Ontwerpbesluit houdende bepalingen voor een experiment met het oog op verbetering van de kwaliteit, toegankelijkheid en de doelmatigheid van het beroepsonderwijs door invoering van een beroepsopleiding in een combinatie van beroepsopleidende leerweg en de beroepsbegeleidende leerweg (Besluit experiment beroepsopleiding gecombineerde leerwegen bol-bbl), met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 23 februari 2015, no.2015000296, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, mede namens de Staatssecretaris van Economische Zaken, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende bepalingen voor een experiment met het oog op verbetering van de kwaliteit, toegankelijkheid en de doelmatigheid van het beroepsonderwijs door invoering van een beroepsopleiding in een combinatie van beroepsopleidende leerweg en de beroepsbegeleidende leerweg (Besluit experiment beroepsopleiding gecombineerde leerwegen bol-bbl), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit geeft een in beginsel ongelimiteerd aantal instellingen voor middelbaar beroepsonderwijs de mogelijkheid om tussen 2015 en 2021 deel te nemen aan een experiment om een of meer opleidingen te verzorgen die bestaan uit een combinatie van de theoretische (beroepsopleidende) en de praktische (beroepsbegeleidende) leerweg: de beroepsopleiding bol-bbl. Doel van het experiment is te onderzoeken of een andere balans tussen theorie en praktijk tot betere studieprestaties en een betere aansluiting van het onderwijs op de arbeidsmarkt leidt.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de mogelijkheid om te experimenteren met de beroepsopleiding bol-bbl die van dien aard zijn dat zij adviseert in dezen geen besluit te nemen dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

Op zichzelf onderschrijft de Afdeling het belang van wisselwerking tussen bol en bll, maar zij wijst de manier waarop deze in het ontwerpbesluit gestalte krijgt, af. Omdat deelnemers nu al tussentijds kunnen overstappen van de bol naar de bbl, het experiment deelnemers weinig extra waarborgen biedt, de naleving daarvan moeilijk controleerbaar is en de voorwaarden voor deelname zodanig ruim zijn dat in beginsel alle scholen aan het experiment kunnen deelnemen, acht de Afdeling het experiment overbodig. Zij adviseert in plaats daarvan de wetswijziging waarbij de combinatie bol-bll werd geblokkeerd, ongedaan te maken. Afgezien daarvan schiet de motivering van het voorstel tekort, onder meer omdat niet duidelijk is of bij alle bbl-opleidingen zich een gebrek aan kennis- en vaardigheden voordoet.

1. Nut en noodzaak
Met het ontwerpbesluit wordt op experimentele basis een beroepsopleiding geïntroduceerd die bestaat uit een combinatie van de beroepsopleidende (bol) en de beroepsbegeleidende (bbl) leerweg: de beroepsopleiding bol-bbl. Het experiment houdt in dat een beroepsopleiding bol-bbl altijd begint met een jaar onderwijs op basis van de bol en afsluit met tenminste een jaar onderwijs op basis van de bbl. Afhankelijk van de duur van de beroepsopleiding en de gekozen variant worden een, twee of drie jaren bbl vervangen door een of meer jaren bol. Volgens de toelichting is het experiment met name ingegeven door de zorg van werkgevers over (het gebrek aan) kennis en praktische vaardigheden van bbl-ers, waardoor deze minder goed inzetbaar zijn omdat het aanbod aan praktijkplaatsen daalt.

Tot 2013 was het onduidelijk of een combinatie van leerwegen wettelijk gezien mogelijk was. Met de inwerkingtreding van de wet van 26 juni 2013, Stb. 288, is die onduidelijkheid opgeheven, en mag een onderwijsinstelling slechts twee soorten leerwegen aanbieden, namelijk de bol en de bbl. Omdat er volgens de toelichting wel behoefte bestaat aan een gecombineerde opleiding bol-bbl in de vorm van een derde leerweg, is afwijking van de wet nodig, wat het experiment verklaart. Een onderwijsinstelling kan een deelnemer weliswaar tussentijds overschrijven van de bol naar de bbl, maar het initiatief daarvoor ligt bij de deelnemer en niet bij de onderwijsinstelling, aldus de toelichting.

Op de keper beschouwd is het verschil tussen een overstap naar de bbl op een zelfgekozen moment, en de opleiding bol-bbl, waarin het overstapmoment in het ontwerpbesluit is vastgelegd, zonder praktische betekenis. Vanuit het gezichtspunt van de deelnemer is er geen verschil, omdat het in beide gevallen om zijn keuze gaat, namelijk bij de inschrijving of tussentijds. Vanuit het gezichtspunt van de wetgever en de onderwijsinstelling is er wel een verschil, maar dat is niet relevant omdat de keuze van de deelnemer uiteindelijk bepalend is. Ook een deelnemer die zich inschrijft voor de opleiding bol-bbl kan tussentijds besluiten van leerweg te veranderen, bijvoorbeeld omdat hem feitelijk een praktijkplaats wordt aangeboden en hij dat aanbod laat prevaleren boven de - met onzekerheden omgeven - garantie op een praktijkplaats die het ontwerpbesluit hem biedt. In dit verband wijst de Afdeling erop dat de Inspectie voor het onderwijs heeft aangegeven dat het voor instellingen wellicht eenvoudiger is om gewone wisselingen van leerweg te faciliteren en dat het tevens moeilijk controleerbaar is of de gegarandeerde praktijkplaatsen werkelijk worden aangeboden.

