang is zoveel mogelijk te voorkomen dat dit wetsvoorstel leidt tot aanpassingen die bij (her)implementatie van de richtlijn weer ongedaan gemaakt of aangepast moeten worden. (zie noot 47) In dat verband is van belang dat het voorstel van de initiatiefnemer volgens de toelichting verder gaat dan het beoogde gekwalificeerde delict dat is opgenomen in de compromistekst voor de richtlijnherziening.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de verhouding van het wetsvoorstel tot de voorgenomen herziening van Richtlijn 2008/99. Daarbij zou ook nader moeten worden ingegaan op de vraag welke noodzaak bestaat om met dit initiatiefvoorstel niet alleen vooruit te lopen op de voorgenomen Europese maatregelen, maar ook op het voornemen daarvan naar inhoud af te wijken.

c. Doorbreken verbinding met het bestuursrecht
De initiatiefnemer beoogt met het opnemen van het delict ecocide in het Wetboek van Strafrecht dat delict een meer autonome positie ten opzichte van het bestuursrechtelijke milieurecht toe te kennen. Hij omschrijft dit als het doorbreken van de zogenoemde ‘administratieve afhankelijkheid’. De initiatiefnemer kiest voor plaatsing van het delict binnen het commune strafrecht, omdat hij vindt dat het bijzondere strafrecht door de genoemde afhankelijkheid van het bestuursrecht momenteel tekortschiet. Het huidige milieustrafrecht wordt immers ingevuld door bestuursrechtelijke ge- en verboden, die bij overtreding via de Wet economische delicten in het strafrecht terecht kunnen komen. Die ge- en verboden worden niet alleen door de wetgever bepaald, maar ook door bestuursorganen. Daarmee ligt het vastleggen van de strafrechtelijke materiële norm zowel bij de wetgever als bij het bestuur. (zie noot 48)

De Afdeling merkt op dat de milieunormen die kunnen worden overtreden, vastgelegd kunnen zijn in zowel algemene regels, in zorgplichten of in beschikkingen zoals milieuvergunningen of ontheffingen. Daardoor is het voor betrokkenen in beginsel duidelijk aan welke normen zij zich moeten houden, zowel in bestuursrechtelijk als in strafrechtelijk opzicht. Door de koppeling met deze bestuursrechtelijke normen los te laten, valt die duidelijkheid voor een belangrijk deel weg. Het is in dat licht des te meer van belang dat de voorgestelde delictsomschrijving voldoende wordt afgebakend, zodat het voor betrokkenen duidelijk is welk handelen of nalaten wel en welk handelen of nalaten niet strafbaar is.

Daarnaast vormt de voorgestelde strafbaarstelling een sluitstuk van de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke aanpak van milieuovertredingen. Dit kan passen in de bijzondere positie die het strafrecht inneemt binnen het rechtsbestel, namelijk als ultimum remedium. De Afdeling wijst er echter op dat de door de initiatiefnemer geschetste problemen zich voor een deel lijken te richten op de beperkingen in de handhaving, zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk. De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de vraag of en in welke mate verbeteringen in de handhaving de knelpunten kunnen wegnemen die aanleiding vormen om de strafbaarstelling van ecocide voor te stellen.

De Afdeling maakt uit de toelichting ook op dat de initiatiefnemer de wens lijkt te hebben reeds ingezet beleid, waarbij het risico op (ernstige) milieuschade tot op zekere hoogte wordt geaccepteerd, te keren. De Afdeling hecht eraan erop te wijzen dat de introductie van een nieuwe strafbepaling alleen daarvoor niet voldoende is: het vergt een meer fundamentele maatschappelijke en politieke doordenking van de implicaties van een dergelijke principiële wijziging.

De Afdeling adviseert dragend te motiveren waarom met de introductie van een nieuwe strafbepaling de koppeling met de milieunormering die bestuursrechtelijk wordt gehandhaafd moet worden losgelaten.

d. Wederrechtelijkheid en rechtvaardigingsgronden
In de toelichting wijst de initiatiefnemer erop dat de koppeling tussen het milieustrafrecht en het milieubestuursrecht gedeeltelijk blijkt uit het bestanddeel ‘wederrechtelijk'. Dat bestanddeel staat niet in de voorgestelde delictsomschrijving. Volgens de initiatiefnemer kunnen door dat bestanddeel grote, vervuilende bedrijven vaak niet vervolgd worden voor ernstige vormen van milieuschade, omdat zij zich ter rechtvaardiging en met succes kunnen beroepen op handelen in overeenstemming met een verleende vergunning of algemene regels. (zie noot 49)

