Ontwerpbesluit houdende wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 ter implementatie van de Richtlijn nr. 2011/51/EU van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2011 tot wijziging van de Richtlijn nr. 2003/109/EG van de Raad teneinde haar werkingssfeer uit te breiden tot personen die internationale bescherming genieten (PbEU 2011, L 132), met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 27 november 2013, no.2013002464, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 ter implementatie van de Richtlijn nr. 2011/51/EU van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2011 tot wijziging van de Richtlijn nr. 2003/109/EG van de Raad teneinde haar werkingssfeer uit te breiden tot personen die internationale bescherming genieten (PbEU 2011, L 132), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit strekt tot nadere omzetting van de Richtlijn 2011/51/EU (hierna: de wijzigingsrichtlijn). Deze wijzigingsrichtlijn behelst een wijziging van Richtlijn 2003/109/EG (hierna: de richtlijn) in die zin dat de werkingssfeer is uitgebreid tot personen die internationale bescherming genieten. Bij de omzetting van de wijzigingsrichtlijn is de aanvankelijk gemaakte keuze - om voor de status van langdurig ingezeten derdelander aan te sluiten bij de bestaande verblijfsvergunning regulier - losgelaten en gekozen voor een afzonderlijke paragraaf in de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw2000). (zie noot 1) De bepalingen inzake de verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd zijn daarbij teruggezet naar de situatie voorafgaand aan de oorspronkelijke omzetting van de richtlijn (1 december 2006). Het ontwerpbesluit geeft nadere invulling aan deze wijziging van de Vw2000 door toevoeging van een nieuwe afdeling aan het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: Vb2000). (zie noot 2) Ook in het Vb2000 zijn de bepalingen inzake de verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd teruggebracht naar de stand van 1 december 2006.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt opmerkingen over de intrekking van de status op grond van een gevaar voor de openbare orde en de berekening van de verblijfstermijn in verband met de verlening van de status van langdurig ingezeten derdelander. Zij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is.

1. Openbare orde
De richtlijn bepaalt dat redenen van openbare orde ten grondslag kunnen liggen aan weigering of intrekking van de status langdurig ingezetene en aan de verwijdering van statushouders. De richtlijn differentieert in de eisen die aan deze redenen van openbare orde worden gesteld.
- Artikel 6 van de richtlijn bepaalt dat de aanvraag voor verlening van de status van langdurig ingezetene kan worden afgewezen om redenen van openbare orde of openbare veiligheid. Daarbij moet volgens de richtlijn rekening worden gehouden met de ernst van de inbreuk of het soort inbreuk dat op de openbare orde of de openbare veiligheid is gepleegd, respectievelijk het gevaar dat van de persoon in kwestie uitgaat, de duur van het verblijf en het bestaan van banden met het land van verblijf.
- Intrekking van de status is mogelijk op grond van artikel 9, derde lid, van de richtlijn wanneer de persoon in kwestie, gelet op de ernst van de (gepleegde) feiten, een gevaar is voor de openbare orde. Intrekking van de status van langdurig ingezetene is evenwel geen reden tot verwijdering.
- Verwijdering van een statushouder is mogelijk op grond van artikel 12 van de richtlijn, uitsluitend wanneer de langdurig ingezetene een actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt voor de openbare orde of de openbare veiligheid. Daarbij moet ingevolge artikel 12, derde lid, van de richtlijn rekening worden gehouden met de duur van het verblijf op het grondgebied, de leeftijd van betrokkene, de gevolgen voor de betrokkene en de leden van zijn gezin en het bestaan van banden met het land van herkomst of het ontbreken van banden met het land van herkomst.
De openbare orde definitie in artikel 12 van de richtlijn verschilt op kleine onderdelen van de definitie die in het Unierecht geldt voor de bescherming tegen verwijdering van Unieburgers en hun familieleden: "een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving". Die bedreiging moet uitgaan van het gedrag van de betrokkene. (zie noot 3) Dat neemt niet weg dat het Hof van Justitie van de EU (HvJEU) een overeenkomstig openbare orde criterium hanteert voor verwijdering van langdurig ingezetenen op grond van artikel 12 van de richtlijn. (zie noot 4)

a. Intrekking van de status
Voor de intrekking van de status van langdurig ingezetene bepaalt artikel 3.127, derde lid, van het ontwerpbesluit dat sprake moet zijn van een actuele en ernstige bedreiging van de openbare orde onder gelijktijdige toepassing van de ‘glijdende schaal’. (zie noot 5) Daarbij is niet, zoals in artikel 9 van de richtlijn, bepaald dat de intrekking van de status geen reden is voor verwijdering van de betrokkene in de zin van artikel 12 van de richtlijn. Daarentegen bepaalt artikel 3.127, vierde lid, dat wanneer de intrekking niet leidt tot verwijdering, de betrokkene ambtshalve een nationale verblijfsvergunning kan worden verleend. (zie noot 6)

