Tweede periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen in Nederland

"Decentraal moet, tenzij het alleen centraal kan"

Sinds de totstandkoming van de Code Interbestuurlijke Verhoudingen in 2004 wordt de Raad van State tweejaarlijks door de regering, het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) gevraagd een beschouwing te geven over de interbestuurlijke verhoudingen in Nederland. De Raad doet dat op grond van artikel 15, tweede lid, van de Wet op de Raad van State.

In de actuele adviesaanvraag is gevraagd of de Raad van State bijzondere aandacht zou willen besteden aan:

• de manier waarop de aanbevelingen uit de Eerste periodieke beschouwing zijn opgepakt;
• de decentralisatieoperatie van het kabinet, zoals die ten tijde van de voorbereiding van de tweede beschouwing vorm heeft gekregen;
• de wijze waarop op dit moment door betrokken partijen aan het herstel van vertrouwen wordt gewerkt, en
• de mate waarin is voldaan aan de kritische succesfactoren voor samenwerking en dialoog tussen de overheidslagen.

In de Tweede periodieke beschouwing blikt de Raad terug op zijn eerste beschouwing uit 2006, de periode sinds het verschijnen van die beschouwing en kijkt hij ook vooruit.

Wat vooraf ging
In zijn eerste beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen heeft de Raad in 2006 de (grond-)wettelijke grondslagen van het stelsel van het Nederlandse openbaar bestuur beschreven en een analytische beschouwing gegeven over de spanningen die zich in het openbaar bestuur voordoen. Spanningen, die deels inherent zijn aan het stelsel en deels samenhangen met het functioneren van bestuur en bestuurders.
De spanningen die samenhangen met het stelsel zijn: autonomie en medebewind; hiërarchie en gelijkwaardigheid; eenheid en verscheidenheid; schaal en taak; Nederland en Europa. De spanningen die voortkomen uit het functioneren van bestuur en bestuurders zijn: beleidsvervlechting, veranderende bestuurscultuur, veranderende plaats van de burger.
De eerste beschouwingen sloten af met een aantal aanbevelingen om de spanningen binnen het openbaar bestuur beheersbaar te maken. Daarvoor moeten twee voorwaarden worden vervuld. Allereerst is nodig een vergroting van de kennis van de staatsrechtelijke grondslagen van het openbaar bestuur bij degenen die in of voor dat bestuur werkzaam zijn: ambtenaren, raadsleden en gemeentelijke bestuurders, Kamerleden en bewindspersonen. Daarnaast is nodig het opstellen van een gemeenschappelijke, inhoudelijke, agenda, bij voorkeur aan het begin van elke nieuwe kabinetsperiode op grond waarvan de verschillende overheden weten waar ze ten opzichte van elkaar inhoudelijk aan toe zijn en welke concrete beleidsvoornemens te verwachten zijn.
Om de naleving van de omgangsregels door en tussen de overheden, het voeren van overleg en het geven van inzicht in de financiële consequenties van het voorgenomen beleid te stimuleren en te coördineren, beval de Raad in 2006 aan de positie van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties binnen het kabinet op het gebied van de interbestuurlijke verhoudingen sterker te profileren.
Deze analyse en aanbevelingen van de Raad gelden drie jaar later nog onverkort, al is er de afgelopen twee jaar het nodige in de verhoudingen verbeterd.

