Voorstel van wet tot wijziging van de Wet op de dividendbelasting 1965, de Wet op de vennootschapsbelasting 1969 en enige andere wetten in verband met de introductie van een inhoudingsplicht voor houdstercoöperaties, de uitbreiding van de inhoudingsvrijstelling in de dividendbelasting en wijziging van enkele antimisbruikbepalingen in de dividendbelasting en vennootschapsbelasting (Wet inhoudingsplicht houdstercoöperatie en uitbreiding inhoudingsvrijstelling), met memorie van toelichting.
- Kenmerk
- W06.17.0255/III
- Datum advies
- 11 september 2017
- Vindplaats
- Kamerstukken II 2017/18, 34 788, nr. 4
- Financiën
- Wet
Toon inhoud
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft adviezen uitgebracht over vier wetsvoorstellen die samen het zogenoemde pakket Belastingplan 2018 vormen. De wetsvoorstellen zijn op Prinsjesdag, dinsdag 19 september 2017, bij de Tweede Kamer ingediend. Daarmee zijn ook de adviezen van de Afdeling advisering openbaar geworden.
Het pakket bestaat uit de volgende vier wetsvoorstellen:
1. Wetsvoorstel Belastingplan 2018
2. Overige fiscale maatregelen 2018
3. Wet inhoudingsplicht houdstercoöperatie en uitbreiding inhoudingsvrijstelling
4. Wet afschaffing van de btw-landbouwregeling
1. Wetsvoorstel Belastingplan 2018
In dit wetsvoorstel zijn maatregelen opgenomen die per 1 januari 2018 budgettair effect hebben, zoals een tijdelijke verhoging van de tarieven van de energiebelasting en een aanscherping van de definitie van geneesmiddelen voor de btw.
Koopkrachtpakket
Aangezien de augustusbesluitvorming over de koopkrachtmaatregelen dit jaar later heeft plaatsgevonden dan in andere jaren, zijn deze koopkrachtmaatregelen (maatregelen in de sfeer van de ouderenkorting en de algemene heffingskorting) nog niet opgenomen in het wetsvoorstel zoals dat aan de Afdeling advisering is voorgelegd. De Afdeling advisering acht het aangewezen deze koopkrachtmaatregelen nog wel op te nemen in het wetsvoorstel dat aan de Tweede Kamer wordt gezonden.
Definitie geneesmiddelen voor de btw
Het wetsvoorstel wil de voorwaarden voor toepassing van het verlaagde btw-tarief voor geneesmiddelen aanscherpen. Kort gezegd gaat het verlaagde btw-tarief alleen gelden voor geneesmiddelen in de zin van de Geneesmiddelenwet waarvoor een handelsvergunning is verleend. Als een dergelijke vergunning ontbreekt, geldt het algemene btw-tarief.
De toelichting bij het wetsvoorstel maakt duidelijk dat alle organisaties die hebben gereageerd op de openbare internetconsultatie over het ontwerpvoorstel (die van 17 juli 2017 tot en met 14 augustus 2017 heeft plaatsgevonden) bezwaren hebben tegen de afbakening van het begrip geneesmiddel. In de toelichting wordt niet inhoudelijk op die reacties ingegaan, maar wordt volstaan met de mededeling dat deze bezwaren serieus in overweging zijn genomen en zijn betrokken bij het wetsvoorstel. Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar het verslag van de consultatie dat nog op het internet zal worden geplaatst.
Daarmee wordt de motivering voor het voorstel vooruit geschoven naar een nog op internet te plaatsen verslag. Dat kan de Afdeling advisering niet volgen. Te meer niet omdat een eerder wetsvoorstel tot aanscherping van de definitie van geneesmiddelen ook aansluiting zocht bij de handelsvergunning, maar vervolgens (op 20 oktober 2015) is ingetrokken in afwachting van nader onderzoek, juist naar de afbakening van het begrip geneesmiddel. De toelichting bij het wetsvoorstel gaat niet in op dit eerdere wetsvoorstel en op het aangekondigde onderzoek. Ook op andere punten schiet de toelichting tekort. De Afdeling advisering adviseert daarom om dit onderdeel van het Belastingplan 2018 van een dragende motivering te voorzien, voordat het aan de Tweede Kamer wordt gezonden.
Lees hier de volledige tekst van het advies van de Afdeling advisering en het nader rapport van de minister.