Volgens de initiatiefnemer maakt het weglaten van de term ‘wederrechtelijkheid’ in de delictsomschrijving handelen dat in overeenstemming is met een vergunning, maar wel aan de bestanddelen van de strafbaarstelling voor ecocide voldoet, strafbaar. Dit is volgens de initiatiefnemer in lijn met het uitgangspunt in de Omgevingswet. Daarin zijn specifieke en algemene zorgplichten opgenomen. Voor de specifieke zorgplichten geldt dat deze bestaan naast de vergunning en daardoor dus niet worden beperkt. (zie noot 50) Volgens de initiatiefnemer staat de strafbaarstelling van ecocide naast deze zorgplichten, zodat de ergste vormen van milieuvervuiling op grond daarvan kunnen worden bestraft. (zie noot 51)

Als iemand handelt in strijd met de wet en daarvoor geen rechtvaardigingsgrond bestaat, is dat handelen aan te merken als wederrechtelijk. Om die reden staat het begrip wederrechtelijk niet altijd in de delictsomschrijving van strafbare feiten. Het staat wel in delictsomschrijvingen van de delicten die zonder dat begrip een te ruim bereik zouden hebben. Het gaat dan om delicten waarvan de overige delictsbestanddelen regelmatig op een niet-wederrechtelijke en niet-strafbare wijze worden vervuld. (zie noot 52) Dat is bijvoorbeeld het geval bij een aannemer die in opdracht van een rechthebbende een onderdeel van een woning ‘vernielt’ of een arts die de patiënt ‘mishandelt’ door te opereren. Als het begrip wederrechtelijk wel is opgenomen in de delictsomschrijving, wordt het op verschillende manieren uitgelegd.

De initiatiefnemer wijst in dat verband op de artikelen 173a en 173b uit het Wetboek van Strafrecht, waarin het begrip wederrechtelijk wel is opgenomen. In deze bepalingen kan het begrip wederrechtelijk in beginsel op drie manieren worden uitgelegd:
i. in strijd met het objectieve recht,
ii. in strijd met het milieurecht, of
iii. zonder of in strijd met een vergunning. (zie noot 53)

Naar huidig recht wordt vooral aangesloten bij de tweede en derde variant, waarbij ‘in strijd met het milieurecht’ een iets ruimer toepassingsbereik lijkt te hebben dan ‘in strijd met een vergunning’. (zie noot 54) De Hoge Raad lijkt een strikte uitleg van het begrip wederrechtelijk in ieder geval niet voor te staan. (zie noot 55) De vraag die derhalve voorligt is op welke wijze de strafrechter de aanwezigheid van een zogenaamde milieurechtelijke toestemming beoordeelt.

De initiatiefnemer legt niet op die vraag de nadruk, maar wil met dit voorstel de aandacht verplaatsen naar de vraag of het handelen van verdachte schade heeft veroorzaakt aan het milieu. De Afdeling wijst erop dat ook in dat geval de aanwezigheid van milieurechtelijke normen niet volledig buiten beschouwing kan worden gelaten bij de beantwoording van de vraag of een verdachte kan worden veroordeeld voor het veroorzaken van die schade.

In de toelichting ontbreekt duidelijkheid over de status van een vergunning die is verleend voor activiteiten waardoor ernstige schade aan het milieu kan ontstaan. Bedrijven en natuurlijke personen die zich in overeenstemming met het geldende milieurecht gedragen, moeten kunnen weten waar zij aan toe zijn, zeker als sprake kan zijn van strafrechtelijke vervolging. De vraag is of bij handelen dat in lijn is met de geldende milieuregels en waarbij niet meer schade ontstaat aan het milieu dan vooraf is voorzien, een beroep kan worden gedaan op het ontbreken van de wederrechtelijkheid. Al dan niet via het bestaan van enige vorm van rechtvaardiging.

In de toelichting wijst de initiatiefnemer nu slechts op de rechtvaardiging voor ecocide op het moment dat sprake is van een noodtoestand waarin het noodzakelijk is schade aan het milieu toe te brengen om nog grotere schade aan het milieu, of andere rechtsgoederen, te voorkomen. Volgens de initiatiefnemer moet het dan gaan om een conflict van plichten. (zie noot 56) In de toelichting worden geen andere mogelijke rechtvaardigingsgronden genoemd.

De Afdeling wijst op de keerzijde van het doorbreken van de relatie met het milieubestuursrecht en het ontbreken van rechtvaardigingsgronden, naast de situatie van (overmacht) noodtoestand, in het licht van de eerder geschetste bezwaren ten aanzien van de reikwijdte van het delict. Met het ontbreken van een voldoende duidelijke afbakening, is het voor (rechts)personen niet op voorhand voorzienbaar welk handelen mogelijk strafbaar zal zijn. Toestemming voor bepaald handelen door de overheid, bijvoorbeeld in de vorm van een vergunning, geeft daarin dan ook geen zekerheid meer. Dit kan ook gevolgen hebben voor het investeringsklimaat in Nederland en het vertrouwen van burgers en bedrijven in de overheid. De toelichting geeft hiervan nog onvoldoende blijk. De Afdeling adviseert dan ook de toelichting hierop aan te passen.