Nu de tekst van artikel 3.127, derde lid, van het ontwerpbesluit spreekt van een "actuele en ernstige bedreiging (…) voor de openbare orde", zou hieruit kunnen worden opgemaakt dat het zwaardere criterium dat artikel 12 van de richtlijn geeft voor verwijdering van de langdurig ingezetene vanwege openbare orde bezwaren, ook wordt gehanteerd voor de intrekking van de status in verband met gevaar voor de openbare orde. Dit zou als voordeel hebben dat in alle gevallen van intrekking van de status ook tot verwijdering kan worden overgegaan. Het zou echter ook betekenen dat aan de intrekking van de status in de nationale regeling zwaardere eisen worden gesteld dan waartoe de richtlijn verplicht. Nu het hier gaat om een bevoegdheid tot intrekking laat de richtlijn een dergelijke nationale toevoeging toe. De toelichting van het artikel maakt echter niet duidelijk dat dit is beoogd. Door de nadruk op de toetsing aan de ‘glijdende schaal’ mist de Afdeling in de toelichting ook de vermelding dat steeds zelfstandig dient te worden getoetst aan de eisen zoals bedoeld in artikel 12 van de richtlijn.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

b. Verwijdering van langdurig ingezetenen
Aan de verwijdering van houders van de EU-status van langdurig ingezetene op grond van artikel 12, derde lid, van de richtlijn zijn specifieke voorwaarden verbonden, die de betrokkene een sterkere bescherming tegen verwijdering bieden dan de voorwaarden die gelden voor de intrekking van een nationale verblijfstitel gevolgd door uitzetting. Op grond van artikel 3.86, dertiende en veertiende lid, van het Vb2000 geldt weliswaar een aanvullende bescherming tegen uitzetting, maar deze is beperkt tot statushouders aan wie de status is verleend door een andere lidstaat.

Naar het oordeel van de Afdeling wordt op deze wijze onvoldoende verzekerd dat bij uitzetting of verwijdering wordt voldaan aan de openbare orde toets van artikel 12 van de richtlijn zoals uitgelegd door het HvJEU. Teneinde dat bezwaar te ondervangen kan het bereik van artikel 3.86, dertiende en veertiende lid, worden uitgebreid tot alle statushouders.

De Afdeling adviseert het ontwerpbesluit in die zin aan te passen.

2. Berekening van de verblijfsduur
Artikel 4, tweede lid, derde alinea, van de wijzigingsrichtlijn bepaalt dat voor personen aan wie internationale bescherming is verleend, ten minste de helft van de periode tussen de datum van indiening van het verzoek om internationale bescherming en de datum van afgifte van de verblijfsvergunning, dan wel de gehele periode - ingeval deze periode de 18 maanden overschrijdt - bij de berekening van de verblijfsduur voor het toekennen van de status van langdurig ingezetene in aanmerking moet worden genomen. Volgens de transponeringstabel zou dit artikel 4, tweede lid, derde alinea, van de richtlijn zijn omgezet in artikel 44 van de Vw2000.

In artikel 44 is echter geen bepaling opgenomen van deze strekking. De berekening van de verblijfsduur van langdurig ingezeten derdelanders is opgenomen in artikel 45b van de Vw2000 zoals die komt te luiden na de wijziging ter omzetting van de wijzigingsrichtlijn. In dat artikel 45b is niets bepaald omtrent de berekening van de verblijfsduur voor het toekennen van de status van langdurig ingezetenen bij personen aan wie internationale bescherming is verleend.
De Afdeling adviseert alsnog te voorzien in implementatie van artikel 4, tweede lid, derde alinea van de wijzigingsrichtlijn.

3. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W03.13.0422/II

- In het voorgestelde artikel 3.127, derde lid, Vb2000 na "een actuele" invoegen: , reële.
[Ter implementatie van de Ziebell-jurisprudentie van het HvJEU.]