2. Overige fiscale maatregelen 2018
Dit wetsvoorstel gaat vooral over noodzakelijk onderhoud van het fiscale stelsel. Naast veel (reparatie)maatregelen van meer technische aard, gaat het onder andere om het afschaffen van de inkeerregeling, een aanpassing van de liquidatieverliesregeling in de vennootschapsbelasting en een vereenvoudiging van het derdenbeslag bij de invordering van belastingen.
De Belastingdienst heeft nu al de bevoegdheid om op vereenvoudigde wijze beslag bij derden leggen. Deze bevoegdheid is ingevoerd uit efficiencyoverwegingen voor in de praktijk vaak voorkomende gevallen. De wet clausuleert dit door limitatief vorderingen van een belastingschuldige te noemen (zoals loon, pensioen, lijfrente, en tegoeden op een betaalrekening) waarop de ontvanger beslag kan leggen. Het wetsvoorstel breidt de reikwijdte van het vereenvoudigde derdenbeslag uit door de limitatieve opsomming met ingang van 1 januari 2018 te laten vervallen. Daarmee kan de uitbreiding iedereen treffen op wie een belastingschuldige een vordering heeft.
De Afdeling advisering merkt op dat de toelichting bij het wetsvoorstel slechts één geval noemt waar de uitbreiding op ziet, namelijk de opdrachtgevers van belastingschuldigen die een onderneming drijven. De toelichting maakt echter niet duidelijk om hoeveel gevallen het daarbij gaat. Evenmin maakt de toelichting duidelijk om welke gevallen (en welke aantallen) het nog meer zal gaan. Daarmee vindt de Afdeling advisering de ongeclausuleerde uitbreiding onvoldoende gemotiveerd en adviseert zij de uitbreiding van de reikwijdte van het vereenvoudigde derdenbeslag te beperken tot concreet omschreven gevallen die in de praktijk vaak voorkomen.
Daarnaast adviseert de Afdeling advisering om de haalbaarheid van de invoering van het voorstel op 1 januari 2018 te motiveren in het licht van de uitvoeringstoets van de Belastingdienst. Die toets gaat namelijk uit van inwerkingtreding met ingang van 1 januari 2019, omdat diverse systeemaanpassingen noodzakelijk zijn om het wetsvoorstel te kunnen uitvoeren.
Lees hier de volledige tekst van het advies van de Afdeling advisering en het nader rapport van de minister.
3. Wet inhoudingsplicht houdstercoöperatie en uitbreiding inhoudingsvrijstelling
Dit wetsvoorstel heeft als doel om zogenoemde houdstercoöperaties inhoudingsplichtig te maken voor de dividendbelasting. Daarnaast heeft het wetsvoorstel als doel om de vrijstelling voor inhouding van dividendbelasting uit te breiden naar derde landen (onder voorwaarden en met een aanscherping van de huidige nationale antimisbruikbepalingen). Dit gaat gepaard met een meldplicht. Het wetsvoorstel gaat uit van inwerkingtreding met ingang van 1 januari 2018.
Het wetsvoorstel is door de Belastingdienst beoordeeld met een uitvoeringstoets. Daaruit komt naar voren dat de noodzakelijke aanpassingen misschien nog niet per 1 januari 2018 gereed zijn (bij deze aanpassingen gaat het in ieder geval om het maken van een formulier voor de meldplicht en om een aanpassing van de aangiftemiddelen). Daarnaast geeft de Belastingdienst aan dat digitalisering van de dividendbelasting (noodzakelijk voor de inrichting van toezicht en administratie) op korte termijn niet haalbaar is. Hierdoor wordt het toezicht op de juiste toepassing van de vrijstelling de eerste jaren bemoeilijkt.
Deze opmerkingen van de Belastingdienst stroken volgens de Afdeling advisering niet met de toelichting bij het wetsvoorstel. Daarin wordt namelijk aangegeven dat de Belastingdienst het wetsvoorstel uitvoerbaar en handhaafbaar acht met ingang van 1 januari 2018. De Afdeling advisering adviseert dan ook om de haalbaarheid van de invoering van het voorstel op 1 januari 2018 te motiveren in het licht van de uitvoeringstoets van de Belastingdienst, en het wetsvoorstel zo nodig op een later tijdstip in werking te laten treden.
Lees hier de volledige tekst van het advies van de Afdeling advisering en het nader rapport van de minister.
4. Wet afschaffing van de btw-landbouwregeling
Op grond van de btw-landbouwregeling kunnen landbouwers, veehouders, tuinbouwers en bosbouwers buiten de btw blijven en hoeven zij geen btw-administratie bij te houden. Om cumulatie van btw in de bedrijfskolom te voorkomen, kan de afnemer van de landbouwer vervolgens een vast percentage in aftrek brengen (het zogenoemde landbouwforfait). Dit forfaitaire percentage bedraagt 5,4% van de verkoopprijs van de prestaties die de landbouwer verricht en komt overeen met de gemiddelde btw-voordruk van landbouwers.