e. Causaal verband en cumulatieve schade
Voor een effectieve handhaving van de voorgestelde strafbaarstelling moet sprake zijn van een causaal verband tussen het handelen of nalaten van een verdachte en de ontstane schade. Indien het causaal verband ontbreekt, kan de rechter niet komen tot een bewezenverklaring. Volgens de initiatiefnemer moet bij de beoordeling of sprake is van milieuschade die zodanig is dat sprake is van ecocide, rekening worden gehouden met de grenzen van ecosystemen om schadelijke elementen op te nemen en te verwerken. Naarmate die grenzen worden bereikt, zullen bepaalde milieuschadelijke activiteiten eerder zorgen voor de ernstige schade zoals bedoeld in de delictsomschrijving. De initiatiefnemer noemt dit cumulatieve schade. (zie noot 57) De kans dat ecocide wordt gepleegd, wordt daarmee ook groter naarmate de grenzen van ecosystemen in beeld komen. De vraag is hoe het causale verband tussen het handelen of nalaten van een verdachte en de ontstane milieuschade kan worden aangetoond, in het bijzonder indien sprake is van cumulatieve schade.

Ter illustratie wijst de initiatiefnemer erop dat de atmosfeer tot nu toe de capaciteit had om schadelijke stoffen uit de luchtvaart op te nemen, zonder dat dit tot ernstige nadelige verstoringen of veranderingen heeft geleid aan ecosystemen, water, bodem of lucht. Met een toename van de luchtvaart en andere luchtvervuilende sectoren, neemt die capaciteit echter af. Volgens de initiatiefnemer is sprake van een toename van de CO2-uitstoot, hetgeen leidt tot gevaarlijke klimaatverandering. Dit komt mede door de luchtvaart. (zie noot 58) De initiatiefnemer lijkt hiermee te suggereren dat het gebruik van vliegtuigen die CO2 uitstoten nu of in de toekomst bij een verminderde milieugebruiksruimte als ecocide kan worden aangemerkt.

Bij dit voorbeeld rijst onder andere de vraag op welke manier kenbaar is wat het moment is dat de grens is bereikt waarop de atmosfeer niet meer de mogelijkheid heeft om schadelijke stoffen op te nemen en te verwerken en wat het juridisch effect vervolgens zal zijn. En kunnen dan alle luchtvaartmaatschappijen worden vervolgd voor ecocide indien zij nog één of meer vluchten uitvoeren? Is de schade aan het milieu volledig aan de individuele luchtvaartmaatschappijen toe te rekenen of alleen aan hen gezamenlijk? Indien dat laatste het geval is: wie kan dan worden aangemerkt als verdachte van ecocide? In de toelichting blijven deze vragen onbeantwoord.

Daar komt bij dat de uitleg van de initiatiefnemer impliceert dat na verloop van tijd steeds meer milieubelastende activiteiten kunnen worden aangemerkt als ecocide. De groep van mogelijk aan te spreken (rechts)personen zal daarmee over de jaren groeien. De vraag is of het voor die (rechts)personen voorzienbaar is welk handelen al dan niet op termijn strafbaar zal zijn. (zie noot 59)

De Afdeling vraagt daarbij hoe zich dit verhoudt tot de doelstelling van de initiatiefnemer dat de strafbaarstelling slechts is bedoeld voor excessieve gevallen. (zie noot 60) Gevallen die op dit moment niet als excessief worden beschouwd, zouden dat door toepassing van cumulatieve schade op termijn wel kunnen worden. Dit knelt met het lex certa-beginsel. De Afdeling zet dan ook vraagtekens bij de juridische haalbaarheid van het meenemen van cumulatieve schade in de beoordeling of sprake is van ecocide op de manier waarop het nu door de initiatiefnemer wordt gepresenteerd.

Door cumulatieve schade onder deze strafbaarstelling te brengen, rekent de initiatiefnemer in feite de wereldwijde klimaatverandering toe aan de (rechts)personen die daaraan op welke manier dan ook een bijdrage leveren. Het is weliswaar begrijpelijk dat de initiatiefnemer erop wijst dat klimaatverandering het gevolg is van de in de toelichting genoemde omstandigheden zoals grootschalige vervuiling. Door echter de cumulatieve schade onder de strafbaarstelling te brengen, wordt de reikwijdte van de strafbaarstelling enorm verbreed. Iedereen die autorijdt, op vakantie gaat met het vliegtuig of fast fashion koopt, kan zich dan (in theorie) schuldig maken aan ecocide, ondanks dat de initiatiefnemer dergelijk alledaags handelen niet onder de strafbaarstelling beoogt te brengen. De initiatiefnemer laat in de toelichting een groot grijs gebied bestaan waarvan niet duidelijk is of hij vervolging voor ecocide daarbinnen voorstaat. Welke ondergrens moet worden gehanteerd, is niet duidelijk.