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 26 februari 2014

1. Openbare orde
1a. Intrekking van de status
Het advies van de Afdeling is gevolgd. Toegelicht is dat ervoor is gekozen om voor de intrekking van de status van EU-langdurig ingezetene het zwaardere criterium dat geldt ten aanzien van de verwijdering van de langdurig ingezetene te blijven gebruiken, omdat dat, zoals de Afdeling al heeft opgemerkt, tot voordeel heeft dat in alle gevallen van intrekking van de status (als regel) ook tot verwijdering kan worden overgegaan. Voorts is in de toelichting vermeld dat steeds zelfstandig wordt getoetst of is voldaan aan de eisen zoals bedoeld in artikel 12 van de richtlijn.

1b. Verwijdering van langdurig ingezetenen
Het advies van de Afdeling is gevolgd. Het bereik van artikel 3.86, dertiende en veertiende lid, is uitgebreid tot alle statushouders.

2. Berekening van de verblijfsduur
De Afdeling gaat er ten onrechte van uit dat niet is voorzien in de implementatie van artikel 4, tweede lid, derde alinea, van de richtlijn. Voor personen aan wie internationale bescherming is verleend, wordt de periode tussen de datum van indiening van het verzoek om internationale bescherming op grond waarvan die internationale bescherming is verleend, en de datum van afgifte van de desbetreffende verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd volledig in aanmerking genomen bij de berekening van de duur van het legale en onderbroken verblijf dat grond is voor verlening van de EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen. Artikel 44 van de Vreemdelingenwet 2000 is met het oog hierop aangepast. Verwezen wordt naar de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot implementatie van de wijzigingsrichtlijn (Kamerstukken II 2012/13, 33 581, nr. 3, blz. 15).
Het betreffende onderdeel in de transponeringstabel is van een korte toelichting voorzien.

3. Redactionele wijziging
De voorgestelde redactionele wijziging is niet overgenomen, omdat daarmee zou worden afgeweken van artikel 12, eerste lid, van de richtlijn langdurig ingezetenen en artikel 45d, eerste lid, onder b, van de Vreemdelingenwet 2000.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerp-besluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie

---

(1) Afdeling 5 van hoofdstuk 3 van de Vw2000.
(2) Afdeling 6 van hoofdstuk 3 van het Vb2000.
(3) Artikel 27, tweede lid, van de verblijfsrichtlijn 2004/38/EG. Zo ontbreekt in artikel 12 van Richtlijn 2003/109/EG bijvoorbeeld dat de bedreiging voor de openbare orde moet uitgaan van persoon van de betrokkene (de individualisering) en dat sprake moet zijn van een ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving.
(4) HvJ EU, 8 december 2011, C-371/08 (Ziebell), waar het HvJ voor de verwijdering van een derdelander na lang verblijf het toetsingskader hanteert van artikel 12 van de (oude) Richtlijn 2003/109/EG (punt 79) en in de punten 82 en 83 overweegt: ’(82) Maatregelen die zijn gerechtvaardigd om redenen van openbare orde of openbare veiligheid, kunnen dan ook uitsluitend worden genomen wanneer, na een beoordeling per geval door de bevoegde nationale autoriteiten, blijkt dat het persoonlijke gedrag van de betrokkene een actuele, reële en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormt. Bij die beoordeling moeten die autoriteiten bovendien zowel het evenredigheidsbeginsel als de grondrechten van de betrokkene eerbiedigen, in het bijzonder, het recht op eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven (zie in die zin arrest van 22 december 2010, Bozkurt, reeds aangehaald, punten 57-60 en aldaar aangehaalde rechtspraak).(83) Dergelijke maatregelen kunnen dus niet automatisch worden gelast na een strafrechtelijke veroordeling of ter algemene preventie teneinde andere vreemdelingen af te schrikken van het plegen van strafrechtelijke feiten (zie arrest van 22 december 2010, Bozkurt). Wanneer het bestaan van een veelvoud van vroegere strafrechtelijke veroordelingen aldus op zichzelf niet ter zake doet om een verwijdering te rechtvaardigen waardoor een Turks staatsburger de rechten worden ontzegd die hem rechtstreeks bij besluit nr. 1/80 zijn toegekend (zie arrest Polat), moet hetzelfde a fortiori gelden voor een rechtvaardiging die verband houdt met de duur van de vrijheidsberoving van de betrokkene.’
(5) Zie artikel 3.125, tweede lid, en artikel 3.127, derde lid, van het ontwerpbesluit.
(6) Artikel 3.127, vierde en vijfde lid, van het ontwerpbesluit.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 449 kB)