Uitspraak 201106291/1/A3

201106291/1/A3.
Datum uitspraak: 11 juli 2012

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 12 april 2011 in zaak nr. 10/3135 in het geding tussen:

de stichting Stichting de Faunabescherming, gevestigd te Amstelveen,

en

het college.

1. Procesverloop

Bij besluit van 16 december 2009 heeft het college een verzoek van de Faunabescherming om openbaarmaking van gegevens over het afschot van wilde zwijnen gedeeltelijk afgewezen.

Bij besluit van 15 juli 2010 heeft het college het door de Faunabescherming daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 12 april 2011, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door de Faunabescherming daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 juli 2010 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op het bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 mei 2011, hoger beroep ingesteld.

De Faunabescherming heeft een verweerschrift ingediend.

De stichting Stichting Faunabeheer Eenheid Veluwe, gevestigd te Deventer, heeft als derdebelanghebbende een reactie ingediend.

Bij besluit van 1 juli 2011 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw op het door de Faunabescherming gemaakte bezwaar beslist en het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.

Bij brief van 18 juli 2011 heeft de Faunabescherming daartegen beroep ingesteld.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 mei 2012, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M.M. de Jonge-van Swaay, en de Faunabescherming, vertegenwoordigd door H. Aslander en H.R. Stockmann, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de Faunabeheer Eenheid Veluwe, vertegenwoordigd door P. van Huffelen, gehoord.

2. Overwegingen

2.1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat.

Ingevolge artikel 1a, eerste lid, is deze wet van toepassing op de volgende bestuursorganen:

a. de ministers;

b. de bestuursorganen van provincies, gemeenten, waterschappen en publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie;

c. de bestuursorganen die onder de verantwoordelijkheid van de onder a en b genoemde organen werkzaam zijn;

d. andere bestuursorganen, voor zover niet bij algemene maatregel van bestuur uitgezonderd.

Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.

Ingevolge artikel 4 wordt, indien het verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, de verzoeker zo nodig naar dat orgaan verwezen. Is het verzoek schriftelijk gedaan, dan wordt het doorgezonden onder mededeling van de doorzending aan de verzoeker.

Ingevolge artikel 104, eerste lid, van de Flora- en faunawet, voor zover thans van belang, zijn met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet belast de bij besluit van het college aangewezen ambtenaren.

2.2. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college bij de behandeling van het verzoek van de Faunabescherming ten onrechte niet heeft onderzocht of de ambtenaren in zijn dienst uit hoofde van hun functie van toezichthouder in de zin van artikel 5:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) over de gevraagde gegevens beschikken. Daartoe heeft zij overwogen dat deze toezichthouders hiërarchisch ondergeschikt zijn aan het college, onder zijn verantwoordelijkheid werken en gehouden zijn overeenkomstig zijn aanwijzingen te handelen. Onder die omstandigheden kan niet worden gezegd dat de onder deze toezichthouders berustende informatie niet onder het college berust. Dat de voor het college werkzame toezichthouders zijn aan te merken als een bestuursorgaan, als bedoeld in artikel 1a, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob, ontneemt het college niet de bevoegdheid om zelf op het verzoek te beslissen, aldus de rechtbank. Zij heeft geoordeeld dat het besluit op bezwaar daarom op een ondeugdelijke motivering berust.

2.3. Het college betoogt dat de rechtbank aldus heeft miskend dat de toezichthouders niet in zijn dienst, maar in dienst van de provincie Gelderland werken en dat zij voor wat betreft de uitvoering van de aan hen geattribueerde bevoegdheden zelf een bestuursorgaan zijn. Dat de toezichthouders een bestuursorgaan, als bedoeld in artikel 1a, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob zijn, laat onverlet dat zij, gelet op de strekking van de artikelen 3 en 4 van de Wob en op de geschiedenis van de totstandkoming van deze wet een eigen beslissingsbevoegdheid hebben omtrent de openbaarmaking van de documenten die zij uit hoofde van hun functie als toezichthouder vergaren en bewaren. De rechtbank heeft niet onderkend dat uit de Wob noch uit de artikelen 10:22 en 10:23 van de Awb voortvloeit dat die documenten geacht moeten worden mede te berusten bij het college, als het bovengeschikte orgaan, althans zij heeft onvoldoende gemotiveerd waarom de beslissingsbevoegdheid van de toezichthouders geen exclusieve bevoegdheid is, aldus het college.