De Afdeling adviseert de toelichting, en zo nodig de strafbaarstelling, op dit punt aan te passen en dragend te motiveren wat de reikwijdte van de voorgestelde strafbepaling is, gelet op het daarin opgenomen schadebegrip.

f. Gevaarzetting
De voorgestelde strafbaarstelling is niet alleen van toepassing op handelen of nalaten waardoor schade aan het milieu is ontstaan, maar ook op de situatie waarin die schade nog niet is ingetreden. Het handelen of nalaten moet in dat geval dusdanig zijn dat het gevaar voor die schade doet ontstaan, waarbij het in elk geval gaat om alle gevaarzetting die voldoet aan het schadecriterium voor ecocide. Als reden hiervoor noemt de initiatiefnemer dat hij primair beoogt met deze strafbaarstelling ecocide te voorkomen, zodat milieuschade zich niet manifesteert. (zie noot 61)

De Afdeling wijst erop dat met het opnemen van het element van gevaarzetting de reikwijdte van het artikel aanzienlijk wordt vergroot en de rechtsonzekerheid doet toenemen. De toelichting geeft daarvan geen blijk en gaat niet in op de vraag hoe dit onderdeel van de delictsomschrijving moet worden uitgelegd. Welke mate van waarschijnlijkheid dat de schade zal intreden beoogt de initiatiefnemer hiermee? Moet het intreden van de gevolgen van het handelen - de milieuschade - onontkoombaar zijn als de verdachte niet alsnog zou ingrijpen en zijn activiteiten zou aanpassen of stopzetten? Of is het voldoende dat er sprake is van een ernstig risico of van een kans op die schade? Wat wordt verstaan onder de zinsnede ‘in elk geval’ in de delictsomschrijving? Deze vragen zijn ook relevant voor de bewijsbaarheid van het element van de gevaarzetting. De Afdeling wijst in dat geval ook op hetgeen zij hiervoor heeft opgemerkt over het schadebegrip. (zie noot 62)

De toelichting gaat evenmin in op de verhouding van dit bijzondere gevaarzettingselement tot de (voor)zorgplichtbepalingen die gelden in het milieurecht. Die zorgplichtbepalingen zijn er in beginsel op gericht te voorkomen dat milieuschade ontstaat. Indien de gevolgen voor de fysieke leefomgeving niet volledig kunnen worden voorkomen, moeten die zoveel mogelijk worden beperkt of ongedaan worden gemaakt. (zie noot 63) Hoe verhoudt het gevaarzettingselement in de ecocidebepaling zich hiertoe?

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de invulling van dit bijzondere gevaarzettingselement in de delictsomschrijving en de verhouding daarvan tot de zorgplichtbepalingen in het milieurecht en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.

g. Extraterritoriale rechtsmacht
De initiatiefnemer stelt voor ecocide toe te voegen aan de lijst van delicten die vallen onder artikel 7 lid 2 van het Wetboek van Strafrecht. Daarmee verkrijgt Nederland ten aanzien van dat delict extraterritoriale rechtsmacht, zonder dat hieraan het vereiste van dubbele strafbaarheid is verbonden. Dat betekent dat de voorgestelde ecocidebepaling ook van toepassing is op Nederlanders die zich buiten Nederland daaraan schuldig maken, zonder dat is vereist dat ecocide of een vergelijkbaar feit strafbaar is in de staat of de internationale gebieden (zoals de volle zee) waar dit feit wordt gepleegd.

In de toelichting wijst de initiatiefnemer er onder meer op dat Nederlandse bedrijven of financiers met enige regelmaat in het buitenland milieuschadelijke activiteiten verrichten die aangemerkt kunnen worden als ecocide en die tevens het mondiale klimaat aantasten, landschappen onleefbaar maken of eraan bijdragen dat unieke planten- of diersoorten uitsterven. Volgens de toelichting tasten dergelijke milieuschadelijke activiteiten met andere woorden de ecologische integriteit van de planeet aan, leiden zij tot mensenrechtenschendingen en ondermijnen zij hierdoor de internationale rechtsorde. Hierdoor overstijgt het belang van rechtshandhaving de territoriale jurisdictie van het land waar de activiteit plaatsvindt. (zie noot 64) Daarnaast betoogt de toelichting dat ecocide- en milieudelicten in toenemende mate strafbaar worden gesteld in het buitenland.

De Afdeling merkt op dat strenge eisen gelden voor de aanvaardbaarheid van extraterritoriale rechtsmacht en in het bijzonder wanneer de eis van dubbele strafbaarheid niet wordt gesteld. Het spreekt voor zich dat een staat het recht heeft om de strafwet toe te passen op feiten die binnen zijn grenzen worden gepleegd. Dit kan worden gezien als een uitdrukking van de soevereiniteit van een staat op zijn grondgebied.