Het wetsvoorstel heeft als doel om deze btw-landbouwregeling met ingang van 1 januari 2018 af te schaffen, waardoor landbouwers, net als andere ondernemers, in de btw-heffing worden betrokken.
De Afdeling advisering heeft geen inhoudelijke opmerkingen bij dit wetsvoorstel, maar heeft alleen opmerkingen van redactionele aard.
Lees hier de volledige tekst van het advies van de Afdeling advisering en het nader rapport van de minister.
Voorstel van wet tot wijziging van de Wet op de dividendbelasting 1965, de Wet op de vennootschapsbelasting 1969 en enige andere wetten in verband met de introductie van een inhoudingsplicht voor houdstercoöperaties, de uitbreiding van de inhoudingsvrijstelling in de dividendbelasting en wijziging van enkele antimisbruikbepalingen in de dividendbelasting en vennootschapsbelasting (Wet inhoudingsplicht houdstercoöperatie en uitbreiding inhoudingsvrijstelling), met memorie van toelichting.
Van dit advies is een samenvatting gemaakt.
Bij Kabinetsmissive van 28 augustus 2017, no.2017001329, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet op de dividendbelasting 1965, de Wet op de vennootschapsbelasting 1969 en enige andere wetten in verband met de introductie van een inhoudingsplicht voor houdstercoöperaties, de uitbreiding van de inhoudingsvrijstelling in de dividendbelasting en wijziging van enkele antimisbruikbepalingen in de dividendbelasting en vennootschapsbelasting (Wet inhoudingsplicht houdstercoöperatie en uitbreiding inhoudingsvrijstelling), met memorie van toelichting.
Het voorstel vormt een onderdeel van het fiscale pakket voor het jaar 2018, samen met de wetsvoorstellen Belastingplan 2018, Overige fiscale maatregelen 2018 en Wet afschaffing van de btw-landbouwregeling. Het strekt er enerzijds toe om zogenoemde houdstercoöperaties inhoudingsplichtig te maken voor de dividendbelasting, anderzijds om de vrijstelling voor inhouding van dividendbelasting - onder voorwaarden en met een aanscherping van de huidige nationale antimisbruikbepalingen - uit te breiden naar derde landen, gepaard gaande met een meldplicht.
De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het voorstel aan de Tweede Kamer te zenden, maar acht het aangewezen dat, in het licht van de door de Belastingdienst gemaakte uitvoeringstoets, de haalbaarheid van het invoeringstijdstip voor de uitbreiding van de inhoudingsvrijstelling dividendbelasting, nader wordt gemotiveerd. Voorts dient nader te worden ingegaan op enkele reacties op het ontwerp-wetsvoorstel zoals dat in internetconsultatie is geweest.
1.Uitvoeringstoets Belastingdienst
De toelichting maakt duidelijk dat het voorstel door de Belastingdienst is beoordeeld met de uitvoeringstoets nieuwe stijl en verwijst voor de gevolgen voor de uitvoering naar de in de bijlage bij de memorie van toelichting opgenomen uitvoeringstoets. (zie noot 1)
Uit deze uitvoeringstoets komt naar voren dat de Belastingdienst van oordeel is dat het voorstel uitvoerbaar is en dat invoering per 1 januari 2018 mogelijk is "mits wordt geaccepteerd dat de aanpassingen voor de dividendbelasting mogelijk niet al per 1 januari 2018 gereed zijn". (zie noot 2) Bij deze aanpassingen gaat het in ieder geval om het maken van een formulier voor de meldplicht en om een aanpassing van de aangiftemiddelen. (zie noot 3)
Daarnaast geeft de Belastingdienst op het punt van de handhaafbaarheid aan dat "voor de inrichting van toezicht en administratie digitalisering van de dividendbelasting noodzakelijk is, hetgeen gelet op de agenda van de IV-keten op korte termijn niet haalbaar is", waardoor "het toezicht op de juiste toepassing van de vrijstelling de eerste jaren wordt bemoeilijkt en slechts selectief zal kunnen plaatsvinden". (zie noot 4) Indien het gaat om de fraudebestendigheid neemt het risico op fraude toe, aldus de Belastingdienst. (zie noot 5)
De gevolgen van het voorstel met betrekking tot de hiervoor genoemde drie risico’s (met betrekking tot uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid en fraudebestendigheid), worden door de Belastingdienst als "middelgroot" ingeschat. (zie noot 6)
De Afdeling merkt op dat de toelichting op het voorstel niet op deze gevolgen en risico’s ingaat. Op het punt van de uitvoerbaarheid en de handhaafbaarheid van het voorstel, stelt de toelichting slechts dat "de Belastingdienst het voorstel uitvoerbaar en handhaafbaar acht per de voorgestelde inwerkingtredingsdatum". (zie noot 7) Naar het de Afdeling voorkomt strookt deze toelichting niet met hetgeen de Belastingdienst in de uitvoeringstoets aangeeft.
