Samenvatting advies wetsvoorstel versterking van gebouwen in Groningen

Gepubliceerd op 14 oktober 2020

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft op 20 mei 2020 advies uitgebracht over het wetsvoorstel tot wijziging van de Tijdelijke wet Groningen in verband met de versterking van gebouwen in de provincie Groningen. Het wetsvoorstel is op 14 oktober 2020 bij de Tweede Kamer ingediend. Daarmee is ook het advies van de Afdeling advisering openbaar geworden.

Inhoud van het voorstel

De Tijdelijke wet Groningen regelt de bevoegdheid van het Instituut Mijnbouwschade Groningen om te beslissen op verzoeken om vergoeding van schade die het gevolg is van de gaswinning in Groningen. Dit wetsvoorstel vult deze wet aan met een regeling voor het versterken van onveilige gebouwen. Als een gebouw niet voldoet aan de eisen voor constructieve veiligheid met betrekking tot aardbevingen, komt het in aanmerking voor versterking. Het wetsvoorstel regelt welke procedurele stappen moeten worden doorlopen voordat een gebouw wordt versterkt en welke bestuursorganen bevoegd zijn om besluiten te nemen die daarvoor nodig zijn. Er worden bevoegdheden toegekend aan onder andere het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad. Het doel van het wetsvoorstel is om de meest risicovolle gebouwen als eerste te versterken, de bewoners en eigenaren daarbij centraal te stellen en de betrokkenheid van de gemeenten te verbeteren.

Doel wetsvoorstel niet volledig gerealiseerd

De Afdeling advisering vindt de keuze voor een publiekrechtelijke regeling gerechtvaardigd vanwege de wettelijke zorgplicht van de minister van Economische Zaken en Klimaat voor de veiligheid van de gaswinning, de omvang en urgentie van de versterkingsopgave en de maatschappelijke ontwrichting die door de aardbevingen is ontstaan. Zij heeft het wetsvoorstel vanuit het perspectief van de gedupeerden beoordeeld, omdat bij een publiekrechtelijke regeling voor de versterking van onveilige gebouwen de veiligheid en de belangen van de getroffen Groningers leidend moeten zijn. De Afdeling advisering constateert dat het doel van het wetsvoorstel, namelijk een sluitend publiekrechtelijk stelsel van schadeafhandeling en versterking dat een met het burgerlijk recht gelijkwaardig niveau van rechtsbescherming biedt, niet volledig wordt gerealiseerd.

Procedureel onderscheid

In het wetsvoorstel is gekozen voor een procedureel onderscheid tussen schadeafhandeling en versterking. Hoewel de Afdeling advisering begrip heeft voor deze keuze, wijst zij erop dat bewoners schade en versterken als één probleem beleven, met één oorzaak (gaswinning) en dat zij één oplossing willen, met één loket voor al hun vragen en problemen. Bovendien hebben schade en versterken dezelfde basis in het burgerlijk recht en zijn zij in de praktijk niet eenvoudig te (onder)scheiden. Een gedupeerde mag van de keuze voor een procedureel onderscheid geen nadeel ondervinden.

Onafhankelijkheid

Verder is het belangrijk dat een onafhankelijke instantie oordeelt over de (on)veiligheid van een gebouw. Dit uitgangspunt ligt ten grondslag aan het huidige Besluit versterking gebouwen Groningen, maar wordt met dit wetsvoorstel zonder nadere toelichting verlaten. Omdat versterking een vorm van schadeafhandeling is, geldt ook hier dat er vertrouwen moet bestaan in de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van degene die de versterkingsbeslissing neemt.

Verantwoordelijkheden en uitvoering worden verdeeld

De verantwoordelijkheden voor de besluitvorming over en uitvoering van de versterking worden niet belegd bij het Instituut Mijnbouwschade Groningen, maar worden verdeeld over verschillende bestuursorganen en een uitvoeringsorganisatie. Hiermee wordt afgeweken van de Tijdelijke wet Groningen. Ook wordt het bestuurlijke afwegingskader verruimd. Hierdoor krijgen ook andere bestuurlijke overwegingen dan het veiligheidsbelang van de gedupeerde Groningers een plaats.

Kans op vertraging en onzekerheid

De Afdeling advisering vindt het van belang dat er als gevolg hiervan geen afbakeningsvragen ontstaan, en dat een keuze voor één van beide procedures niet tot vertraging leidt op een adres dat voor schadevergoeding of -herstel, versterking dan wel beide in aanmerking komt. Ook wijst zij erop dat het bestuurlijk meewegen van andere belangen zich niet goed verdraagt met het doel en de aard van de versterkingsoperatie. De voorgestelde besluitvormingsprocedure is bovendien complex. Deze leidt tot verschillende opeenvolgende procedurele stappen en vergt bestuurlijke afstemming tussen verschillende bestuursorganen. Doordat het versterkingsbesluit ook de benodigde ontheffingen, vergunningen en andere besluiten in het kader van het omgevingsrecht omvat, bestaat er bovendien de kans dat een versterkingsbesluit door de rechter wordt vernietigd als er sprake is van een gebrek van omgevingsrechtelijke aard. Dit kan tot veel vertraging of onzekerheid leiden.

Handvatten om procedure te stroomlijnen en te vereenvoudigen

Met het oog op een snel en effectief versterkingsproces waarbij de burger centraal staat, is het van belang om de voorgestelde besluitvormingsprocedure te stroomlijnen en te vereenvoudigen. Zo zou de planning van de opname en beoordeling van een gebouw, alsmede van de uitvoering van de versterkingsopgave en de besluitvorming over versterkingsmaatregelen in één hand moet worden genomen. Dit kan door het normbesluit, het versterkingsbesluit en het financieringsbesluit te integreren in één besluit en de verantwoordelijkheid daarvoor te beleggen bij een onafhankelijke instantie. Mogelijke onzekerheid door samenloop met het omgevingsrecht kan worden voorkomen door het verlenen van andere noodzakelijke vergunningen, ontheffingen en toestemmingen te scheiden van het versterkingsbesluit.

Voorlichting en communicatie

Door gemeenten vooraf te laten adviseren bij de planning en uitvoering van de versterking, zouden zij de versterkingsoperatie kunnen combineren met lokale beleidsinitiatieven. Door daarnaast gecoördineerde besluitvorming mogelijk te maken bij de verlening van eventuele overige benodigde vergunningen, ontheffingen en andere toestemmingen, kan gebruik worden gemaakt van de gemeentelijke expertise op het gebied van het omgevingsrecht. Hierbij geldt dat voorlichting aan en communicatie met bewoners en eigenaren over de meest recente veiligheidsinzichten en de voortgang en omvang van de versterkingsoperatie van groot belang is.


W18.20.0043 samenvatting advies wetsvoorstel versterking Groningen

Lees hier de volledige tekst van het advies van de Afdeling advisering en het nader rapport (de reactie) van de minister van Economische Zaken en Klimaat.