Omdat in beginsel alle onderwijsinstellingen aan het experiment mogen deelnemen, vormt het experiment feite een terugkeer tot de situatie van voor de wetswijziging in 2013. Het enige verschil is dat het experiment de deelnemer een extra waarborg beoogt te bieden in de vorm van de garantie op een praktijkplaats, zij het dat die garantie volgens de toelichting niet mag worden overschat.
Gelet op het voorgaande constateert de Afdeling dat het experiment overbodig is omdat hetgeen het experiment mogelijk wil maken in de praktijk al plaatsvindt, het experiment moeilijk te controleren is en in beginsel alle scholen aan het experiment kunnen deelnemen. Indien het beperkte aanbod aan praktijkplaatsen met name wordt veroorzaakt door de hoogte van de cao-lonen in relatie tot de productiviteit van de bbl-er, dan vormt het experiment dat juist een marktconforme beloning wil garanderen, geen oplossing voor dit probleem. Gelet hierop adviseert de Afdeling af te zien van het experiment en de laatste wetswijziging ongedaan te maken.

Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling het volgende op.

2. Doel van het experiment

a. Uit de toelichting blijkt niet waarop de mededeling berust dat het bedrijfsleven zorgen heeft over het onderwijsniveau van de bbl-deelnemer. Er wordt met name gewezen op een uit 2013 daterende discussienota die is opgesteld op verzoek van Bouwend Nederland. Rode draad in die nota is de wens van de bouwsector om de opleidingskosten van de bbl te reduceren door over te stappen naar de bol, omdat de cao-lonen hoger zijn dan de productiviteit van de bbl-er, terwijl bol-leerlingen geen loon ontvangen, maar (indien van toepassing) een stagevergoeding. Daarmee lijkt niet het instroom- en vaardigheidsniveau, maar de beloning het belangrijkste punt van zorg te zijn. Voorts wijst de Afdeling er op dat minder dan een jaar geleden het aantal begeleide onderwijsuren in de bbl is verhoogd om meer tijd vrij te maken voor het op school leren van vakkennis en basisvaardigheden. (zie noot 1) Bij die gelegenheid sprak de regering de verwachting uit dat deelnemers door de meer evenwichtige wisselwerking tussen het schoolse leren en het leren in de praktijk beter voorbereid aan de beroepspraktijkvorming beginnen. De toelichting gaat niet in op de effecten van deze wetswijziging, zodat het kennelijk nog niet mogelijk is een uitspraak te doen over het actuele kennisniveau van de deelnemers.

b. Volgens de toelichting kan de combinatie van leerwegen leiden tot een betere aansluiting bij de eigen leerstijl van de deelnemers, waardoor de leerprestaties toenemen. Bbl-deelnemers gaan vaak maar één dag per week naar school. Op die dag volgen zij naast de beroepskennis en basisberoepsvaardigheden ook Nederlandse taal en rekenen. Hierdoor kan het voor een groep deelnemers lastig zijn om voldoende kennis en vaardigheden aan te leren, aldus de toelichting. Op zichzelf acht de Afdeling het voorstelbaar dat de verzwaarde taal- en rekeneisen in combinatie met het beperkte aantal minimale onderwijsuren een nadelige invloed hebben op de instroom en de uitval op groepen deelnemers. In de bbl-monitor 2014 wordt als mogelijke verklaring voor de aanhoudende daling van het aantal bbl-deelnemers - met name op niveau 2 - aangegeven dat bbl-studenten soms niet voor deze leerweg kiezen omdat de taal- en rekeneisen voor hen mogelijk te zwaar zijn. Niettemin blijkt uit recente cijfers dat het aantal voortijdig schoolverlaters nog steeds daalt. De huidige leerwegen (en een gewone wisseling van bol naar bbl) lijken geen belangrijke belemmering te zijn voor een eigen leerstijl. Deze observatie roept de vraag op of een extra theoretisch jaar, zoals thans wordt voorgesteld, een oplossing kan bieden voor deelnemers die vooral praktisch zijn ingesteld, of deze faciliteit voor elk niveau beroepsopleiding nodig is en of de extra ruimte die nodig is voor het aanleren van Nederlandse taal en rekenen niet voor een belangrijk deel kan gevonden worden binnen de maxima die de wet nu geeft.