Wanneer rechtsmacht echter wordt uitgeoefend buiten het eigen grondgebied, kan dit botsen met de soevereiniteit van andere staten en de rechtszekerheid van burgers en bedrijven die moeten kunnen weten wanneer hun handelen strafbaar is. (zie noot 65) In beginsel moet voor het vestigen van extraterritoriale rechtsmacht sprake zijn van een band met de staat, zoals de bescherming van de staat, of de nationaliteit van de verdachte of het slachtoffer. In artikel 7 van het Wetboek van Strafrecht wordt hieraan uitvoering gegeven door de extraterritoriale rechtsmacht te beperken tot strafbare gedragingen van Nederlanders (het zogenaamde actieve personaliteitsbeginsel).

In het Nederlandse strafrecht geldt als algemeen beginsel dat de uitoefening van extraterritoriale rechtsmacht met toepassing van het actieve personaliteitsbeginsel alleen aan de orde is bij dubbele strafbaarheid. (zie noot 66) Het loslaten van de eis van dubbele strafbaarheid wordt alleen toelaatbaar geacht wanneer in Nederland vervolging wordt gewenst, het feiten zijn die onze rechtsorde ernstig schokken en over de strafwaardigheid op zichzelf ‘in de wereldgemeenschap een grote mate van overeenstemming’ bestaat. (zie noot 67)

Uit de toelichting bij het wetsvoorstel blijkt onvoldoende waarom Nederlanders voor het voorgestelde misdrijf ecocide ook buiten Nederland strafrechtelijk moeten kunnen worden aangepakt zonder de eis van dubbele strafbaarheid te stellen. Het uitoefenen van extraterritoriale rechtsmacht over handelen of nalaten in andere staten betekent per definitie een inbreuk op de soevereiniteit van deze staten en die inbreuk wordt zwaarder wanneer de eis van dubbele strafbaarheid komt te vervallen. De rechtvaardiging daarvoor moet daarom ook overtuigend worden gemotiveerd.

Van belang is dat nadere afbakening en precisering van de delictsomschrijving ook in het licht van een mogelijke uitbreiding van de rechtsmacht noodzakelijk is. Als onvoldoende duidelijk is welke gedragingen nu precies voor strafrechtelijke vervolging in aanmerking komen onder de strafbaarstelling van ecocide, is het niet goed mogelijk om te beoordelen of deze gedragingen neerkomen op feiten die de rechtsorde ernstig schokken of waarvan de strafwaardigheid op zichzelf ‘in de wereldgemeenschap een grote mate van overeenstemming’ kent.

De Afdeling adviseert in het verlengde van wat zij onder punt 4 opmerkte, te verduidelijken op welke gedragingen de voorgestelde strafbepaling betrekking heeft. Alleen dan is het mogelijk adequaat te motiveren of, en zo ja waarom, het voorgestelde delict toegevoegd kan worden aan de lijst met delicten waarvoor extraterritoriale rechtsmacht zonder dubbele strafbaarstelling heeft te gelden. De Afdeling adviseert op dit punt de gemaakte keuze van een dragende motivering te voorzien en, zo dit niet mogelijk is, de keuze voor uitbreiding van de rechtsmacht op de voorgestelde wijze te heroverwegen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het initiatiefvoorstel en adviseert het voorstel niet in behandeling te nemen, tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State