De tweede beschouwing in het kort
De belangrijkste vier aanbevelingen van de Raad in deze beschouwing zijn:

• Het basisprincipe voor decentralisatie moet voortaan luiden: 'decentraal moet, tenzij het alleen centraal kan'. De ratio voor deze aanbeveling is een oude: bij decentralisatie is de burger gebaat, omdat de lokale democratie wordt versterkt, de toegankelijkheid van het bestuur wordt vergroot en de afstand tussen burgers en bestuur wordt verkleind;
• Betrek decentrale volksvertegenwoordigers tijdig bij de voorbereiding van decentralisatieoperaties op rijksniveau. Decentralisatiebeleid moet geen zaak zijn van alleen de centrale overheid, het moet ook centraal noch decentraal een ambtelijke, bureaucratische zaak zijn. Politieke betrokkenheid vanuit de decentrale overheden is dus noodzakelijk;
• Betrek ook burgers tijdig bij de invoering van decentralisatieoperaties op decentraal niveau. Alleen door burgers bij die invoering te betrekken wordt ervoor gezorgd dat de ratio voor decentralisatie wordt gerealiseerd;
• Koppel schaalgrootte niet automatisch aan bestuurskracht en vertrouw op het ontwikkelvermogen van provincies en gemeenten. Bij bestuurlijke herindeling en samenwerking moeten de burger en de lokale politieke gemeenschap centraal staan en niet overwegingen van bestuurlijke aard.

Terugblik periode 2006 - 2009
Hoofdstuk 2 van deze beschouwing is gewijd aan de terugblik op de periode 2006 tot en met begin 2009. De Raad blikt terug door de ontwikkelingen te beschrijven op het terrein van de financiën, het toezicht, de regelgeving en de Europese Unie.

Wat de financiën betreft heeft de Raad vooral gekeken naar het beleid tot terugdringing van de specifieke uitkeringen en de invoering van het principe van 'single information en single audit'. Ook keek de Raad naar ontwikkelingen in het belastinggebied van de decentrale overheden en naar wijzigingen in de Financiële verhoudingswet en de Wet financiering decentrale overheden. Voor het toezicht heeft de Raad vooral gelet op de nakoming van het kabinetsstandpunt inzake de Commissie Oosting en ontwikkelingen op het terrein van de informatievoorziening. Wat de regelgeving betreft heeft de Raad gekeken naar trends in wetsvoorstellen van de regering en in initiatiefvoorstellen van de Kamer. Ook is gekeken naar de vermindering van de regeldruk. Voor de relatie met de Europese Unie heeft de Raad de beleidsinitiatieven bestudeerd die genomen zijn ter verbetering van de samenwerking tussen overheden bij zowel de totstandkoming van besluiten in Brussel als bij de implementatie ervan in Nederland.

De Raad is van oordeel dat de verstandhouding tussen de overheden beduidend is verbeterd ten opzichte van de periode 2004-2006. De verstandhouding is evenwel nog niet in alle gevallen optimaal. De samenwerking tussen de overheden op het terrein van de Europese Unie is goed. De ontwikkelingen op het terrein van de financiën, van het toezicht en van de nationale regelgeving blijven daarbij achter.

Huidige decentralisatieoperatie
In hoofdstuk 3 van de beschouwing wordt ingegaan op de decentralisatieoperatie die door het huidige kabinet is ingezet. Om zich een oordeel te kunnen vormen over die operatie heeft de Raad de gedachte achter decentralisatievoorstellen verkend: 'decentraal wat kan, centraal wat moet'. Vervolgens heeft de Raad gekeken naar de uitwerking van dit principe in de praktijk.

Het doel van decentralisatie is de kwaliteit van het openbaar bestuur te verbeteren door het bestuur zo te organiseren dat de dienstverlening aan de burger doeltreffend is en deze relatief makkelijk kan worden beïnvloed en gecontroleerd. Al in 1980 kwam de regering tot de conclusie dat, als gevolg van allerlei maatschappelijke ontwikkelingen, de centralisatie in de bestuurlijke organisatie te ver was doorgeschoten.
Het toenmalige kabinet gaf aan dat per beleidsterrein of taakgebied vastgesteld dient te worden in hoeverre centrale sturing nog wenselijk of noodzakelijk is. Daarbij legde het kabinet de bewijslast voor het belang of de noodzaak van centrale beïnvloeding nadrukkelijk bij de centrale overheid. Die bewijslast blijkt in de praktijk echter mee te vallen. Steeds als het aankomt op de specifieke onderdelen van de te decentraliseren taak, komen er tal van argumenten tevoorschijn die pleiten voor een (gedeeltelijk) behoud van de centrale behartiging. Decentralisatie brengt ook een afbreken van (machts)posities en beïnvloedingsmogelijkheden voor de rijksoverheid met zich.