2.3.1. Ingevolge artikel 104, eerste lid, van de Flora- en faunawet zijn met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet onder meer de bij besluit van het college aangewezen ambtenaren belast. Door deze attributie van de toezichthoudende bevoegdheid zijn de toezichthouders op grond van artikel 10:22, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 10:23 van deze wet, weliswaar zelf een bestuursorgaan, maar werken zij in dit verband onder verantwoordelijkheid van het college. Dat de toezichthouders in dienst zijn van de provincie Gelderland laat deze verantwoordelijkheidsrelatie onverlet.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 15 februari 2001 in zaak nr. 200003439/1; AB 2002, 2 en de uitspraak van 12 september 2001 in zaak nr. 200100410/1; AB 2002, 4), verzetten de bepalingen van de Wob zich er niet tegen dat een bestuursorgaan, onder wiens verantwoordelijkheid een ander bestuursorgaan werkzaam is, bevoegd is om op een Wob-verzoek te beslissen, indien de informatie waarom is verzocht in documenten bij het ondergeschikte orgaan berust.

De rechtbank heeft daarom met juistheid geoordeeld dat het college als het verantwoordelijke bestuursorgaan bevoegd was een besluit te nemen op het verzoek voor zover de gevraagde gegevens in documenten bij deze toezichthouders berusten. Zij heeft het college terecht opgedragen te onderzoeken of de toezichthouders over deze gegevens beschikken en vervolgens een nieuw besluit op bezwaar te nemen.

Het betoog faalt.

2.4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

2.5. Ingevolge artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van deze wet, is beroep van rechtswege tegen het besluit van het college van 1 juli 2011 ontstaan.

2.6. Bij het besluit van 1 juli 2011, voor zover thans van belang, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat uit de Wob niet voortvloeit dat documenten die bij een ondergeschikt bestuursorgaan berusten vanwege deze ondergeschiktheid geacht moeten worden mede bij het bovengeschikte bestuursorgaan te berusten, zodat de toezichthouders met betrekking tot openbaarmaking van documenten die uit hoofde van deze functie zijn vergaard en bewaard een eigen en exclusieve beslissingsbevoegdheid hebben. Gelet op het hiervoor onder 2.3.1 vermelde oordeel van de Afdeling is het beroep tegen het besluit van 1 juli 2011 gegrond en dient dit besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb te worden vernietigd.

De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Daartoe wordt als volgt overwogen.

2.6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 26 april 2006 in zaak nr. 200509349/1), is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat documenten niet of niet meer onder hem berusten en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, documenten toch onder het bestuursorgaan berusten.

Zoals de Afdeling voorts eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 6 mei 2004 in zaak nr. 200305693/1), bevat de Wob geen verplichting om documenten, waarvan de openbaarmaking is gevraagd, van elders te vergaren.

2.6.2. Bij het besluit van 1 juli 2011 heeft het college, ter bevordering van de definitieve geschillenbeslechting, medegedeeld dat uit navraag bij de toezichthouders is gebleken dat deze uit hoofde van die functie noch anderszins over de gevraagde gegevens beschikken. Deze mededeling komt de Afdeling niet ongeloofwaardig voor. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat het college zich in dit verband terecht op het standpunt heeft gesteld dat de omstandigheid dat de toezichthouders in voorkomende gevallen relatief eenvoudig inzage kunnen krijgen in de digitale bestanden van een derde, zijnde het Faunaregistratiesysteem van de Faunabeheer Eenheid Veluwe, niet maakt dat de daarin opgenomen gegevens moeten worden aangemerkt als informatie die bij de toezichthouders - en aldus bij het college - berust.