c. Tot slot wordt met het experiment onderzocht of een gecombineerde beroepsopleiding bol-bbl een stimulerend effect heeft op het aanbod van praktijkplaatsen. De vraag is evenwel of het veronderstelde gebrek aan kennis en vaardigheden een wezenlijke oorzaak voor het gebrek aan praktijkplaatsen is. Het aantal bbl-deelnemers is de laatste zes jaar gedaald van 160.000 naar 100.000. (zie noot 2) Deze daling is maar voor de helft gecompenseerd door een toename van de bol. Volgens de bbl-monitor 2014 is de economische crisis hiervoor een belangrijke oorzaak. ‘Geen werk’ wil zeggen ‘geen leerwerkplekken en dus geen bbl.’ Hiermee hangt samen dat bedrijven voor een praktijkplaats een langdurig arbeidscontract aan moeten bieden met een cao-salaris in plaats van een stagevergoeding. Ook de voorwaarde van een één- of meerjarig contract staat haaks op de tendens dat steeds meer schoolverlaters een tijdelijk of flexibel contract aangeboden krijgen omdat bedrijven terughoudend zijn met het snel aanbieden van langdurige contracten. (zie noot 3) Deze ontwikkelingen wijzen erop dat het aanbod aan voldoende praktijkplaatsen vooral samenhangt met de wijze waarop het bedrijfsleven zijn verantwoordelijkheid neemt om ervoor te zorgen dat er steeds voldoende goed in de praktijk opgeleide deelnemers zijn, en dat de overheid slechts een ondersteunende taak heeft. Weliswaar heeft de regering zeer onlangs medegedeeld dat zij geen aanwijzing heeft dat jongeren structureel uitvallen door een tekort aan plekken voor de beroepspraktijkvorming, maar die mededeling laat zich moeilijk rijmen met de beweegredenen achter het experiment. (zie noot 4)

Gelet op het voorgaande heeft de Afdeling vragen over het doel van het experiment. Zij adviseert nader te preciseren wat het onderliggende probleem is, welke oorzaken daaraan ten grondslag liggen, en de ontwikkelingen wat betreft de bbl-deelname per niveau, uitval en aanbod aan praktijkplaatsen te vermelden.

3. Opzet experiment
Om duidelijke conclusies te kunnen trekken is het van belang dat het experiment voldoende afgebakend is. Het voorstel voldoet daar niet aan.

- Er worden geen grenzen gesteld aan het aantal deelnemers, en aan het aantal toestemmingen. Om het experimentele karakter te waarborgen dient een ondergrens en een bovengrens te worden bepaald, gebaseerd op het aantal deelnemers/beroepsopleidingen dat nodig is om het experiment uit te kunnen voeren. Omdat het gaat om een experiment dient het maximaal aantal deelnemers/beroepsopleidingen beperkt te blijven. Voorts dienen de afwijzingsgronden hierop aangepast te worden.

- Het ontwerpbesluit biedt de mogelijkheid aanvragen in de tweede en volgende ronde af te wijzen indien de bekostiging van bestaande opleidingen onder druk komt te staan. Dit criterium kan ertoe leiden dat minder deelnemers worden toegelaten dan noodzakelijk is voor een goed verloop van het experiment. De Afdeling adviseert deze afwijzingsgrond te schrappen en voorts te voorzien in een zelfstandige, adequate bekostiging die niet ten koste gaat van de bekostiging van de bestaande leerwegen, omdat een budgettair-neutrale bekostiging de bestaande leerwegen per definitie benadeelt en de uitkomsten van het experiment kan beïnvloeden.

- Per beroepsopleiding kan een aanvraag worden ingediend. Zoals de Afdeling hiervoor heeft aangegeven is het onduidelijk of voor elk niveau de opleiding bol-bbl passend is. Met name bij niveau 2 is immers een terugval in het aanbod aan praktijkplaatsen geconstateerd.

- De mogelijkheid om per instelling en per opleiding af te wijken van de urennormen (zie noot 5) kan ertoe leiden dat de opleidingen die deelnemen aan het experiment zo weinig gemeen hebben, dat het trekken van betrouwbare conclusies niet mogelijk is. Afgezien daarvan is het de Afdeling niet duidelijk hoe de kwaliteit van een beroepsopleiding bol-bbl aangetoond kan worden, vooruitlopend op de evaluatie van het experiment in medio 2020 en de betekenis daarvan voor de kwaliteit van het beroepsonderwijs. De Afdeling adviseert bedoelde afwijkingsbevoegdheid te schrappen.

- Om de kwantitatieve effecten in kaart te brengen, zal een beroepsopleiding bol-bbl vergeleken moeten worden met een vergelijkbare opleiding en doelgroep die wordt aangeboden in de bol en de bbl. Volgens de toelichting wordt overwogen om daarbij een onderscheid te maken tussen regio’s waar wel, en regio’s waar niet wordt geëxperimenteerd. Indien dit de bedoeling is, dan dient het ontwerpbesluit de mogelijkheid te bieden om aanvragen voor bepaalde regio’s op die grond af te wijzen.