Ontwikkelingen op het terrein van de financiën, het toezicht en de regelgeving zijn niet alleen van belang voor de interbestuurlijke verhoudingen, maar zijn voor het welslagen van een decentralisatie zelfs cruciaal. Adequate financiering, terughoudendheid met toezichts- en verantwoordingsverplichtingen en terughoudendheid met en vermindering van (gedetailleerde) regelgeving dragen bij aan een gevoel van veiligheid en creëren beleidsrust. Dit laatste is nodig voor het optimaal uitvoeren van de gedecentraliseerde taken en het bieden van maatwerk.

De Raad heeft aandachtspunten voor een doordacht decentralisatiebeleid geformuleerd waaraan vervolgens de kabinetsstandpunten op het rapport van de Commissie Lodders en de Taakgroep D'Hondt zijn getoetst. De Raad constateert met instemming dat het kabinet bij het formuleren van de standpunten rekening heeft gehouden met deze aandachtspunten.
De provincies en gemeenten krijgen meer beleidsruimte en voldoende middelen (bevoegdheden, financiën en informatie), zonder dat daarvoor grote hoeveelheden verantwoordings- en beleidsinformatie wordt gevraagd. De in beide kabinetsstandpunten gegeven visies op de rol van de provincies en gemeenten zijn realistisch en sluiten niet alleen op elkaar aan, maar sluiten ook aan op het kabinetsstandpunt tot terugdringing van het verticale toezicht. De gezamenlijk te houden conferenties en het gezamenlijk op te stellen beleidskader voor herindeling getuigen van een gevoel van gelijkwaardigheid tussen de overheden en van het willen zoeken naar gemeenschappelijke doelstellingen.

Kritischer is de Raad over de aanpak van het 'kabinetsbrede decentralisatiekader' en over enkele onderdelen van het kabinetsstandpunt over het rapport van de Commissie-Oosting. De kritiek van de Raad betreft vooral het voornemen een bevoegdheid te creëren voor vakministers om, indien gedeputeerde staten een taak die de gemeente verwaarloost niet aanpakken, die taak over te nemen. Deze bevoegdheid voor vakministers is naar het oordeel van de Raad niet consistent met de gekozen beleidslijn: primair horizontaal toezicht en secundair verticaal toezicht door het naast-hogere bestuursorgaan.
De Raad is evenwel over het geheel van de decentralisatieoperatie van oordeel dat het kabinet, provincies en gemeenten gezamenlijk op de goede weg zijn.

Vooruitblik 2009 – 2011: wederzijdse afhankelijkheid, gemeenschappelijke verantwoordelijkheid en individuele aanspreekbaarheid
Het kabinet, de provincies en de gemeenten zullen de komende jaren vooral tijd besteden aan de uitwerking en nakoming van de afspraken uit de bestuursakkoorden en de uitvoering van de kabinetsstandpunten over de rapporten van de Commissie-Oosting, de Commissie-Lodders en de Taakgroep-D'Hondt. De openheid over de gemaakte afspraken en de snelheid en nauwkeurigheid waarmee deze over en weer zullen worden nagekomen, zullen in hoge mate de goede verstandhouding tussen de overheden beïnvloeden.
Die verstandhouding wordt vooral bepaald door het besef van wederzijdse afhankelijkheid, gemeenschappelijke verantwoordelijkheid en individuele aanspreekbaarheid op het uiteindelijke resultaat. Daarin past niet het uitvechten van geschillen via de media of de rechter. Dit laatste draagt bij aan negatieve beeldvorming bij de burger over de overheid in haar geheel en zet de verhoudingen tussen wetgever, bestuur en rechter onnodig onder druk.
Om het herstel van de goede verstandhouding te bevorderen formuleert de Raad in zijn beschouwing allereerst aanbevelingen over de decentralisatieplannen van het kabinet en vervolgens aanbevelingen over de financiën, het toezicht en de regelgeving.