De Faunabescherming heeft niet aannemelijk gemaakt dat de gevraagde gegevens uit het Faunaregistratiesysteem onder de toezichthouders berusten, omdat zij die gegevens uit dat systeem vergaard en vervolgens bewaard zouden hebben.

2.6.3. De Faunabescherming heeft ter zitting bij de Afdeling betoogd dat de in het Faunaregistratiesysteem geregistreerde informatie over het afschot van wilde zwijnen op jachtveld en perceelsniveau aangemerkt moet worden als milieu-informatie, als bedoeld in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer. Op grond van artikel 19.1c van deze wet, bezien in het licht van Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van de Richtlijn 90/313/EEG van de Raad (PB EU 2003 L 41/26) en van het daaraan ten grondslag liggende Verdrag van 25 juni 1998 betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (Verdrag van Aarhus, Trb. 2001, nr. 73), moet het college deze milieu-informatie actief openbaar maken, aldus de Faunabescherming. Gelet hierop moet het college volgens haar via de toezichthouders de verzochte gegevens uit het Faunaregistratiesysteem vergaren, ordenen en beschikbaar stellen.

2.6.4. In artikel 4, derde lid, aanhef en onder a, van het Verdrag van Aarhus is bepaald dat een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd indien de overheidsinstantie waaraan het verzoek is gericht de verzochte milieu-informatie niet bezit. Dit verdrag en de daarop gebaseerde richtlijnen hebben derhalve niet tot gevolg dat ten aanzien van niet bij een bestuursorgaan berustende milieu-informatie een vergaringsverplichting van dat bestuursorgaan wordt aangenomen. Gelet op hetgeen hiervoor onder 2.6.2 is overwogen, faalt dan ook het betoog van de Faunabescherming, nog daargelaten of de door haar verzochte gegevens uit het Faunaregistratiesysteem milieu-informatie in de zin van artikel 19.1a van de Wet milieubeheer - en dus in de zin van artikel 1, aanhef en onder g, van de Wob - betreffen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de vraag of deze gegevens, vanwege het feit dat deze onder de Faunabeheer Eenheid Veluwe berusten, in het licht van artikel 2, tweede lid, aanhef en onder c, van het Verdrag van Aarhus en de daarop gebaseerde richtlijnen geacht moeten worden mede bij het college te berusten, in dit geval niet aan de orde is. De rechtbank heeft, samenvattend weergegeven, geoordeeld dat de Faunabeheer Eenheid Veluwe niet onder verantwoordelijkheid van het college werkzaam is en dat de gegevens uit het Faunaregistratiesysteem daarom niet geacht kunnen worden mede bij het college te berusten. Dat oordeel is in hoger beroep niet bestreden en is door het college bij het besluit van 1 juli 2011 terecht als vaststaand aangenomen.

2.7. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Daarbij gaat het om de kosten van één gemachtigde van de Faunabescherming, nu niet is gebleken dat vertegenwoordiging door meer dan één persoon noodzakelijk was.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 12 april 2011 in zaak nr. 10/3135;

II. verklaart het beroep gericht tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 1 juli 2011, kenmerk 2009-022043, gegrond;

III. vernietigt dat besluit;

IV. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;

V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij de stichting Stichting de Faunabescherming in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 201,15 (zegge: tweehonderdeen euro en vijftien cent);

VI. verstaat dat de secretaris van de Raad van State van het college van gedeputeerde staten van Gelderland griffierecht ten bedrage van € 454,00 (zegge: vierhonderdvierenvijftig euro) heft.

Aldus vastgesteld door mr. D. Roemers, voorzitter, en mr. K.J.M. Mortelmans en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, ambtenaar van staat.

w.g. Roemers w.g. Langeveld-Mak
voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2012

317-598.