Samenvatting ongevraagd advies Koninkrijk, verdragen en het Unierecht

Aanleiding

Met enige regelmaat moet de Afdeling advisering van de Raad van State (van het Koninkrijk) vaststellen dat het sluiten, bekrachtigen en uitvoeren van verdragen niet gemakkelijk aansluit bij de structuur van het Koninkrijk der Nederlanden. Het Koninkrijk is internationaal één geheel, maar bestaat uit vier verschillende landen, namelijk Nederland, Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Die landen gaan over hun eigen interne aangelegenheden, maar het is het Koninkrijk dat verdragen sluit met andere staten. Het uitgangspunt is dat de verdragen die het Koninkrijk aangaat voor alle landen in het Koninkrijk gelden. Tussen beide uitgangspunten kan spanning optreden. Dat constateert de Afdeling advisering van in een ongevraagd advies over het Koninkrijk, verdragen en het Europese recht.

Juridisch kader – wanneer betrokkenheid Caribische landen?

De Afdeling advisering zet in het advies het juridische kader uiteen dat relevant is voor het aangaan van verdragsrelaties. De belangrijkste voor betrokkenheid van de Caribische landen is of een verdrag effect heeft op de landen en hen dus ‘raakt’. Als dat het geval is, dan zouden de Caribische landen bij het gehele proces, van onderhandeling tot bekrachtiging van een verdrag, betrokken moeten zijn. De Afdeling advisering constateert dat hiervan niet altijd sprake is. In veel gevallen komt dit door de beperkte omvang van het overheidsapparaat van de Caribische landen, maar ook aan Nederlandse zijde kan meer aandacht zijn voor Caribische betrokkenheid.

Extra aandacht

De vraag of een verdrag überhaupt zou moeten gelden voor (één van) de Caribische landen zou volgens de Afdeling advisering eerder in het proces en zorgvuldiger moeten worden beantwoord. Daarbij moeten de betrokken ministeries ook rekening houden met de betekenis van mensenrechten en de ongedeelde nationaliteit binnen het Koninkrijk. Als verdragen daarop betrekking hebben, dan verdient het proces van verdragssluiting, en de uitvoering van het verdrag, extra aandacht.

Hoewel het Europese recht niet volledig op de Caribische landen van toepassing is, wordt die toepasselijkheid wel steeds groter. Zo kunnen de Nederlandse burgers in de Caribische landen een beroep doen op rechten die aan burgers van de EU toekomen. Dit betekent volgens de Afdeling advisering ook dat de Caribische landen meer zouden moeten worden betrokken bij verdragen die de EU samen met de lidstaten afsluit.

Aanbevelingen

De Afdeling advisering doet in haar advies tien aanbevelingen, die hieronder kort uiteengezet worden:

1. Besteed bij de onderhandelingen over een verdrag meer aandacht aan de vraag wat nodig is voor de uitvoering van dat verdrag in de Caribische landen.
2. Richt de procedures zo in dat voldoende rekening wordt gehouden met de interne procedures in de landen en hun beperkte overheidscapaciteit.
3. Maak voldoende duidelijk hoe de betrokken ministeries bepalen of een verdrag effect zou kunnen hebben op de Caribische landen (en de landen dus betrokken moeten worden bij de totstandkoming van een verdrag).
4. De vraag of een verdrag ook moet gelden voor de Caribische landen zou met meer zorgvuldigheid moeten worden behandeld. Dat betekent dat de landen een actievere rol moeten spelen en bijvoorbeeld tijdig moeten aangeven als zij hierbij hulp nodig hebben. Die hulp zou dan door Nederland ook moeten worden geboden.
5. Besteed bij de totstandkoming van verdragen meer aandacht aan de vraag of bij het verdrag de waarden van het Koninkrijk (mensenrechten, behoorlijk bestuur, rechtszekerheid) een rol spelen.
6. Als dit zo is, dan moet aan de uitvoering van een dergelijk verdrag extra aandacht worden besteed.
7. Sta, uitgebreider dan nu het geval is, stil bij de effecten die een verdrag zou kunnen hebben op de Caribische landen en de Nederlandse burgers die daar wonen.
8. Verduidelijk de procedures hierover in de ‘Aanwijzingen voor de Regelgeving’.
9. Als de EU een verdrag aangaat met een lidstaat, bekijk dan of dit verdrag ook effect heeft op de Caribische landen.
10. De relatie tussen de Caribische openbare lichamen (Bonaire, Sint Eustatius en Saba) en de EU moet nog worden geëvalueerd. Besteed bij die evaluatie aandacht aan de betekenis van ‘gemengde’ verdragen voor deze openbare lichamen.

Ongevraagde adviezen

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert in de regel over wetsvoorstellen die regering en parlement aan haar voorleggen. Zij kan echter ook advies geven zonder dat een concreet wetsvoorstel voorligt. Dat heet dan een ongevraagd advies. Dit advies over het Koninkrijk is daar een voorbeeld van.