Voorstel van wet tot uitvoering van het Verdrag van Almelo en daarmee samenhangende verdragen en ter bescherming van de publieke belangen bij de verrijking van uranium en de ontwikkeling en exploitatie van de daartoe strekkende technologie (Uitvoeringswet Verdrag van Almelo).

Bij Kabinetsmissive van 23 december 2014, no.2014002505, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Economische Zaken, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot uitvoering van het Verdrag van Almelo en daarmee samenhangende verdragen en ter bescherming van de publieke belangen bij de verrijking van uranium en de ontwikkeling en exploitatie van de daartoe strekkende technologie (Uitvoeringswet Verdrag van Almelo), met memorie van toelichting.

Het voorstel geeft uitvoering aan het Verdrag van Almelo. Het voorziet in bescherming van publieke belangen in verband met voornemens tot vervreemding van staatsdeelnemingen in Urenco, de gezamenlijke uraniumverrijkingsonderneming van het Verenigd Koninkrijk (VK), Duitsland en Nederland. Deze samenwerking is overeengekomen in het tussen de drie staten gesloten Verdrag van Almelo, (zie noot 1) en is concreet geworden met de oprichting van Urenco Ltd, gevestigd in het VK, met werkmaatschappijen in Duitsland, VK en Nederland.

De Afdeling advisering van de Raad van State vraagt aandacht voor een aantal randvoorwaarden waaraan moet worden voldaan bij een eventuele vervreemding van staatsdeelnemingen, in het bijzonder waar het betreft de facultatieve formulering van de bepaling inzake het overnemen van de voorwaarden uit de statuten van de aangewezen onderneming. De Afdeling wijst er in dit verband op dat de randvoorwaarden, alsmede de keuzes die daarbij moeten worden gemaakt, invloed hebben op de effectiviteit van het voorstel en van de gekozen opzet.

Verder acht de Afdeling het wenselijk nader in te gaan op de overwegingen met betrekking tot eventuele vervreemding van het (volledige) Nederlandse aandeel in Urenco Holding NV. Tot slot maakt de Afdeling een opmerking over het duale handhavingsstelsel. Zij adviseert het voorstel naar de Tweede Kamer te zenden, maar acht op genoemde onderdelen een nadere toelichting of een aanpassing van het voorstel aangewezen.

1. Inleiding
De publieke belangen die zijn gemoeid bij Urenco zijn op dit moment beschermd via de staatsdeelnemingen van het VK en Nederland (elk voor een derde). Het Duitse aandeel is in handen van (semi-)particuliere instanties (EON en RWE), onder de controle van de Duitse overheid. Afstemming tussen de drie staten vindt plaats in de gemengde commissie die is ingesteld bij het Verdrag van Almelo (artikel II).

Urenco heeft een productiefaciliteit in de VS, die is geregeld in het Verdrag van Washington (zie noot 2) en het Verdrag van Parijs. (zie noot 3) De samenwerking met Frankrijk in een joint venture is geregeld via het Verdrag van Cardiff. (zie noot 4)

Het VK heeft het voornemen geuit om het Britse staatsaandeel te vervreemden. Ook in Duitsland is sprake van een dergelijk voornemen. In Nederland is vooralsnog geen besluit genomen over afstoting van deze staatsdeelneming, maar wordt zulks wel overwogen. (zie noot 5) Bescherming van publieke belangen via staatsdeelnemingen komt daardoor in gevaar; er is dan immers sprake van een minderheidsstaatsdeelneming. De drie staten zijn ook bij het afstoten van staatsdeelnemingen gehouden de verplichtingen van het Verdrag van Almelo en van de andere relevante verdragen te beschermen. Dit houdt niet alleen in dat de publieke belangen omtrent veiligheid en dergelijke moeten zijn beschermd, maar onder andere ook de daadwerkelijke productie van verrijkt uranium. Gegeven de situatie dat een meerderheid van de deelnemende staten de nakoming daarvan niet (meer) via staatsdeelnemingen wil beschermen, is tussen de drie staten langdurig en intensief overleg gevoerd over een opzet die aan de verplichtingen van de relevante verdragen recht doet. Dit overleg heeft geleid tot een voorstel voor een opzet, waarbij de publieke belangen door Duitsland en het VK bij Urenco Ltd worden behartigd via bijzondere rechten op vennootschapsniveau (Urenco Holding GmbH en Urenco Holding Ltd). (zie noot 6) Voor Nederland vindt bescherming van de publieke belangen indirect plaats, door bijzondere wetgeving die van toepassing is op de Nederlandse houdstermaatschappij, de nog op te richten naamloze vennootschap Urenco Holding NV, die alle verhandelbare aandelen in Urenco Ltd zal bezitten.