Samengevat adviseert de Afdeling het aantal deelnemers en beroepsopleidingen duidelijk af te bakenen, de afwijzingsgronden opnieuw te bezien, te voorzien in een zelfstandige financiering van het experiment en de afwijking van de urennormen te schrappen.

4. Evaluatie en monitoring
Artikel 11a.1. van de Wet educatie en beroepsonderwijs verlangt dat in de algemene maatregel van bestuur wordt bepaald op welke wijze en aan de hand van welke criteria de met het experiment beoogde effecten worden geëvalueerd. Ingevolge artikel 10 van het ontwerpbesluit wordt bij de evaluatie in ieder geval onderzoek gedaan naar de studieresultaten van de deelnemers, de kans op werk, de waardering van betrokkenen, de samenwerkingsovereenkomsten en de gevolgen voor de inschrijvingen voor de bestaande leerwegen.

Volgens de toelichting zal met name worden bezien wat de voorwaarde van de marktconforme beloning is op het aanbod aan praktijkplaatsen. Omdat voor een praktijkplaats een arbeidsovereenkomst nodig is en de werkgever daarbij gebonden is aan het wettelijke minimum loon of de bepalingen van de cao, is de betekenis van deze voorwaarde en de noodzaak tot evaluatie ervan niet duidelijk, tenzij met het experiment beoogd wordt die regelingen aan te passen.

De Afdeling adviseert het doel van deze voorwaarde en de betekenis ervan voor de evaluatie te verduidelijken en zo nodig de tekst van het ontwerpbesluit aan te passen.

5. Samenwerkingsovereenkomst
Omdat een deelnemer die voor de beroepsopleiding bol-bbl kiest pas na verloop van tenminste een jaar begint aan het praktijkdeel, is het onzeker of hij op dat moment een praktijkplaats zal kunnen vinden. Daarom moet de deelnemende instelling een samenwerkingsovereenkomst met een of meer opleidings- of leerbedrijven sluiten waarin de beschikbaarheid van een praktijkplaats wordt gegarandeerd. Volgens de toelichting moeten er net zoveel beschikbare plaatsen gegarandeerd zijn als het beoogd aantal deelnemers per cohort bij de instelling.
De Inspectie van het onderwijs heeft naar voren gebracht dat moeilijk valt na te gaan of de gegarandeerde praktijkplaatsen daadwerkelijk worden aangeboden. Ook de regering realiseert zich blijkens de toelichting dat volledige zekerheid niet valt te geven, nu zij er op wijst dat in het uiterste geval de toestemming om aan het experiment deel te nemen kan worden ingetrokken indien voor een deelnemer bij de start van het bbl-deel feitelijk geen praktijkplaats beschikbaar is.

Met het intrekken van de toestemming voor het experiment indien een praktijkplaats wegvalt is de deelnemer niet geholpen. Omdat het risico op onvoldoende plaatsen in de huidige economisch moeilijke tijden niet kan worden uitgesloten en het evenmin is uitgesloten dat praktijkbedrijven deelnemers aan het experiment laten solliciteren voor een praktijkplaats, geeft de Afdeling in overweging als voorwaarde voor toestemming op te nemen dat het aantal beschikbare praktijkplaatsen een factor x groter is dan het aantal beoogde deelnemers.

6. Beslistermijn en onvolledige aanvraag

a. De beslistermijn voor een tijdig ingediende aanvraag wordt in het ontwerpbesluit gesteld op drie maanden na ontvangst van de aanvraag (artikel 7, tiende lid). Voor te laat ingediende aanvragen is niet voorzien in een beslistermijn, zodat daarvoor artikel 4:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geldt (een redelijke termijn, en in elk geval niet langer dan acht weken).
Het is efficiënter om uit te gaan van een vaste beslistermijn, ongeacht of de aanvraag tijdig of te laat is ingediend. Identieke termijnen verkleinen de kans op onopgemerkte termijnoverschrijdingen en vereenvoudigen de afdoening.

De Afdeling adviseert daarom te bepalen dat (ook in het geval een aanvraag niet tijdig is ingediend) een beschikking wordt gegeven binnen drie maanden na ontvangst van een aanvraag.

b. Artikel 7, twaalfde lid, van het ontwerpbesluit geeft een regeling voor onvolledige aanvragen. Volgens dit artikel worden onvolledige aanvragen, die tijdig zijn ingediend en binnen een termijn van twee weken zijn aangevuld, beschouwd tijdig te zijn ingediend.
De Afdeling wijst erop dat artikel 4:5 van de Awb een algemene regeling geeft voor onvolledige aanvragen. Binnen deze regeling is een onvolledige aanvraag in beginsel een tijdig ingediende aanvraag, ook al behoeft deze later nog aanvulling. Omdat de aanvrager volgens artikel 4:5 van de Awb in de gelegenheid moet worden gesteld zijn aanvraag aan te vullen, volstaat het om hem bij brief erop te wijzen dat de termijn voor aanvulling twee weken bedraagt.
De Afdeling adviseert de toelichting in deze zin aan te vullen en artikel 7, twaalfde lid, te laten vervallen.