Ook merkt de Afdeling op dat de uitvoeringstoets van de Belastingdienst de vraag oproept hoe een inhoudingsplichtige met ingang van 1 januari 2018 gevolg kan geven aan de wettelijke verplichting om een melding te doen bij (dat wil zeggen een verklaring te overleggen aan) de inspecteur "binnen een maand na het tijdstip waarop opbrengst ter beschikking is gesteld", (zie noot 8) zolang de aanpassing van de aangiftemiddelen en het formulier voor de meldplicht nog niet gereed zijn. Daarmee samenhangend doet zich de vraag voor of sanctionering gaat plaatsvinden indien niet aan de wettelijke verplichting wordt voldaan.
Gelet op het vorenstaande komt de vraag op waarom de inwerkingtreding van het voorstel niet kan plaatsvinden op het (bij koninklijk besluit te bepalen) tijdstip waarop de aanpassing van de aangiftemiddelen en het formulier voor de meldplicht gereed zijn. De dividendbelasting is immers een tijdstipbelasting waarbij - anders dan de toelichting stelt (zie noot 9) - van een fiscale jaarindeling geen sprake is, zodat invoering in beginsel op ieder moment mogelijk is.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het vorenstaande in te gaan, daarbij de haalbaarheid van de invoering van het voorstel op 1 januari 2018 te motiveren in het licht van de uitvoeringstoets van de Belastingdienst, en zo nodig het voorstel aan te passen door het voorstel in werking te laten treden op het tijdstip waarop de aanpassing van de aangiftemiddelen en het formulier voor de meldplicht gereed zijn.
2.Substance-eisen
Het ontwerp-wetsvoorstel is van 16 mei 2017 tot en met 13 juni 2017 in internetconsultatie geweest. De toelichting op het thans voorliggende wetsvoorstel gaat uitgebreid in op de consultatiereacties. (zie noot 10) De toelichting vermeldt - meer in zijn algemeenheid - dat (naar aanleiding van de consultatiereacties) de geconsulteerde wettekst op een aantal punten is gewijzigd en dat in de memorie van toelichting op enkele plekken een bevestiging is gegeven van bestaand beleid, een aantal verduidelijkingen is aangebracht en enkele omissies zijn hersteld. Uitsluitend "de meest in het oog springende" punten worden inhoudelijk besproken, aldus de toelichting. (zie noot 11)
De Afdeling merkt op dat er, ondanks deze uitgebreide bespreking, geen aandacht wordt besteed aan de (ook in de consultatiereacties) opgekomen overgangsrechtelijke vraag hoe de nieuwe substance-eis (zie noot 12) van ten minste 24 maanden aanwezigheid van een onroerende zaak met eigen kantoorruimte en dergelijke, moet worden toegepast op vóór de inwerkingtreding bestaande situaties.
Daarnaast merkt de Afdeling het volgende op met betrekking tot de nieuwe substance-eis dat de vergoeding voor bepaalde werkzaamheden ten minste € 100 000 dient te bedragen (het loonkostencriterium). In de consultatiereacties wordt verschillende keren aangegeven dat deze grens te hoog is en wordt verzocht om een tegenbewijsregeling. De toelichting maakt duidelijk dat de geconsulteerde tekst op dit punt niet is aangepast "om het verder oprekken van de criteria te voorkomen". (zie noot 13) De Afdeling merkt op dat niet duidelijk is waarom juist voor een minimumgrens van € 100 000 (wereldwijd) is gekozen. Daarbij komt de vraag op of door het hanteren van deze grens ook niet-kunstmatige situaties kunnen worden getroffen. Voor die gevallen kan een tegenbewijsregeling gerechtvaardigd zijn. De toelichting gaat niet op het vorenstaande in.
De Afdeling adviseert in de toelichting alsnog op het vorenstaande in te gaan en zo nodig het voorstel aan te passen.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 19 september 2017
Het kabinet is de Afdeling erkentelijk voor de voortvarendheid waarmee het advies over het bovenvermelde voorstel is uitgebracht.