Voorafgaand aan de aanbevelingen geeft de Raad zijn visie op de wijze waarop binnen het openbaar bestuur wordt omgegaan met de belangen van de burger, alsmede met de begrippen schaalgrootte en bestuurskracht.

Burgerbelangen binnen het openbaar bestuur
Een van de belangrijkste overwegingen voor decentralisatie is dat het de belangen van de burger dient. De burger is – in theorie – gebaat bij decentralisatie, omdat daardoor de lokale democratie wordt versterkt, de toegankelijkheid van het bestuur wordt vergroot en de afstand tussen burgers en bestuur wordt verkleind.
Decentralisatie en de naleving van het basisprincipe 'Decentraal wat kan, centraal wat moet' zijn evenwel geen doel op zich, evenmin als bijvoorbeeld doelmatigheid of integraal beleid dat zijn. Zij zijn een middel om de kwaliteit van het openbaar bestuur te verbeteren ten behoeve van de burger.
In de Eerste periodieke beschouwing schetste de Raad al de dubbelrol van de burger, enerzijds actief betrokken bij de eigen buurt of leefomgeving en in actie komend bij bepaalde politieke ontwikkelingen. Anderzijds een burger die zich als cliënt en consument van overheidsdiensten opstelt, waarbij hij eisen stelt aan die dienstverlening. De gemeente is in beginsel de overheidslaag die het best op deze dubbelrol kan inspelen. In de gemeente kan op heel directe wijze invulling worden gegeven aan het begrip 'democratie', doordat burgers soms letterlijk mogen meebesturen en meebeslissen in schaduwraadscommissies of kennisgroepen.
Maar ook bij gemeenten worden de belangen van de burger weleens uit het oog verloren en wordt de nadruk gelegd op de functionaliteit van het eigen bestuur en minder op de lokale gemeenschap en de lokale identiteit. Toch is juist het laatste belangrijk om de burgers zich thuis te laten voelen.
Als de bestuurlijke attitude goed is, zijn gemeenten de ogen en oren van de overheid. Zij worden het eerst geconfronteerd met maatschappelijke problemen – veiligheid, milieu, integratie en armoede - en moeten om die problemen samen met de burgers te kunnen aanpakken beschikken over toereikende bevoegdheden en voldoende financiële middelen. Om dit laatste is het ook te doen bij decentralisatie.
Om de positie van de burger in het geheel van het decentralisatieproces niet uit het oog te verliezen en te versterken, beveelt de Raad dan ook aan om de decentrale volksvertegenwoordigers en de burger meer te betrekken bij decentralisatieoperaties.

Schaalgrootte
Een volgende aanbeveling is om de keuze voor samenwerking dan wel herindeling niet uitsluitend te baseren op de schaalgrootte van gemeenten en de vooronderstelde eisen van functioneel bestuur.
Grotere gemeenten hebben niet per definitie méér bestuurskracht en soms zelfs minder, omdat door de grootte van de interne organisatie ook op decentraal niveau verkokering kan ontstaan. Decentralisatie, bestuurskracht en schaalgrootte worden vaak impliciet of expliciet met elkaar in verband gebracht. Het lijkt alsof ze onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Dit laatste is naar het oordeel van de Raad opmerkelijk, omdat elke keuze voor decentralisatie ook moet zijn ingegeven door het veronderstelde of gebleken onvermogen van de rijksoverheid om die bepaalde taak gecentraliseerd adequaat uit te oefenen.
Uit onderzoeken naar de effecten van decentralisatie blijkt dat de schaalgrootte slechts één van de factoren is die de bestuurskracht beïnvloedt. Bestuurskracht hangt dus minder samen met de schaalgrootte dan weleens wordt gedacht. Zaken als organisatie- en bestuurscultuur, doorzettingsvermogen, deskundigheid en ambities van individuele personen binnen de organisatie (ambtenaren én bestuurders) zijn evenzeer van groot belang en zijn niet uitsluitend afhankelijk van een hoog inwonertal.