Voetnoten

(1) Memorie van toelichting, I. Algemeen deel, Hoofdstuk 1. Inleiding, 1.1 Introductie, 1.1.1. Achtergrond wetsvoorstel.
(2) Memorie van toelichting, I. Algemeen deel, Hoofdstuk 1. Inleiding, 1.1 Introductie, 1.1.4. Ecocide.
(3) Memorie van toelichting, I. Algemeen deel, Hoofdstuk 1. Inleiding, 1.1 Introductie, 1.1.3, Nationale Ontwikkelingen.
(4) Memorie van toelichting, I. Algemeen deel, Hoofdstuk 1. Inleiding, 1.2 Achtergrond/context, 1.2.1. De planeet in crisis, 1.2.11. Inleiding.
(5) Memorie van toelichting, I. Algemeen deel, Hoofdstuk 1. Inleiding, 1.2 Achtergrond/context, 1.2.1. De planeet in crisis, 1.2.1.3. Biodiversiteit.
(6) Memorie van toelichting, I. Algemeen deel, Hoofdstuk 2. Huidig stelsel milieu(straf)recht in Nederland, 2.2 Bestuursrechtelijk milieurecht, 2.2.1. Normatief kader.
(7) Memorie van toelichting, I. Algemeen deel, Hoofdstuk 2. Huidig stelsel milieu(straf)recht in Nederland, 2.3 Strafrecht, 2.3.2. Wet op de economische delicten.
(8) Artikelen 173a en 173b Sr, zie Memorie van toelichting, I. Algemeen deel, Hoofdstuk 2. Huidig stelsel milieu(straf)recht in Nederland, 2.3 Strafrecht, 2.3.3. Wetboek van Strafrecht.
(9) Memorie van toelichting, I. Algemeen deel, Hoofdstuk 3. Tekortkomingen huidig stelsel, 3.3. Tekortkoming 2: Administratieve afhankelijkheid milieustrafrecht, 3.3.1. Administratieve afhankelijkheid en consequenties.
(10) Memorie van toelichting, I. Algemeen deel, Hoofdstuk 3. Tekortkomingen huidig stelsel, 3.4. Tekortkoming 3: Beperkte vervolging grensoverschrijdende milieuschade.
(11) Memorie van toelichting, I. Algemeen deel, Hoofdstuk 3. Tekortkomingen huidig stelsel, 3.3. Tekortkoming 2: Administratieve afhankelijkheid milieustrafrecht, 3.3.1. Administratieve afhankelijkheid en consequenties.
(12) Memorie van toelichting, I. Algemeen deel, Hoofdstuk 3. Tekortkomingen huidig stelsel, 3.3. Tekortkoming 2: Administratieve afhankelijkheid milieustrafrecht, 3.3.3. Faalfactoren, 3.3.3.2. Faalfactor 1: asymmetrie informatievoorziening.
(13) Memorie van toelichting, I. Algemeen deel, Hoofdstuk 3. Tekortkomingen huidig stelsel, 3.3. Tekortkoming 2: Administratieve afhankelijkheid milieustrafrecht, 3.3.3. Faalfactoren, 3.3.3.3. Faalfactor 2: onevenredige toegang bedrijfsleven tot bestuur.
(14) Memorie van toelichting, I. Algemeen deel, Hoofdstuk 3. Tekortkomingen huidig stelsel, 3.3. Tekortkoming 2: Administratieve afhankelijkheid milieustrafrecht, 3.3.3. Faalfactoren, 3.3.3.4. Faalfactor 3: te grote waarde economische belangen.
(15) Voorgesteld artikel 153. Memorie van toelichting, I. Algemeen deel, Hoofdstuk 4. Inhoud van het wetsvoorstel, 4.2 Inhoud strafbaarstelling, 4.2.1. Aard van de milieuschade (wanneer is sprake van ecocide?), 4.2.1.1. Aansluiting bij EU akkoord herziene richtlijn milieucriminaliteit en voorstel IEP.
(16) Memorie van toelichting, I. Algemeen deel, Hoofdstuk 4. Inhoud van het wetsvoorstel, 4.2 Inhoud strafbaarstelling, 4.2.1. Aard van de milieuschade (wanneer is sprake van ecocide?), 4.2.1.6. Definitie van het schadebegrip.
(17) Memorie van toelichting, I. Algemeen deel, Hoofdstuk 4. Inhoud van het wetsvoorstel, 4.2 Inhoud strafbaarstelling, 4.2.3. Schuldverband.
(18) Memorie van toelichting, I. Algemeen deel, Hoofdstuk 4. Inhoud van het wetsvoorstel, 4.2 Inhoud strafbaarstelling, 4.2.4. Wederrechtelijkheid, vergunning en rechtvaardiging, 4.2.4.1. Wederrechtelijkheid als element en administratieve afhankelijkheid.
(19) Memorie van toelichting, I. Algemeen deel, Hoofdstuk 4. Inhoud van het wetsvoorstel, 4.5 Extraterritoriale rechtsmacht.
(20) Richtlijn 2008/99/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht, PbEU L-328/28
(21) Memorie van toelichting, I. Algemeen deel, Hoofdstuk 5. Verhouding tot (hoger) recht.
(22) Zie bijvoorbeeld J.H. ter Beek, ‘Een rechtstheoretische problematisering van de natuurentiteit als rechtspersoon’, Rechtsgeleerd Magazijn Themis 2024-1, p. 40-56; T.E.L. Lambooy e.a., ‘Rechten van Natuur: een kansrijke volgende stap in het natuurbeschermingsrecht?’, Tijdschrift Natuurbeschermingsrecht 2023-2, nr. 105, p. 6-23; M.J. Kroeze, ‘Een rivier als rechtspersoon?’, Rechtsgeleerd Magazijn Themis 2022-1, p. 1-3.
