Samenvatting advies wetsvoorstel tweede lezing bij Grondwetswijzigingen

Inhoud van het wetsvoorstel

Het wetsvoorstel regelt dat de tweede lezing van een wetsvoorstel dat de Grondwet wijzigt, voortaan in een gezamenlijke vergadering van de Tweede en Eerste Kamer wordt behandeld. Nu schrijft de Grondwet in zo’n geval goedkeuring door de Eerste Kamer met twee derde meerderheid voor. Het wetsvoorstel voorkomt volgens de regering dat een beperkte minderheid van de Eerste Kamer een grondwetswijziging verhindert die gesteund wordt door een grote meerderheid van de Tweede Kamer. De Tweede Kamer is immers direct gekozen tijdens verkiezingen, die ook als doel hebben om de invloed van kiezers op die grondwetswijziging mogelijk te maken.

Voorgeschiedenis

In het advies gaat de Afdeling advisering allereerst in op de voorgeschiedenis van de procedure voor grondwetswijziging. Deze procedure bevat ‘checks and balances’ waarbij er een balans moet worden gezocht tussen de invloed van de Tweede en Eerste Kamer bij wijzigingen van de Grondwet. In die balans is mede met het oog op een zorgvuldige besluitvorming een bijzondere rol weggelegd voor de Eerste Kamer als ‘Kamer van heroverweging’.

Balans

De in de Grondwet vastgelegde verhouding tussen regering, Tweede en Eerste Kamer is regelmatig onderwerp van debat. Met het wetsvoorstel is dat debat opnieuw aan de orde. Het verschuift de balans tussen Tweede en Eerste Kamer waardoor het zwaartepunt bij het wijzigen van de Grondwet feitelijk meer bij de (leden van de) Tweede Kamer komt te liggen. Een verandering in deze verhouding is staatsrechtelijk mogelijk en er kunnen goede redenen zijn om dit te doen. Dat neemt niet weg dat een grondwetswijziging goed onderbouwd moet worden. In de toelichting moet overtuigend gemotiveerd worden waarom een wijziging in de genoemde verhouding nodig is en hoe deze wijziging uitpakt in het staatsrechtelijk stelsel als geheel. Daarbij moet in dit geval ook aandacht worden besteed aan de positie en werkwijze van de verenigde vergadering, die in het wetsvoorstel een grotere rol krijgt dan nu het geval is.

Onderbouwing ontbreekt

De Afdeling advisering concludeert dat deze onderbouwing in de toelichting ontbreekt. Maar vanwege de fundamentele aard van de voorgestelde wetswijziging is er een veel bredere staatsrechtelijke beschouwing en weging (ook van andere mogelijke opties) noodzakelijk dan nu in de toelichting staat. Als die onderbouwing niet kan worden gegeven, is het advies aan de regering om af te zien van de voorgestelde wijziging.

Overige opmerkingen

Er zijn meer gevallen waarbij ‘materieel’ sprake is van wijziging van de Grondwet. Dat is bijvoorbeeld bij de goedkeuring van een verdrag dat bepalingen bevat die afwijken van de Grondwet. Ook dan schrijft de Grondwet nu voor dat goedkeuring door de Eerste Kamer met twee derde meerderheid nodig is. Dit betekent dat ook hierbij een kleine minderheid van de Eerste Kamer dit kan tegenhouden. Onderbouwd zou moeten worden waarom deze artikelen niet worden aangepast. Ook kan ervoor worden gekozen om het wetsvoorstel aan te vullen.