Naar aanleiding van het advies merk ik het volgende op.
1.Uitvoeringstoets Belastingdienst
In de uitvoeringstoets bij dit wetsvoorstel zijn kanttekeningen geplaatst door de Belastingdienst, waarmee duidelijk is gemaakt welke potentiële problemen en risico’s de Belastingdienst voorziet bij de invoering van de in het wetsvoorstel opgenomen maatregelen. De Belastingdienst heeft aangegeven dat, met inachtneming van de geschetste risico’s, invoering per 1 januari 2018 mogelijk is. Hierbij is van belang dat de Belastingdienst zich maximaal zal inspannen om de aanpassingen van de aangiftemiddelen en het formulier voor de meldplicht per 1 januari 2018 beschikbaar te stellen op de website van de Belastingdienst. Mocht dat onverhoopt niet lukken dan wordt dit tijdig kenbaar gemaakt en hoeven de vereiste meldingen door de inhoudingsplichtigen pas te worden gedaan zodra de aanpassingen zijn doorgevoerd. Van het opleggen van boetes zal dan uiteraard geen sprake zijn. Voor aangiften geldt dat het huidige aangiftebiljet gebruikt kan worden tot de aanpassingen in het biljet zijn doorgevoerd. Bij de handhaving is onderkend en bewust aanvaard dat deze wordt bemoeilijkt omdat de dividendbelasting een handmatig proces is. De uitvoeringsparagraaf in de memorie van toelichting is op dit punt aangevuld.
Ten aanzien van de beoogde inwerkingtreding per 1 januari 2018 merk ik op dat met dit wetsvoorstel niet alleen de Wet op de dividendbelasting 1965 wordt gewijzigd, maar ook de Wet op de vennootschapsbelasting 1969 voor wat betreft de buitenlandse aanmerkelijkbelangregeling. Anders dan de dividendbelasting is de vennootschapsbelasting wel een tijdvakbelasting, zodat het wenselijk is rekening te houden met de fiscale jaarindeling. Mede gelet op de budgettaire samenhang met het pakket Belastingplan 2018 is een latere inwerkingtreding ongewenst. Voorts is het van belang om mogelijke ongewenste nadelen zo spoedig mogelijk te voorkomen. (zie noot 14) De memorie van toelichting is op dit punt aangevuld.
2.Substance-eisen
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de memorie van toelichting op deze punten aangevuld.
Ten slotte is van de gelegenheid gebruikgemaakt om een aantal redactionele wijzigingen in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting aan te brengen.
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Staatssecretaris van Financiën
(1) Toelichting, paragraaf 6, eerste en derde volzin.
(2) Zie het in de uitvoeringstoets opgenomen samenvattend overzicht (onder "Eindoordeel" in het kader) alsmede de nadere uitwerking daarvan (onder "Invoeringsmoment" en onder "Eindoordeel").
(3) Zie ook de uitvoeringstoets onder "Maakbaarheid systemen".
(4) Uitvoeringstoets onder "Handhaafbaarheid".
(5) Uitvoeringstoets onder "Fraudebestendigheid".
(6) Zie het kader in de uitvoeringstoets.
(7) Toelichting, paragraaf 6, tweede volzin.
(8) Zie het in artikel II, onderdeel C, vierde lid, van het voorstel opgenomen artikel 4, elfde lid, (nieuw), van de Wet op de dividendbelasting 1965.
(9) Toelichting op artikel V.
(10) Toelichting, paragraaf 3.
(11) Toelichting, paragraaf 3, boven "Overgangsrecht".
(12) De aanwezigheid van "substance" is van belang bij de beoordeling of er sprake is van een kunstmatige constructie. Een constructie wordt als kunstmatig beschouwd voor zover zij niet is opgezet op grond van geldige zakelijke redenen die de economische realiteit weerspiegelen. Van geldige zakelijke redenen is sprake indien het betreffende lichaam voldoende "substance" heeft. Dat wil zeggen dat het gaat om een lichaam dat een materiële onderneming drijft (een duurzame organisatie van kapitaal en arbeid die met een winstoogmerk deelneemt aan het economische verkeer), tot uitdrukking komend in een aantal concrete "substance"-eisen.
(13) Toelichting, paragraaf 3, onder "Substancevoorwaarden", derde tekstblok.
(14 )Mededeling van de Europese Commissie inzake staatssteun van 19 mei 2016, PBEU 2016, C 262/01.