7. Handhaving en beëindiging
Artikel 11 van het ontwerpbesluit bepaalt dat het "experiment geheel of gedeeltelijk al dan niet bij een of meer deelnemende instellingen geheel of gedeeltelijk" kan worden beëindigd indien (a) een instelling zich niet aan de voorschriften houdt of (b) het experiment ernstige nadelige effecten heeft op het onderwijs, de instellingen of de deelnemers.

Artikel 11 munt niet uit door duidelijkheid. De Afdeling begrijpt artikellid a aldus, dat indien een instelling zich niet aan de voorschriften houdt, het voor de hand ligt dat de toestemming voor deelname aan het experiment wordt ingetrokken. Er is dan geen reden voor beëindiging van het landelijke experiment, al dan niet gedeeltelijk, omdat dit ook de andere instellingen en deelnemers zou treffen. Hebben de problemen daarentegen betrekking op het experiment als zodanig (artikellid b), dan moet er voor de minister de mogelijkheid bestaan om het experiment geheel of gedeeltelijk te beëindigen, door bijvoorbeeld de reikwijdte ervan te beperken.
De Afdeling adviseert het artikel in de aangegeven zin te verduidelijken.

8.De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W05.15.0039/I

- In artikel 1, aanhef en onder c "leerwegen" vervangen door leerweg.
- In de toelichting de vindplaats vermelden van de handreiking samenwerkingsovereenkomsten.

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 6 mei 2015

Het voorstel geeft de Afdeling advisering van de Raad van State aanleiding tot het maken van inhoudelijke opmerkingen. De Afdeling geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met haar opmerkingen rekening is gehouden. Deze opmerkingen worden hieronder besproken.

1. Nut en noodzaak
Het experiment biedt een nieuwe mogelijkheid voor onderwijsinstellingen om een beroepsopleiding in een combinatie van de leerweg bol en de leerweg bbl in te richten. Deze mogelijkheid sluit aan bij een wens van onderwijs en bedrijfsleven, zoals verwoord in het Techniekpact, om eigenstandige beroepsopleiding met een gecombineerde leerweg aan te kunnen bieden. De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) constateert dat het experiment overbodig is en wijst erop dat het experiment in feite een terugkeer is tot de situatie van voor de inwerkingtreding van de wet van 26 juni 2013 tot wijziging van onder meer de Wet educatie en beroepsonderwijs ten behoeve van het bevorderen van doelmatige leerwegen in het beroepsonderwijs en het moderniseren van de bekostiging van het beroepsonderwijs (Stb. 2013, nr. 288). Ook vóór deze wetswijziging was het echter niet de bedoeling van de wetgever dat instellingen een beroepsopleiding in een combinatie van de bol en bbl aan zouden bieden. Als instellingen hun leerlingen de mogelijkheid wilden bieden te kiezen voor een tussentijdse overstap, moesten zij zowel een volledig bol-programma aanbieden als een volledig bbl-programma. Bij (enkele) mbo-instellingen bestond daarover onduidelijkheid. Bij gelegenheid van bovengenoemde wetswijziging is dit verhelderd. Het onderscheid tussen bol en bbl is toen op een andere manier gedefinieerd en voor de bol zijn er nieuwe normen voor onderwijstijd geïntroduceerd waarbij niet is uitgegaan van normen per studiejaar, maar van normen voor de totale studie. De bekostiging is op de nieuwe situatie toegespitst. Het simpelweg terugdraaien van de laatste wetswijziging zou dus onvoldoende zijn om de gewenste beroepsopleiding in een combinatie van leerwegen (hierna beroepsopleiding bol-bbl) vorm te geven. Door de beroepsopleiding in een combinatie van leerwegen aan te bieden hoeft niet langer zowel een volledige leerweg bol als een volledige leerweg bbl in stand te gehouden, hetgeen het onderwijs beter organiseerbaar maakt. Bovendien is de verwachting dat een beroepsopleiding bol-bbl de onderwijsinstelling en het bedrijfsleven een steviger aanknopingspunt biedt om vooraf het gesprek aan te gaan over de vormgeving van de opleiding. De regering is derhalve van mening dat het kunnen aanbieden van een beroepsopleiding bol-bbl ten opzichte van de huidige situatie waarbij alleen een individuele switch van studenten van de bol naar bbl mogelijk is van toegevoegde waarde kan zijn, maar wil dat eerst onderzoeken en kiest er daarom voor door te gaan met het experimenteerbesluit

De Afdeling vraagt zich in dat verband ook af hoe het probleem van het gebrek aan het aantal praktijkplaatsen kan worden opgelost als er een marktconforme beloning wordt gevraagd. De regering heeft met de voorwaarde van een marktconforme beloning een waarborg willen geven voor die situaties waarin er geen cao-afspraken gelden voor bbl-ers en het niet (geheel) duidelijk is of er sprake is van een arbeidsrelatie op grond waarvan de deelnemer recht heeft op het wettelijk minimum(jeugd)loon. Het gaat erom dat deze deelnemer ook na de vooraf afgesproken wisseling van bol naar bbl een redelijke tegemoetkoming in de kosten van levensonderhoud moet kunnen tegemoet zien. Met de marktconforme beloning is deze zekerheid in de experimentele beroepsopleiding bol-bbl ingebouwd. De regering is daarom van mening dat een samenwerkingsovereenkomst het risico voor de individuele deelnemer op het niet kunnen vinden van een praktijkplaats of het moeten aannemen van een praktijkplaats tegen een kleine (stage)vergoeding verkleint.