(23) Artikel 21 van de Grondwet.
(24) Kamerstukken II 1976-77, 13873, nr. 3, p. 49. Zie ook J. Gerards, (red.), Grondrechten: de nationale, Europese en internationale dimensie, Nijmegen, Ars Aequi Libri, 2020, Hoofdstuk 20.
(25) Artikelen 2 en 8 EVRM.
(26) F.M. Fleurke, ‘Artikel 21 Milieubescherming’, in: Hirsch Ballin, E.M.H. e.a. (red.), Uitleg van de Grondwet, Den Haag, Boom Juridisch, 2021, p. 426. Onder verwijzing naar EHRM 10 januari 2012, appl.nr. 30765/08 (Di Sarno/Italië).
(27) F.M. Fleurke, ‘Artikel 21 Milieubescherming’, ibidem, p. 426. Onder verwijzing naar EHRM 8 juli 2003, appl.nr. 36022/97 (Hatton e.a./Verenigd Koninkrijk), par. 99 en EHRM 9 juni 2005, appl.nr. 55723/00 (Fadeyeva/Rusland), par. 89. Zie ook Hoge Raad 20 december 2019, ECLI:NL:HR:2019:2006 (Urgenda), r.o. 5.2.3. Zie ook de memorie van toelichting, I. Algemeen deel, Hoofdstuk 5. Verhouding tot (hoger) recht, 5.3. Verhouding tot Europees recht, onder verwijzing naar EHRM 30 november 2004, appl.nr. 48939/99, ECLI:CE:ECHR:2004:1130JUD004893999, (Öneryıldız/Turkije),
(28) Artikel 37 Handvest.
(29) Zie bijvoorbeeld artikel 3 Verdrag van de Europese Unie (VEU) en artikelen 11 en 191 Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU). Zie ook bijvoorbeeld HvJEU 17 april 2018, ECLI:EU:C:2018:255, C-441/17, Commissie/Polen (Białowieża) over grootschalige boskap in Polen in strijd met onder meer de Habitatrichtlijn.
(30) Declaration on the Protection of the Human Environment (adopted by the United Nations Conference on the Human Environment, Stockholm, 16 June 1972; U.N. General Assembly Resolutions 2994/XXVII, 2995/XXVII and 2996/XXVII of 15 December 1972).
(31) Declaration on Environment and Development (adopted by the United Nations Conference, Rio de Janeiro, 14 June 1992, UN Doc. A/CONF.151/26 (UNCED)).
(32) Algemene Vergadering (VN), A/RES/76/300, 28 juli 2022. De resolutie werd aangenomen met een meerderheid van 161 staten voor, géén tegen en acht onthoudingen (China, Rusland, Wit-Rusland, Cambodja, Iran, Syrië, Kirgistan en Ethiopië).
(33) Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development. Resolution adopted by the General Assembly on 25 September 2015; VN doc. A/RES/70/1.
(34) Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v. Uruguay), Judgment, 20 april 2010, ICJ Reports 2010, p. 14, paragraaf 204.
(35) Zie ook J. Verschuuren, Het grondrecht op bescherming van het leefmilieu, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1993.
(36) Zie artikel 16 van de Grondwet, artikel 1 van het Wetboek van Strafrecht en artikel 7 van het EVRM.
(37) Zie op dit punt ook bijvoorbeeld eerdere adviezen: Kamerstukken II 2022/23, 35761, nr. 8, punt 3 onder d (W02.21.0072/II) en Kamerstukken II 2022/23, 36222, nr. 4, punt 2 onder a, (W16.21.0369/II).
(38) Memorie van toelichting, paragraaf 4.2.2.
(39) Memorie van toelichting, I. Algemeen deel, Hoofdstuk 4. Inhoud van het wetsvoorstel, 4.2 Inhoud strafbaarstelling, 4.2.1. Aard van de milieuschade (wanneer is sprake van ecocide?), 4.2.1.3. Definitie van wijdverbreid.
(40) Artikel 231 lid 1 en lid 3 van de Franse Milieuwet (Code de l’environnement).
(41) Als een dynamisch complex van gemeenschappen van planten-, dieren-, schimmel- en micro-organismen en hun niet-levende omgeving, die met elkaar interacteren als een functionele eenheid. Het omvat habitatsoorten, habitats van soorten en populaties van soorten.
(42) In artikel 2, onder c, van de Richtlijn 2008/99/EG wordt een natuurlijke habitat binnen een beschermd gebied omschreven als: "een habitat van een soort waarvoor een gebied als speciale beschermingszone is ingedeeld overeenkomstig artikel 4, lid 1 of lid 2, van Richtlijn 79/409/EEG, en elke natuurlijke habitat of habitat van een soort waarvoor een gebied als speciale beschermingszone is aangemerkt overeenkomstig artikel 4, lid 4, van Richtlijn 92/43/EEG". Zie ook het Verdrag inzake biologische diversiteit, Rio de Janeiro, 5 juni 1992.
(43) Advies initiatiefwetsvoorstel strafbaarstelling ecocide, Raad voor de rechtspraak, 5 oktober 2023; advies College van procureurs-generaal, 10 oktober 2023.
