Advies Miljoenennota 2023 en rapportage begrotingstoezicht 2022

Gepubliceerd op 20 september 2022

Niet alles kan, en zeker niet tegelijkertijd

De Miljoenennota 2023 verschijnt in een periode waarin hoge inflatie en grote onzekerheden het economische beeld bepalen. Tegelijkertijd blijft de economie dit jaar fors groeien. Hoewel de overheidsfinanciën ondertussen nog steeds een gunstig beeld vertonen, voldoet de Miljoenennota niet geheel aan de nationale en Europese begrotingsregels. Op de langere termijn zorgen vergrijzing en de klimaat- en energiecrisis voor een minder gunstige ontwikkeling van de overheidsfinanciën. Het gemengde beeld van de economie en de overheidsfinanciën vragen om een analyse van de sociaaleconomische structuur en van de onderliggende sterktes en zwaktes op middellange termijn. Deze analyse zou onderdeel moeten zijn van het hervormingsprogramma dat het kabinet jaarlijks in het voorjaar opstelt. Zo’n analyse heeft als doel om tot integraal afgewogen keuzes en prioritering te komen en daarmee het handelings- en oplossingsvermogen van het kabinet en het parlement te helpen. Dat lijkt meer dan ooit nodig, want: niet alles kan, en zeker niet tegelijkertijd. Dit is dagelijks te zien in vastgelopen uitvoeringsorganisaties. Het blijkt ook uit enkele maatregelen in het Belastingpakket voor het komende jaar.

Rapportage en advies

Dit is te lezen in het advies over de Miljoenennota 2023 en de septemberrapportage begrotingstoezicht 2022 van de Afdeling advisering van de Raad van State die vandaag op Prinsjesdag (20 september 2022) zijn gepubliceerd. In de septemberrapportage beoordeelt de Afdeling advisering vanuit haar rol als onafhankelijk begrotingstoezichthouder of de begroting voldoet aan de afgesproken Europese en nationale begrotingsregels. Als onafhankelijk wetgevingsadviseur van regering en parlement geeft de Afdeling advisering daarnaast jaarlijks haar oordeel over de rijksbegroting van het komende jaar. Ook dit jaar zijn de septemberrapportage en het advies over de Miljoenennota in één document uitgebracht.

Historisch krappe arbeidsmarkt

Dat niet alles kan, komt ook door de historisch krappe arbeidsmarkt die aanzienlijke economische en maatschappelijke gevolgen heeft. Het kabinet zet stappen om de krapte aan te pakken, maar volgens de Afdeling advisering kan het kabinet met de knelpunten voortvarender aan de slag. Het kabinet kan onder meer bijdragen aan een oplossing door werknemers te stimuleren meer uren te werken. Overheid én werkgevers spelen hierin samen een rol. Ze hebben een gezamenlijke verantwoordelijkheid om het arbeidsmarktprobleem aan te pakken.

Nieuw begrotingsproces

Het kabinet heeft het begrotingsproces aangepast en is dit jaar gestart met een meerjarige Voorjaarsnota. Hierdoor wordt het parlement eerder betrokken bij de budgettaire besluitvorming. In augustus heeft het kabinet in een heel korte tijd besloten tot een zeer omvangrijk pakket om de koopkracht te ondersteunen. Hierdoor zijn de gevolgen van de gemaakte keuzes slecht te overzien, terwijl het nieuwe begrotingsproces juist meer rust moet brengen en de integrale besluitvorming moet bevorderen. De Afdeling advisering heeft begrip voor de uitzonderlijke omstandigheden van dit moment. Het haastige proces in augustus staat echter niet alleen een zorgvuldige besluitvorming over andere onderwerpen, zoals de vermogensverdeling, in de weg, maar brengt ook de uitvoerbaarheid van maatregelen voor burgers en bedrijven niet dichterbij. Het advies aan het kabinet en de beide Kamers is dan ook om zich te houden aan de procedureafspraken die horen bij de Voorjaarsnota-nieuwe stijl.

Onvolledige naleving van de nationale en Europese begrotingsregels

Het kabinet stelde al in de Voorjaarsnota 2022 dat de grens was bereikt van wat het acceptabel acht om uit te geven en dat nieuw beleid met gevolgen voor de begroting in beginsel gedekt moet zijn. Het beleidspakket uit de Miljoenennota 2023 leidt echter wederom tot verdere ongedekte intensiveringen op de korte termijn. Dit heeft op dit moment geen grote gevolgen. Maar het kabinet houdt zich met deze overschrijdingen niet aan de eigen nationale begrotingsregels. Ook is de toetsing aan de nationale begrotingsregels onvolledig. Vanwege de uitloop van de politieke besluitvorming in augustus en de vele herijkingen en plafondaanpassingen door nieuw beleid heeft het Centraal Planbureau geen plafondtoetsen kunnen uitvoeren. Dat is een zorgwekkende ontwikkeling. Een ordentelijk begrotingsproces is in het belang van de democratie, zodat onafhankelijk inzicht kan worden geboden in de gevolgen van het kabinetsbeleid voor de samenleving, economie en de begroting. Ook in bijzondere situaties. Ook aan de Europese begrotingsregels wordt niet volledig voldaan. De Miljoenennota 2023 voldoet niet aan de eisen van de zogenoemde preventieve arm van het Stabiliteits- en Groeipact. Hoewel dit niet direct tot consequenties leidt en niet op korte termijn tot zorgen over de financierbaarheid van de Nederlandse overheidsschuld aanleiding geeft, draagt dit niet bij aan een ordelijk begrotingsbeleid.

Positieve ontwikkelingen

De Afdeling advisering benoemt ook enkele positieve ontwikkelingen in haar rapportage. Het is goed dat het kabinet in de Miljoenennota 2023 zowel ingaat op de financiële houdbaarheid als de houdbaarheid van de overheidsfinanciën voor toekomstige generaties. Ook heeft het kabinet verdere stappen gezet in het verankeren van brede welvaart in de begrotingscyclus en de transparante weergave in de Miljoenennota van begrotingsrelevante onderwerpen, wat de Afdeling advisering eerder bepleitte.


Lees hier de volledige tekst van het advies over de Miljoenennota 2023 en de septemberrapportage begrotingstoezicht 2022 van de Afdeling advisering.