In paragraaf 2 en paragraaf 3 van de nota van toelichting is naar aanleiding van bovengenoemde opmerkingen van de Afdeling nu dieper ingegaan op nut en noodzaak van het experiment met de beroepsopleiding bol-bbl. Ook is in paragraaf 7 van de nota van toelichting verder uitgewerkt wat de voordelen zijn voor onderwijsinstellingen om een beroepsopleiding bol-bbl aan te bieden ten opzichte van de geldende mogelijkheden.

2. Doel van het experiment

a. De Afdeling vraagt zich af waaruit blijkt dat het bedrijfsleven zorgen heeft over het niveau van de bbl-deelnemer. De regering merkt op dat zowel vanuit het bedrijfsleven als door de Jongeren Organisatie Beroepsonderwijs wordt onderschreven dat deelnemers die direct uit het vmbo komen moeite kunnen hebben met een rechtstreekse overstap naar "het werkende leren" van de bbl. Ook de discussienotitie van Bouwend Nederland draagt dit punt aan (bijvoorbeeld op pagina 39). De regering erkent overigens ook dat de discussienotitie van Bouwend Nederland daarnaast een economisch perspectief naar voren brengt. Het argument van de moeizame overstap naar het werkende leren is voor de regering echter van zwaarwegender belang geweest om tot een experiment te besluiten.

Naar aanleiding van het advies is in paragraaf 2 van de nota van toelichting verduidelijkt dat naast de bouw ook vanuit de zorgsector en de horeca is aangegeven dat deze beroepsopleiding bol-bbl interessant kan zijn.

b. De Afdeling vraagt of een extra theoretisch jaar nodig is en of een oplossing niet op een andere manier binnen de wettelijke kaders gevonden kan worden. Weliswaar is met de hiervoor genoemde wetswijziging in de bbl meer begeleide onderwijstijd voorgeschreven, maar binnen de wettelijke kaders is het niet mogelijk om een opleiding dusdanig vorm te geven dat de deelnemer begint met een basis op school en eindigt met ‘werkend leren’ op een praktijkplaats, zoals wel mogelijk wordt gemaakt binnen dit experiment. In paragraaf 2 van de nota van toelichting is dat verduidelijkt

De regering stelt vast dat het aantal voortijdig schoolverlaters nog steeds daalt, hoewel de reductiedoelstelling van maximaal 25000 nieuwe voortijdig schoolverlaters nog niet is behaald. De regering spreekt de verwachting uit dat het experiment met de beroepsopleiding bol-bbl een bijdrage kan leveren aan een verdere reductie van het aantal voortijdig schoolverlaters.

c. De Afdeling betwijfelt of het experiment kan bijdragen aan meer praktijkplaatsen. De regering erkent dat de economische crisis een belangrijke oorzaak is voor de daling van het aantal praktijkplaatsen. De daling heeft zich echter al voor de economische crisis ingezet. Ook demografische ontwikkelingen en verminderde instroom van volwassenen spelen een rol. De regering ziet dit experiment als een manier om het voor het bedrijfsleven aantrekkelijker te maken om praktijkplaatsen aan te bieden, omdat de studenten beter voorbereid aan hun praktijkplaats beginnen. De regering verwacht dat deelnemers meer gespreid gebruik kunnen maken van een praktijkplaats en door de mix met de leerweg bol ook minder lang, waardoor het voor meer deelnemers mogelijk wordt een deel van de opleiding op de werkplek te volgen. De druk op het aantal beschikbare praktijkplaatsen wordt zo verminderd. Het experiment heeft hiermee waarde in zowel tijden van krapte op de arbeidsmarkt, maar ook in economisch betere tijden. In de nota van toelichting is dit aspect naar aanleiding van deze opmerking verder aangescherpt.

3. Opzet experiment
De Afdeling merkt op dat om duidelijke conclusies te trekken het van belang is dat het experiment voldoende is afgebakend. Overeenkomstig dit advies is besloten om een scherpere afbakening op het experiment door te voeren. Hiertoe is artikel 4 aangepast. Uit de uitvoeringstoets is gebleken dat het niet handhaafbaar is om het aantal deelnemers aan het experiment af te bakenen. Daarom is gekozen het aantal deelnemende beroepsopleidingen per onderwijsinstelling te beperken tot ten hoogste 10. Voor een gemiddelde onderwijsinstelling betekent dit dat maximaal tien procent van de beroepsopleidingen die door de instelling worden verzorgd, kan deelnemen aan het experiment. De regering vindt het onwenselijk om een ondergrens in te stellen. Zij vindt dat ook van een beperkte deelname aan het experiment leereffecten kunnen optreden.