Het voorliggende voorstel is het resultaat van intensieve en langdurige besprekingen tussen de drie betrokken staten. De opzet van de wet en die van de concept-statuten voor de Nederlandse Urenco Holding NV, alsmede de opzet van de statuten van Urenco Holding GmbH en Urenco Holding Ltd, zijn op elkaar afgestemd en geven uitvoering aan de gemaakte afspraken.

In de huidige situatie is het beschermen van publieke belangen in Urenco het meest effectief door middel van staatsdeelnemingen. Nu echter als een gegeven moet worden beschouwd dat de deelnemende staten niet meer gezamenlijk over een meerderheidsbelang zullen beschikken, begrijpt de Afdeling dat is gezocht naar een nieuwe juridische constructie om die belangen te beschermen en tegelijkertijd de onderneming aantrekkelijk te laten zijn voor mogelijke investeerders. De gekozen opzet is daarvan de weerslag.

2. Statuten Urenco Holding NV
De wet en de concept-statuten voor de Nederlandse Urenco Holding NV, alsmede de statuten van Urenco Holding GmbH en Urenco Holding Ltd, zijn op elkaar afgestemd. Artikel 6 van het voorstel geeft enkele voorschriften ten aanzien van de statuten van de aangewezen onderneming (Urenco Holding NV). Deze voorwaarden sluiten aan bij de inhoudelijke voorschriften van het wetsvoorstel. Uit de aanhef van artikel 6 blijkt dat het opnemen van deze voorschriften in de statuten van de aangewezen onderneming facultatief is ("De statuten van de aangewezen onderneming kunnen bepalen dat").

Gelet op de samenhang tussen wet en statuten van de verschillende betrokken rechtspersonen is niet op voorhand duidelijk waarom dit artikel facultatief is geformuleerd en niet is gekozen voor een dwingende formulering. De toelichting geeft hierover geen uitsluitsel.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het vorenstaande in te gaan en zo nodig het voorstel aan te passen.

3. Staatsdeelneming
De combinatie van (Nederlandse) wetgeving voor Urenco Holding NV en (Britse en Duitse) bijzondere rechten ten aanzien van Urenco Ltd (de werkmaatschappij) kan op zichzelf een basis bieden voor de bescherming van publieke belangen. In aanvulling daarop kan het dienstig zijn om een aanzienlijk staatsaandeel in Urenco Holding NV aan te blijven te houden en langs die weg bijvoorbeeld een directe rol te spelen bij het benoemen van bestuurders of commissarissen in de onderneming.

Een dergelijke benadering kan zeker in de beginperiode, wanneer ervaring moet worden opgedaan met de nieuwe constructie, dienstig zijn, omdat dit mogelijk een extra waarborg biedt.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de overwegingen met betrekking tot eventuele vervreemding van het (volledige) Nederlandse aandeel in Urenco Holding NV.

4. Sancties
Voor een groot aantal overtredingen is voorzien in bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving (duaal stelsel). De strafbaarstellingen zijn met name toegepast op die wetsovertredingen waarbij natuurlijke personen betrokken of rechtstreeks verantwoordelijk zijn. De keuze tussen beide vormen van handhaving wordt telkens in een concreet geval afgewogen. Gelet op het publiek belang en de maatschappelijke weerslag die een overtreding kan hebben, is flexibiliteit van de inzet van dwangmiddelen en sancties gewenst, aldus de toelichting. (zie noot 7) Ook wordt vermeld dat bepaalde overtredingen of gebreken in de uitvoering naar hun aard via bestuursrechtelijke dan wel strafrechtelijke weg kunnen worden afgedaan. Dit laatste acht de Afdeling vooral een argument om bepaalde overtredingen met een bestuurlijke sanctie, en andere overtredingen met een strafrechtelijke sanctie af te doen, maar niet een argument voor duale handhaving. In de hiervoor reeds genoemde kabinetsnota over sanctiestelsels geldt als uitgangspunt duale handhaving te beperken tot die gevallen waarin daarvoor goede en dwingende redenen bestaan. (zie noot 8) De toelichting behoeft op dit punt een nadere motivering voor de gemaakte keuze.

