Samenvatting voorlichting over regulering vrij verkeer van personen en diensten

Aanleiding en achtergrond voor het voorlichtingsverzoek

Regering en parlement zijn op zoek naar manieren om misstanden met arbeidsmigranten aan te pakken. Uit rapporten van onder meer de inspectie SZW blijkt dat arbeidsmigranten kwetsbaar zijn voor ‘oneerlijk werk’ en voor werk in (zeer) slechte arbeidsomstandigheden. Het kan gaan om een slechte behandeling door de werkgever, zoals een slechte bejegening, een te hoge werkdruk, onvoldoende betaling en slechte accommodatieomstandigheden. Ook kan uitbuiting plaatsvinden.

Recent heeft het zogenoemde Aanjaagteam bescherming arbeidsmigranten aan het kabinet verschillende aanbevelingen uitgebracht om de misstanden in de werk- en leefsituatie van arbeidsmigranten tegen te gaan en de afhankelijkheid van hun werkgever te verkleinen.

In een Kamerdebat over een initiatiefnota van de leden Segers en Marijnissen over een actieplan arbeidsmigratie is een motie van het lid Bruins c.s. aangenomen. Daarin is aan de Afdeling advisering gevraagd om in kaart te brengen of het mogelijk is - en zo ja, welke mogelijkheden het huidige Europese Unierecht biedt - om op nationaal niveau additionele regels te stellen op het terrein van arbeidsmigratie binnen de Europese Unie.

Algemeen

Arbeidsmigratie is een verschijnsel van alle tijden: verschillen in welvaart tussen landen leiden tot vraag en aanbod van goedkope arbeid. Het hoge welvaartsniveau in Nederland leidt ertoe dat arbeidsmigratie in Nederland, van oudsher, veel aan de orde is. De uitbreiding van de EU heeft een (nieuwe) impuls gegeven aan arbeidsmigratie. Deze heeft ertoe geleid dat een groot legaal aanbod aan goedkope arbeid binnen de EU is ontstaan.

Gegeven de welvaartsverschillen, betekent het afsnijden van bepaalde wegen niet dat arbeidsmigratie dan stopt. Er zullen andere wegen worden gezocht of er zal zelfs weer een toename van illegale arbeidsmigratie optreden, zoals ook in de jaren tachtig van de vorige eeuw het geval was. Ook het Aanjaagteam concludeert dat het gaat om een blijvend fenomeen, en dat verbieden niet nodig is: in de meeste gevallen gaat het goed en is iedereen tevreden. Dat neemt echter niet weg dat zich ook situaties voordoen waarin sprake is van ernstige misstanden.

Het Unierechtelijke kader

Het Unierecht beoogt belemmeringen van arbeidsmigratie als economisch fenomeen zoveel als mogelijk te voorkomen. Binnen de EU gelden de regels van het vrije verkeer van personen, werknemers, en diensten, en de vrijheid van vestiging. Deze vrijheden zijn gewaarborgd in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en nader uitgewerkt in verschillende richtlijnen en verordeningen. De mogelijkheden om op nationaal niveau regels te stellen over arbeidsmigratie, door het inperken van het vrij verkeer van personen en werknemers, zijn daarmee per definitie, of zo men wil: bewust, beperkt.

Mogelijkheden voor nationale regels

Het Unierecht biedt ruimte voor nationale maatregelen op het terrein van sociale bescherming. Wat betreft het vrij verkeer van personen en werknemers, heeft de Uniewetgever, ook voor normen op het terrein van veiligheid en gezondheid gezorgd. Zo dienen binnen de EU regels te worden nageleefd over de dagelijkse rusttijd en de maximale duur van de werkweek. Maar het gaat om minimumnormen. Lidstaten mogen op dit terrein verdergaande eisen stellen.

De lidstaten moeten dus rekening houden met het toepasselijk secundair recht (verordeningen en richtlijnen) en met de relevante randvoorwaarden die voortvloeien uit het VWEU. Elke afzonderlijke nationale maatregel zal moeten worden getoetst aan de specifieke regels die hierop van toepassing zijn (denk ook aan, onder andere, de Detacheringsrichtlijn, de Dienstenrichtlijn en de Uitzendrichtlijn). Noodzaak en proportionaliteit moeten worden aangetoond. Eventuele maatregelen mogen het niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken om van de rechten van het vrije verkeer gebruik te maken. Ook zal rekening moeten worden gehouden met de regels die in andere lidstaten gelden (wederzijdse erkenning).

Er gelden bijzondere regels voor uitzendondernemingen. Op grond van de Uitzendrichtlijn hebben de lidstaten ruimte om maatregelen te treffen zoals registratie, afgifte van vergunningen, certificering en financiële waarborgen. Maar bij de vormgeving van deze maatregelen moeten de verdragsregels voor de vrijheid van vestiging en de vrijheid van diensten in acht te worden genomen.

Op het terrein van huisvesting van arbeidsmigranten zijn er echter geen specifieke Unierechtelijke regels opgesteld. Lidstaten kunnen op dit terrein daarom ook maatregelen nemen. Maar vanwege het beginsel van non-discriminatie op grond van nationaliteit, mag er bij de uitwerking van het huisvestingsbeleid van arbeidsmigranten geen ongerechtvaardigd onderscheid naar nationaliteit worden gemaakt.

Verder biedt het Unierecht de lidstaten in beginsel de ruimte om zelf passende maatregelen te kiezen om naleving en handhaving te verzekeren van de rechten die het Unierecht toekent aan werknemers en dienstverleners. Maar omdat er ook op Unierechtelijk niveau zorgen zijn over de daadwerkelijke naleving van deze rechten, zijn al handhavingsrichtlijnen opgesteld over de gelijke behandeling van werknemers en de detachering. Deze richtlijnen bieden de lidstaten ruimte om verdergaande maatregelen te treffen om de handhaving te verbeteren en te intensiveren. Bij de naleving van de rechten van gedetacheerde werknemers, is van belang dat er geen onevenredige financiële eisen en onnodige administratieve lasten mogen worden gesteld.

Tot slot

Vanuit het Unierecht bezien, zijn maatregelen het meest kansrijk wanneer die niet aanknopen bij de vorm waarin arbeidsmigratie plaatsvindt, maar bij de concrete misstanden die zich voordoen. En dan gaat het in het bijzonder om arbeidsvoorwaarden, arbeidsomstandigheden, (volks-)gezondheid of huisvesting, en het (gemeentelijk en nationaal) toezicht daarop, respectievelijk de handhaving daarvan. Maatregelen op deze terreinen zijn ook uit oogpunt van effectiviteit te overwegen. De Afdeling advisering verwijst hiervoor naar het advies van het Aanjaagteam.