De Afdeling suggereert daarnaast dat een aangepaste bekostiging voor dit experiment noodzakelijk is om te voorkomen dat de bestaande leerwegen worden benadeeld. De regering merkt op dat voor een mbo-instelling de bekostiging van een beroepsopleiding bol-bbl is gebaseerd op het feit of de student het deel van de opleiding in de bol dan wel de bbl volgt. De delen van de opleiding in de onderscheiden leerwegen omvatten steeds een volledig studiejaar. De ingeschreven student telt daardoor mee voor een jaar bol- of een jaar bbl-bekostiging. De omvang van de bekostiging verschilt daarmee niet van andere studenten in de bol dan wel de bbl. Er is derhalve geen aparte financiering noodzakelijk. Bovendien is de verwachting dat het aantal bol-deelnemers door het experiment niet significant zal toenemen omdat ook nu al bbl-studenten die geen beroepspraktijkvormingsplaats kunnen vinden, wordt geadviseerd over te stappen naar de bol. Een student in een bbl-opleiding kan immers zonder beroepspraktijkvorming het overgrote deel van zijn opleiding niet volgen. Het aantal bbl-studenten is de afgelopen jaren al aanzienlijk gedaald Van deze mogelijkheid om deelname aan het experiment te beperken kan gebruik worden gemaakt als blijkt dat studenten die anders voor de bbl zouden hebben gekozen, nu in groten getalen de overstap maken naar de beroepsopleiding bol-bbl. Een substantiële toename van het aantal bol-studenten zou binnen de bekostigingssystematiek leiden tot een lager bedrag per bol-student. Een verdere beperking van de deelname aan het experiment biedt de mogelijkheid om dat mogelijke effect te tegen te gaan.

Naar aanleiding van de vraag van de Afdeling of de beroepsopleiding bol-bbl voor alle niveaus even zinvol is, merkt de regering op dat op voorhand een inperking van het experiment naar niveaus niet wenselijk is. Ook voor groepen studenten op de niveaus mbo 3 en mbo 4 kan een beroepsopleiding bol-bbl kansrijk kunnen zijn. De evaluatie zou daar zicht op moeten geven. Naar aanleiding hiervan is in artikel 10 van het besluit en in paragraaf 11 van de nota van toelichting over de evaluatie opgenomen dat onderzoek gedaan moet worden naar de effecten van de beroepsopleiding bol-bbl op de verschillende niveaus.

De Afdeling is van mening dat de afwijking van de urennorm moet worden geschrapt omdat dit ten koste zou kunnen gaan van de betrouwbaarheid van conclusies van dit experiment. De bepaling af te mogen wijken van de urennorm is opgenomen naar aanleiding van een motie van de Kamerleden Van Meenen en Jadnanansing (Kamerstukken II 2014/15, 31524, nr. 236) die door de Tweede Kamer der Staten Generaal is aanvaard. Het ontwerpbesluit is om die reden op dit onderdeel niet aangepast.

De Afdeling merkt op dat het kunnen vergelijken van regio’s het noodzakelijk maakt dat in de afwijzingsgrond ook regio’s zouden moeten worden toegevoegd. De regering heeft naar aanleiding van deze opmerking de passage over regio’s geschrapt.

4. Evaluatie en monitoring
De Afdeling adviseert om de eis van een marktconforme beloning en de betekenis daarvan voor de evaluatie te verduidelijken en de tekst van het ontwerpbesluit zo nodig aan te passen. Dat is gebeurd. In artikel 10 is nu bepaald dat de marktconforme beloning als zodanig wordt geëvalueerd. Daarnaast is paragraaf 11 van de nota van toelichting aangevuld op dat punt.

5. Samenwerkingsovereenkomst
De Afdeling merkt op dat de deelnemer niet is geholpen met het intrekken van de toestemming voor het experiment, indien voor een deelnemer aan het begindeel van het bbl-deel van de opleiding geen praktijkplaats beschikbaar is. De Afdeling geeft daarom in overweging als voorwaarde voor toestemming op te nemen dat het aantal beschikbare praktijkplaatsen een factor x groter is dan het aantal beoogde deelnemers.
De regering vindt dat niet nodig. Er zijn voldoende manieren om een onverhoopt tekort aan praktijkplaatsen, in weerwil van de afgegeven garanties in de samenwerkingsovereenkomst, op te vangen. Een leerwerkbedrijf dat niet aan de verplichtingen uit de overeenkomst voldoet, kan daarop uiteraard worden aangesproken door de instelling. Het is daarnaast logisch dat in de samenwerkingsovereenkomst zelf instellingen en hun partners met elkaar bepalen hoe zij met een onverhoopte uitval van praktijkplaatsen omgaan. Indien een leerbedrijf bijvoorbeeld failliet gaat en daarom het aantal praktijkplaatsen niet meer kan worden aangeboden, dan zal de instelling op zoek moeten gaan naar andere partners om praktijkplaatsen aan de deelnemers in beroepsopleiding bol-bbl te kunnen garanderen. Intrekking van de toestemming om deel te nemen aan het experiment vanwege het ontbreken van een praktijkplaats is een uiterste maatregel voor deze situatie.