Voorts merkt de Afdeling het volgende op. De inzet van de bestuurlijke boete is volgens de toelichting vooral voorzien bij overtreding van de wettelijke voorschriften door de aangewezen onderneming zelf, hetgeen past bij de uitgangspunten die zijn verwoord in de kabinetsnota over sanctiestelsels, (zie noot 9) waarin is aangegeven dat in een besloten context bestuurlijke sancties passen. (zie noot 10) De Afdeling constateert dat het criterium "besloten context" wordt gehanteerd om de keuze voor bestuursrechtelijke sanctionering te onderbouwen. Zij heeft reeds in eerdere adviezen overwogen dat dit criterium geen onderscheidend karakter heeft en daarom overtuigingskracht ontbeert. (zie noot 11)

De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het vorenstaande in te gaan en zo nodig het voorstel aan te passen.

5. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W15.14.0483/IV

- Gelet op de in artikel 106 bis, derde lid, van het Euratom-verdrag geregelde voorrang van dat verdrag op het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en op de omstandigheid dat het zwaartepunt van de activiteiten van de Urenco groep ligt binnen de reikwijdte van het Euratom-verdrag, in paragraaf 5.2 van de toelichting (Europeesrechtelijke aspecten) de toetsing aan het Euratom-verdrag (paragraaf 5.2.4) vooropstellen, alsmede nader ingaan op de betekenis van de toetsing aan het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 6 juni 2017

Het wetsvoorstel is het resultaat van onderhandelingen tussen de verdragspartijen bij het Verdrag van Almelo, het Koninkrijk der Nederlanden, de Bondsrepubliek Duitsland en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland over versterking van de bescherming van de publieke belangen bij de verrijking van uranium, de productie van radioactieve stoffen, en de exploitatie en ontwikkeling van de daartoe strekkende technologie. In de zomer van 2016 hebben de verdragspartners na moeizame en complexe onderhandelingen een akkoord over het wetgevingspakket bereikt. Dit akkoord is door zowel het Verenigd Koninkrijk als Duitsland per brief op politiek niveau bevestigd. De Duitse overheid stelde daarbij de voorwaarde dat er een vennootschapsrechtelijke structuur voor URENCO Ltd. wordt geïmplementeerd die een beursnotering uitsluit. Implementatie van een nieuwe vennootschapsrechtelijke structuur, die in het wetsvoorstel was ingebed, was alleen met steun van alle aandeelhouders van URENCO Ltd. mogelijk. Hierdoor was bij voortzetting van het wetgevingstraject behalve het akkoord van de verdragspartners ook het akkoord van medeaandeelhouders E.ON en RWE noodzakelijk. E.ON en RWE hebben echter aangegeven niet akkoord te kunnen gaan met het wetsvoorstel, met name vanwege het ontbreken van de mogelijkheid van een beursnotering. Door het uitblijven van een definitief akkoord van de medeaandeelhouders kan het wetsvoorstel aldus niet aan de Tweede Kamer worden aangeboden. Zie in dit verband ook de brief aan de Tweede Kamer hierover (Kamerstukken II 2016/17, 28 165, nr. 258).

Daartoe gemachtigd door de ministerraad moge ik U verzoeken goed te vinden dat het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State buiten verdere behandeling wordt gelaten en dat het onderhavige nader rapport tezamen met het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State en het voorstel van wet en de daarbij behorende memorie van toelichting zoals deze aan de Afdeling advisering van de Raad van State zijn voorgelegd, openbaar wordt gemaakt.