(44) Bijlage bij de brief van het secretariaat-generaal van de Raad, getiteld ‘Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the protection of the environment through criminal law and replacing Directive 2008/99/EC’, 2021/0422(COD), 1 december 2023.
(45) European Parliament legislative resolution of 27 February 2024 on the proposal for a directive of the European Parliament and of the Council on the protection of the environment through criminal law and replacing Directive 2008/99/EC (COM(2021)0851 - C9-0466/2021 - 2021/0422(COD)).
(46) Zie overweging 9fa van de preambule in de compromistekst en overweging 21 van de preambule van de tekst na eerste lezing door het Europees Parlement.
(47) Zie onder meer HvJEU 4 mei 2016, C-346/14, Commissie/Oostenrijk, ECLI:EU:C:2016:322, punt 50.
(48) Kristen, F.G.H. (red.), Bijzonder strafrecht : strafrechtelijke handhaving van sociaal-economisch en fiscaal recht in Nederland, Den Haag, Boom Juridisch, 2019, p. 457; Hendriks, L.E.M., Milieustrafrecht, Deventer, Kluwer, 2010, p. 56.
(49) Memorie van toelichting, I. Algemeen deel, Hoofdstuk 1. Inleiding, 1.1. Introductie, 1.1.1. Achtergrond wetsvoorstel.
(50) Kamerstukken II 2013-14, 33962, nr. 3, p. 66-72.
(51) Memorie van toelichting, I. Algemeen deel, Hoofdstuk 4. Inhoud van het wetsvoorstel, 4.2 Inhoud strafbaarstelling, 4.2.4. Wederrechtelijkheid, vergunning en rechtvaardiging, 4.2.4.2. Specifieke zorgplicht milieubelastende activiteit.
(52) Hullu, J. de, Materieel strafrecht: over algemene leerstukken van strafrechtelijke aansprakelijkheid naar Nederlands recht, Deventer, Wolters Kluwer, 2021, p. 185.
(53) Zie bijvoorbeeld Eggen, B.V.G., Het bestanddeel "wederrechtelijk" in artikel 173a Sr, DD 2021/28.
(54) Luchtman, M.J.J.P., ‘Wederrechtelijkheid in het bijzonder strafrecht’, in: Kristen, F.G.H. (red.), Bijzonder strafrecht: strafrechtelijke handhaving van sociaal-economisch en fiscaal recht in Nederland, Den Haag, Boom Juridisch, 2019, p. 450. Zie ook de conclusie van A-G Aben van 9 juni 2020, ECLI:NL:PHR:2020:574, r.o. 15 bij Hoge Raad 8 september 2020, ECLI:NL:HR:2020:1368.
(55) Hoge Raad 8 september 2020, ECLI:NL:HR:2020:1368, r.o. 2.5.2. Zie bijvoorbeeld ook artikel 350 Sr en J. de Hullu, Materieel strafrecht: over algemene leerstukken van strafrechtelijke aansprakelijkheid naar Nederlands recht, Deventer, Wolters Kluwer, 2021, p. 185.
(56) Memorie van toelichting, I. Algemeen deel, Hoofdstuk 4. Inhoud van het wetsvoorstel, 4.2 Inhoud strafbaarstelling, 4.2.4. Wederrechtelijkheid, vergunning en rechtvaardiging, 4.2.4.3. Rechtvaardigingsgrond.
(57) Memorie van toelichting, I. Algemeen deel, Hoofdstuk 4. Inhoud van het wetsvoorstel, 4.2 Inhoud strafbaarstelling, 4.2.1. Aard van de milieuschade (wanneer is sprake van ecocide?), 4.2.1.6. Definitie van het schadebegrip.
(58) Memorie van toelichting, I. Algemeen deel, Hoofdstuk 4. Inhoud van het wetsvoorstel, 4.2 Inhoud strafbaarstelling, 4.2.1. Aard van de milieuschade (wanneer is sprake van ecocide?), 4.2.1.6. Definitie van het schadebegrip.
(59) Gelet op het lex certa-beginsel zoals behandeld in paragraaf 3.
(60) Memorie van toelichting, I. Algemeen deel, Hoofdstuk 1. Inleiding, 1.1 Introductie, 1.1.4. Ecocide.
(61) Memorie van toelichting, I. Algemeen deel, Hoofdstuk 4. Inhoud van het wetsvoorstel, 4.3 Keuze voor combinatie krenkings- en gevaarzettingsdelict.
(62) Zie punt 4, onder e.
(63) Zie bijvoorbeeld artikel 1.7 Omgevingswet.
(64) Memorie van toelichting, I. Algemeen deel, Hoofdstuk 4. Inhoud van het wetsvoorstel, 4.5. Extraterritoriale rechtsmacht.
(65) Zie R. van Elst, Rechtsmacht, in: R. van Elst en E. van Sliedregt (red.), Handboek internationaal strafrecht: internationaal en Europees strafrecht vanuit Nederlands perspectief, Deventer: Wolters Kluwer 2022, p. 100-106; J. de Hullu, Materieel strafrecht 2021, p. 140-141; A.H. Klip & A.-S Massa, Communicerende grondslagen van extraterritoriale rechtsmacht, WODC/Maastricht University 2010.
(66) Artikel 7 lid 1 Sr.
(67) J. de Hullu. Materieel strafrecht 2021, paragraaf 6.3.1.