6. Beslistermijn en onvolledige aanvraag
De afdeling adviseert om ook in geval van een niet tijdig ingediende aanvraag een beslistermijn van drie maanden op te nemen in het besluit omdat anders de algemene regeling van de redelijke termijn op grond van artikel 4:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geldt en die is in elk geval niet langer dan acht weken. Daarnaast adviseert de Afdeling om artikel 7, twaalfde lid, van het ontwerpbesluit te schrappen omdat het binnen de algemene regeling van artikel 4:5 van de Awb volstaat om de aanvrager er bij brief op te wijzen dat de termijn van aanvulling van onvolledige aanvragen twee weken bedraagt en wijst erop dat een onvolledige aanvraag in beginsel tijdig is ingediend, ook al behoeft deze later nog aanvulling.
Aan deze opmerkingen is gehoor gegeven. Artikel 7, twaalfde lid, is geschrapt. In verband daarmee geeft het tiende lid een algemene beslistermijn van drie maanden. Conform de genoemde algemene regeling van artikel 4:5 van de Awb kan worden besloten om niet tijdig ingediende aanvragen buiten behandeling te laten.

7. Handhaving en beëindiging
Volgens de Afdeling kan artikel 11 duidelijker geredigeerd worden om de situatie te onderscheiden dat intrekking van het experiment bij een of meer instellingen aan de orde is ten gevolge van het niet naleven van de voorschriften van het besluit van de situatie waarin intrekking aan de orde is ten gevolge van problemen van het experiment zelf.
Daaraan is de regering tegemoetgekomen. Bovenbeschreven intrekkingsgronden zijn nu in aparte artikelleden opgenomen. Voorts is als grond voor intrekking bij een instelling toegevoegd het niet langer voldoen aan de voorwaarden voor deelname genoemd in artikel 4 in het besluit.

8. Redactionele bijlage
Aan de redactionele opmerkingen van de Afdeling is gehoor gegeven.

9. Ambtshalve wijzigingen
Van de gelegenheid van dit nader rapport is gebruik gemaakt om het besluit op een aantal punten nader aan te passen.
In artikel 4, eerste lid, onderdeel a, van het besluit is de uitsluitingsgrond voor deelname aan het experiment ingeperkt tot het geval een instelling het recht wordt ontnomen de opleiding te verzorgen of examens af te nemen. Deelname aan het experiment wordt niet geblokkeerd wanneer een waarschuwing daartoe is gegeven en de instelling maatregelen treft ter verbetering. Het besluit is daarmee in lijn gebracht met het Besluit experimenten doorlopende leerlijnen vmbo-mbo 2014-2022.
Artikel 7, derde lid, van het besluit is aangevuld met een onderdeel d, waarin is bepaald dat instellingen die een urennorm hanteren die afwijkt van de norm in het besluit, bij de aanvraag een verklaring van instemming van de deelnemersraad moeten overleggen.
Tenslotte is de uiterste datum waarop dit jaar een aanvraag kan worden ingediend verschoven naar 1 juni (artikel 7, vijfde lid, van het besluit) en is de uiterste datum waarop wordt beschikt verschoven naar 15 augustus (artikel 7, elfde lid, van het besluit).
De datum van inwerkingtreding is in artikel 13 van het besluit aangepast van 1 mei 2015 naar de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin het wordt geplaatst.

Ik moge U, mede namens de Staatssecretaris van Economische Zaken, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting wederom doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

---

(1) Wet van 26 juni 2013 tot wijziging van onder meer de Wet educatie en beroepsonderwijs ten behoeve van het bevorderen van doelmatige leerwegen in het beroepsonderwijs en het moderniseren van de bekostiging van het beroepsonderwijs, Staatsblad 288.
(2) De toelichting, noot 7, noemt (abusievelijk) een afname van 20.000 leerwerkbanen sinds 2008.
(3) Andere vermoedelijke oorzaken voor de daling van het aantal bbl-plaatsen zijn wijzigingen in de bekostiging (bezuinigingen op de kenniscentra, het stapelen van opleidingen en het inschrijven van bbl-studenten die nog geen praktijkplaats hebben is voor instellingen financieel onaantrekkelijker), bezuinigingen aan de kant van het bedrijfsleven, en het gegeven dat het aantal leerlingen voor de basisberoepsgerichte leerweg in het vmbo scherp is gedaald.
(4) Kamerstukken II 2014/15, 33 880, nr. 13, blz. 1.
(5) Artikel 5, tweede lid, van het ontwerpbesluit.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 305 kB)