De Minister van Economische Zaken

---

(1) De op 4 maart 1970 te Almelo tot stand gekomen Overeenkomst tussen het Koninkrijk der Nederlanden, de Bondsrepubliek Duitsland en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland inzake samenwerking bij de ontwikkeling en exploitatie van het gas-ultracentrifuge procedé voor de produktie van verrijkt uranium (Trb. 1970, 41).
(2) De op 24 juli 1992 te Washington tot stand gekomen Overeenkomst tussen de drie Regeringen van het Koninkrijk der Nederlanden, de Bondsrepubliek Duitsland en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland en de Regering van de Verenigde Staten van Amerika betreffende de vestiging, bouw en exploitatie van een installatie voor de verrijking van uranium in de Verenigd Staten (Trb. 1992, 174).
(3) De op 24 februari 2011 te Parijs tot stand gekomen Overeenkomst tussen de Regering van de Verenigde Staten van Amerika en de Vier Regeringen van de Franse Republiek, het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, het Koninkrijk der Nederlanden en de Bondsrepubliek Duitsland betreffende de vestiging, bouw en exploitatie van installaties voor de verrijking van uranium met gebruikmaking van gas-ultracentrifugetechnologie in de Verenigde Staten van Amerika (Trb. 2011, 83).
(4) Het op 12 juli 2005 te Cardiff tot stand gekomen Verdrag tussen de Regeringen van het Koninkrijk der Nederlanden, de Bondsrepubliek Duitsland, de Franse Republiek en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland inzake samenwerking op het gebied van ultracentrifugetechnologie (Trb. 2006, nr. 264).
(5) Met de Tweede Kamer heeft een debat plaatsgevonden over de vraag of Nederland een (meerderheids)aandeel zou moeten aanhouden (zie onder meer Kamerstukken II 2012/13, 28 165, nr. 161 en Kamerstukken II 2013/14, 28 165, nr. 175). Moties om aandelen Urenco als van "strategisch belang" aan te merken (Kamerstukken II 2013/14, 28 165, nr. 173) en om het alternatief te verkennen om een 51% belang te verwerven (Kamerstukken II 2013/14, 28 165, nr. 172) zijn niet aangenomen.
(6) Ondersteund via de wetgeving van die staten.
(7) Toelichting, paragraaf 3.12.
(8) Kamerstukken II 2008/09, 31 700 VI, nr. 69 en Kamerstukken I 2008/09, 31 700 VI, D, blz. 13.
(9) Kamerstukken II 2008/09, 31 700 VI, nr. 69 en Kamerstukken I 2008/09, 31 700 VI, D.
(10) Toelichting, paragraaf 3.12.
(11) Zie hiervoor onder meer:
- het advies van 20 november 2014 (W14.14.0350/IV) over het voorstel van wet tot wijziging van de Wet rijonderricht motorrijtuigen 1993 (wijziging naar aanleiding van evaluatie, nascholing beroepschauffeurs, bestuursrechtelijke handhaving en enkele verbeteringen)(nog niet openbaar);
- het advies van 19 februari 2014, W03.013.0464/II, over de nota van wijziging bij het voorstel van wet tot wijziging van de Wet bescherming persoonsgegevens en de Telecommunicatiewet in verband met de invoering van een meldplicht bij de doorbreking van maatregelen voor de beveiliging van persoonsgegevens (meldplicht datalekken) (Stcrt. 2014, nr. 34523);
- het advies van 4 mei 2012, W06.12.0043/III, over het voorstel tot wijziging van de Algemene douanewet en de Wet op de belasting van personenauto’s en motorrijwielen 1992 (Wet aanpassing sanctiestelsel Algemene douanewet) (nog niet openbaar), en
- het advies van 20 januari 2012, W12.11.0479/III, met betrekking tot het voorstel van wet houdende wijziging van de wetgeving op het beleidsterrein van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in het kader van de harmonisatie en aanscherping van de sanctie mogelijkheden ter versterking van de naleving en handhaving en bestrijding van misbruik en fraude (Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving) (Kamerstukken II 2011/12, 33 207, nr. 4).

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 463 kB)