In sommige gevallen zal herindeling te verkiezen zijn boven samenwerking in verband met de transparantie van het bestuur en het functioneren van de lokale democratie. In andere gevallen zal samenwerking te verkiezen zijn boven herindeling in verband met het behoud van de eigen identiteit van de gemeente en de belangen van een dorp of wijk. Voor de burger is een woonplaats meer dan een goed functionerend bestuur; het 'lokale' is niet alleen onderdak, maar ook de plek waaromheen het leven wordt georganiseerd.

Bestuurskracht
In sommige kabinetsstandpunten en in diverse rapporten kan tussen de regels door een algemeen gebrek aan vertrouwen in de bestuurskracht van de provincies en gemeenten worden gelezen. Maar wat is 'bestuurskracht'? Een heldere definitie ontbreekt. Door het gebrek aan eenduidigheid van het begrip is het ook niet duidelijk wanneer een overheid over voldoende bestuurskracht beschikt.
Bestuurskrachtmetingen als toets voor de kwaliteit van de eigen organisatie kunnen een goede zaak zijn, maar de bestuurskracht van provincies en gemeenten mag niet als voorwaarde vooraf worden gesteld alvorens tot decentralisatie te besluiten.
Het besluit tot decentralisatie door de rijksoverheid hoeft niet te wachten op het ‘bewijs’ dat provincies of gemeenten over voldoende bestuurskracht beschikken. De Raad wil de bewijslast voor centralisatie weer terugleggen bij de rijksoverheid.

De Raad beveelt daarom aan om het basisprincipe voor de interbestuurlijke verhoudingen 'Decentraal wat kan, centraal wat moet' te wijzigen in: Decentraal moet, tenzij het alleen centraal kan. Deze omkering van de bewijslast brengt met zich mee dat in de toelichting bij conceptregelgeving of conceptbeleid, met relevantie voor provincies en gemeenten, voortaan gemotiveerd moet worden waarom iets centraal wordt geregeld in plaats van decentraal.

Aanbevelingen op een rij:

1. Betrek decentrale volksvertegenwoordigers bij de voorbereiding van decentralisatieoperaties op rijksniveau

2. Betrek burgers bij de invoering van decentralisatieoperaties op decentraal niveau

3. Vergroot de kennis van het openbaar bestuur en de spelregels bij allen die werkzaam zijn in het openbaar bestuur

4. Koppel schaalgrootte niet automatisch aan bestuurskracht en vertrouw op het ontwikkelvermogen van provincies en gemeenten

5. Het principe voor decentralisatie zou voortaan moeten luiden: 'Decentraal moet, tenzij het alleen centraal kan'

6. Maak een goede tijdsplanning voor decentralisatievoorstellen

7. Investeer in goede financiële verhoudingen

8. Rond de discussie over het provinciale en gemeentelijke belastinggebied af

9. Leef artikel 2 Financiële-verhoudingswet onverkort en ruimhartig na

10. Verbind gezamenlijke doelstellingen aan brede doeluitkeringen

11. Voeg aan het generieke toezicht geen specifieke bevoegdheden voor vakministers toe

12. Betrek intraprovinciale en intragemeentelijke informatie bij de verticale informatievoorziening

13. Breng regelgeving en beleid op zorgvuldige en interactieve wijze tot stand

14. Neem ruime implementatietermijnen voor nieuw beleid of nieuwe regelgeving in acht

15. Breng een fasering aan in decentralisatiewetten en wees terughoudend met detailregelgeving